อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นอุตสาหกรรมที่ถูกควบคุมและแทรกแซงอย่างเข้มงวดจากรัฐ โดยเฉพาะเรื่องการควบคุมพื้นที่ปลูกอ้อยและการเพิ่มกำลังการผลิตของโรงงานน้ำตาลทราย (ทั้งการเพิ่มกำลังการผลิตโดยโรงงานเดิม โรงงานเดิมที่ขอย้ายไปตั้งที่ใหม่ และโรงงานใหม่) จะต้องเป็นไปในลักษณะรักษาสมดุลระหว่างปริมาณอ้อยที่ปลูกได้ในแต่ละปีให้สอดคล้องกับความต้องการผลิตน้ำตาลทรายของโรงงานในแต่ละปีด้วย โดยจะต้องบริหารจัดการไม่ให้อ้อยเหลือล้นจนโรงงานไม่สามารถรับซื้อได้หมด และไม่ให้โรงงานขาดแคลนอ้อยที่จะผลิตน้ำตาล ซึ่งส่งผลต่อรายได้ที่ลดลงของทั้งสองฝ่าย

อ้อยเป็นพืชเศรษฐกิจชนิดเดียวที่มีกฎหมายทำหน้าที่ควบคุมและแทรกแซงเพื่อสนับสนุนอุ้มชูชาวไร่อ้อยและเจ้าของโรงงานอย่างเป็นระบบ มีการคุ้มครองสิทธิ ผลประโยชน์และความช่วยเหลือจากรัฐแทบทุกด้านตั้งแต่ต้นทางที่การผลิตอ้อยไปจนถึงปลายทางที่การจัดสรรเงินรายได้จากการขายน้ำตาลทรายทั้งในและนอกประเทศ จึงทำให้พื้นที่ปลูกอ้อยและกำลังการผลิตของโรงงานมีการเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่ก็เป็นการเพิ่มขึ้นที่สอดคล้องเหมาะสมและตามศักยภาพที่สร้างสมดุลของทั้งสองฝ่าย ไม่ได้เพิ่มขึ้นตามอำเภอใจจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจนทำให้อีกฝ่ายหนึ่งตามไม่ทัน เพื่อจะเป็นหลักประกันว่าอุตสาหกรรมนี้จะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง จะต้องเป็นอุตสาหกรรมที่เติบโตอย่างมีเสถียรภาพและเป็นธรรมแก่ชาวไร่อ้อย เจ้าของโรงงานและประชาชนผู้บริโภคตามที่ระบุไว้ในกฎหมายอ้อยและน้ำตาลทราย (พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527)

ซึ่งการสร้างสมดุลของทั้งสองฝ่ายถูกควบคุมและกำกับโดยกฎหมายอ้อยและน้ำตาลทรายให้ต้องคำนึงถึงท้องที่ที่เหมาะสม เพื่อให้การส่งเสริมการปลูกอ้อยเป็นไปด้วยความเหมาะสม สอดคล้องกับแผนการปลูกและผลิตอ้อย และการผลิตน้ำตาลทราย ซึ่งอ้อยที่ปลูกในท้องที่ที่เหมาะสมจะได้รับการประกันให้เป็นพื้นที่รับซื้ออ้อยของโรงงานน้ำตาลทราย และได้รับการคุ้มครองและดูแลจากระบบอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายอ้อยและน้ำตาลทราย 

ปัจจุบัน ท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย ความสมดุล เสถียรภาพและความเป็นธรรมในอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายกำลังถูกท้าทายอย่างหนักจากการที่อุตสาหกรรมนี้ไม่ได้หยุดเพียงแค่การผลิตน้ำตาลทรายอีกต่อไป แต่มันกำลังถูกต่อยอดและขยายตัวไปสู่อุตสาหกรรมอื่นๆ ที่สร้างมูลค่าและรายได้มากกว่าการผลิตน้ำตาลทรายอีกหลายเท่าตัว ไม่ว่าจะเป็นการผลิตกระแสไฟฟ้าชีวมวลจากชานอ้อย เอทานอล ปุ๋ยชีวภาพ วัสดุทดแทนไม้ ภาชนะถ้วย-จาน-ชาม-ช้อน-ส้อม-หลอดดูด-ฯ ลฯ กรดแลคติกเพื่ออุตสาหกรรมอาหาร-การเครื่องสำอาง-พลาสติกชีวภาพ-ยา-ฯ ลฯ เป็นต้น

การต่อยอดและขยายตัวของอุตสาหกรรมนี้ต้องการพื้นที่ปลูกอ้อยและโรงงานเพิ่มขึ้นอีกเป็นจำนวนมาก อย่างน้อยเพิ่มอีก 6 ล้านไร่ จากที่มีอยู่ในปัจจุบัน 10.5 ล้านไร่ เพื่อเพิ่มปริมาณอ้อยให้ได้ 180 ล้านตันอ้อยภายในปี 2569 จากที่สามารถผลิตอ้อยได้ประมาณ 100 ล้านตันอ้อยในแต่ละปี โดยเป้าหมายสำคัญอยู่ในพื้นที่ภาคอีสาน โดยเฉพาะภาคอีสานตอนล่างซึ่งแม้จะเป็นแหล่งปลูกข้าวชั้นเยี่ยมของประเทศแต่ก็ถูกด้อยค่าเป็นแค่เพียงนาน้ำฝนนอกเขตชลประทานที่ล้าหลังและขาดศักยภาพ ต้องถูกพัฒนาให้เป็นพื้นที่ปลูกพืชเศรษฐกิจอื่นที่มีมูลค่าสูงกว่าแทน โดยเฉพาะอ้อย ตามที่กำหนดไว้ในแผนยุทธศาสตร์อ้อยและน้ำตาลทราย (Roadmap) พ.ศ. 2558 – 2569 ที่ถูกระบุไว้ชัดเจนว่าต้องสนับสนุนการปลูกอ้อยทดแทนข้าวในพื้นที่นาดอนและนาน้ำฝน

ทั้งชาวไร่อ้อยและเจ้าของโรงงานต่างก็เห็นพ้องต้องกันที่อยากจะทลายกำแพงของกฎหมายอ้อยและน้ำตาลทรายที่เพิ่มพื้นที่ปลูกอ้อยและเพิ่มกำลังการผลิตของโรงงานได้ช้าเกินไป ด้วยข้ออ้างว่าจะต้องทำให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายและผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้องที่กำลังถูกต่อยอดและขยายตัวออกไปเกิดการแข่งขันอย่างเสรี

‘ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การให้ตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักร พ.ศ. 2558’ ที่ออกตามความพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 (ไม่ได้ออกตามความพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527) จึงเกิดขึ้นเพื่อทลายกำแพงดังกล่าว โดยการตั้งโรงงานขึ้นใหม่และย้ายโรงงานเดิม (โดยยังคงกำลังการผลิตเดิมหรือเพิ่มกำลังการผลิตก็ตาม) ไปตั้งยังที่อื่นให้กระทำได้ในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักร เมื่อโรงงานที่จะตั้งนั้นมีระยะห่างจากเขตโรงงานที่ได้รับใบอนุญาตไว้แล้วไม่น้อยกว่าห้าสิบกิโลเมตร โดยการวัดระยะเป็นเชิงเส้นตรง ส่วนการเพิ่มกำลังการผลิตของโรงงานเดิมที่ตั้งอยู่ในที่เดิมก็ให้กระทำได้ในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักรเช่นเดียวกัน

สาระสำคัญอยู่ตรงคำว่า ‘ทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักร’ ที่ปรากฏอยู่ในประกาศดังกล่าว ต่างจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 มาตรา 17 (2) ที่บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) ต้องมีหน้าที่กำหนด ‘ท้องที่ที่เหมาะสม’ สำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย ซึ่งก็ได้มี ‘ประกาศคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เรื่อง กำหนดท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย พ.ศ. 2548’ เพื่อกำหนดท้องที่ที่เหมาะสมครอบคลุมพื้นที่เกือบทุกอำเภอใน 52 จังหวัดออกตามมา

ในขณะที่ ‘ประกาศคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เรื่อง กำหนดท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย พ.ศ. 2548’ ที่ออกตามความพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ระบุว่าให้ท้องที่ตามบัญชีแนบท้ายประกาศนี้เป็นท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย โดยต้องมีรัศมีไม่เกิน 100 กิโลเมตรจากโรงงานน้ำตาลที่ใกล้ที่สุด แต่ ‘ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การให้ตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักร พ.ศ. 2558’ ที่ออกตามความพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 กลับระบุว่าการตั้งโรงงานน้ำตาลในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักรให้กระทำได้เมื่อโรงงานน้ำตาลที่จะตั้งนั้นมีเขตโรงงานน้ำตาลที่มีระยะห่างจากเขตโรงงานน้ำตาลที่ได้รับใบอนุญาตไว้แล้วไม่น้อยกว่า 50 กิโลเมตร โดยการวัดระยะเป็นเชิงเส้นตรง เพื่อที่จะทำให้โรงงานมีการเพิ่มจำนวนมากและเร็วขึ้น

นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นในยุคเผด็จการทหาร คสช. ที่บังคับใช้กฎหมายอย่างสับสนอลหม่านไปหมด ไม่สนใจลำดับศักดิ์ของกฎหมาย ไม่สนใจว่าอะไรควรเป็นกฎหมายหลักอะไรควรเป็นกฎหมายรองที่ใช้บังคับสำหรับเรื่องหรือกิจการนั้นๆ ไม่สนใจว่าจะเกิดลักษณะการขัดกันของกฎหมายจนทำให้เกิดความบกพร่องในการใช้บังคับ มุ่งแต่จะสร้างตัวแบบการพัฒนาใหม่เพื่อเหนี่ยวรั้งความก้าวหน้าของสังคมและการเมืองด้วยยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปประเทศด้วยการดึงเศรษฐี นายทุน เจ้าของโรงงาน ผู้ประกอบการให้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายและวางแผนการพัฒนาประเทศ ด้วยการตั้งคณะกรรมการ/คณะทำงานหลายสิบชุดเพื่อให้เศรษฐีนายทุนเหล่านั้นเข้ามาอยู่ในโครงสร้างอำนาจรัฐและใช้ทรัพยากรของรัฐที่ขับเคลื่อนโดยภาษีของประชาชนรับใช้เป้าหมายทางธุรกิจของตน

กระบวนการที่เศรษฐีนายทุนเข้ามาเป็นกรรมการ/คณะทำงานในโครงสร้างอำนาจรัฐมีกระบวนการต่อเนื่องไม่ขาดสายตลอดมานับตั้งแต่รัฐประหารปี 2557 ไล่ไปตั้งแต่การเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจ คณะกรรมการบริหารการกำหนดยุทธศาสตร์หลักเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ (ประชารัฐ) คณะทำงานร่วมรัฐ-เอกชน-ประชาชน (สานพลังประชารัฐ) 12 คณะ คณะกรรมการบริหารการพัฒนาเศรษฐกิจชีวภาพ-เศรษฐกิจหมุนเวียน-เศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy : BCG Model) คณะกรรมการขับเคลื่อนการพัฒนาเศรษฐกิจ BCG Model จนถึงปัจจุบันที่คณะกรรมการ/คณะทำงานส่วนใหญ่ก็ยังคงมีสถานะอยู่ จนทำให้เศรษฐีนายทุนเหล่านั้นมีบทบาทนำรัฐมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ

ในอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย และผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้องที่กำลังถูกต่อยอดและขยายตัวออกไปเรื่อยๆ ก็มีตัวแทนเข้าไปอยู่ในคณะกรรมการ/คณะทำงานที่กล่าวมา ซึ่งเป็นผู้มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการผลักดันให้เกิด ‘ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การให้ตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักร พ.ศ. 2558’ ขึ้นมา

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงในพื้นที่กลับพบว่าประกาศดังกล่าวมีปัญหามาก เช่น โครงการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายและโรงไฟฟ้าชีวมวล ต.โนนสวรรค์ อ.ปทุมรัตต์ จ.ร้อยเอ็ด เริ่มจากบริษัท น้ำตาลบ้านโป่ง จำกัด ได้รับหนังสือรับรองตั้งโรงงานน้ำตาล กำลังการผลิต 24,000 ตันอ้อย/วัน มีอายุ 5 ปีนับจากวันที่ 30 ธันวาคม 2558 แต่ก็ไม่สามารถหาพื้นที่ปลูกอ้อยอย่างน้อยครึ่งหนึ่งของพื้นที่ทั้งหมดตามเงื่อนไขของประกาศดังกล่าวได้ (ที่กำลังการผลิต 24,000 ตันอ้อย/วัน ตลอดฤดูการหีบอ้อย 120 วัน ต้องใช้พื้นที่ปลูกอ้อยประมาณ 288,000 ไร่ เพื่อจะให้ได้ผลผลิตอ้อย 2,880,000 ตัน) แต่หาพื้นที่ปลูกอ้อยได้เพียง 14,027 ไร่ ซึ่งจะได้ผลผลิตอ้อย 74,332 ตัน สามารถหีบอ้อยได้เพียงแค่ 3 วันเท่านั้น ทั้งๆ ที่ อ.ปทุมรัตต์ทั้งอำเภอเป็น ‘ท้องที่ที่เหมาะสม’ ตาม ‘ประกาศคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เรื่อง กำหนดท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย พ.ศ. 2548’ แต่บริษัทฯ ก็ยังหาพื้นที่ปลูกอ้อยไม่ได้

แต่บริษัทฯ ก็ยังไม่ลดละความพยายาม หลังจากรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมผ่านความเห็นชอบในเวลากระชั้นชิดกับที่หนังสือรับรองใกล้หมดอายุ ส่งผลให้สร้างโรงงานไม่ทันภายในอายุของหนังสือรับรอง บริษัทฯ ก็ได้ไปจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท สมานฉันท์กรับใหญ่ จำกัด เพื่อขอหนังสือรับรองฉบับใหม่ในที่ตั้งโรงงานเดิมที่ซื้อที่ดินพร้อมก่อสร้างโรงงานไว้แล้ว ด้วยกำลังการผลิตเท่าเดิม แต่ผ่านมาเกือบสามปีก็ประสบปัญหาเดิม คือ ไม่สามารถหาพื้นที่ปลูกอ้อยอย่างน้อยครึ่งหนึ่งตามเงื่อนไขของประกาศดังกล่าวได้ จึงปรับแผนใหม่ด้วยการไปจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท อาหารและเครื่องดื่มร้อยเอ็ด จำกัด โดยปรับลดกำลังการผลิตเหลือเพียง 300 ตันอ้อย/วัน น้อยกว่าของเดิมถึง 80 เท่า เพื่อจะก่อสร้างโรงงานน้ำตาลทรายแดงขนาดเล็กไปพลางก่อนแล้วค่อยไปขอขยายกำลังการผลิตเพื่อก่อสร้างโรงงานน้ำตาลทรายขนาดใหญ่ในภายหน้า

แม้ว่า อ.ปทุมรัตต์จะถูกประกาศกำหนดให้เป็นท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย แต่เมื่อบ้านเมืองพัฒนาขึ้นตามวันเวลา พื้นที่ อ.ปทุมรัตต์และอำเภอใกล้เคียงทั้งใน จ.ร้อยเอ็ดและจังหวัดอื่นได้กลายเป็นแหล่งปลูกข้าวหอมมะลิชั้นเยี่ยมของทุ่งกุลาซึ่งได้รับการจดทะเบียนสิ่งบ่งชี้ทางภูมิศาสตร์ (Geographical Indication : GI) จากกรมทรัพย์สินทางปัญญา รวมถึงเป็นพื้นที่เป้าหมายของแผนพัฒนาภาคอีสานของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) เห็นชอบเมื่อ 15 พฤศจิกายนปีที่ผ่านมาให้เป็นพื้นที่เพิ่มศักยภาพการผลิตข้าวหอมมะลิทุ่งกุลาสู่มาตรฐานเกษตรอินทรีย์ ด้วยการนำนวัตกรรมมาใช้ในการแปรรูปข้าวหอมมะลิให้มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นและยกระดับกลุ่มผู้ผลิตข้าวหอมมะลิทุ่งกุลาสู่มาตรฐานสินค้าอย่างครบวงจร จึงไม่สามารถหาพื้นที่ปลูกอ้อยเพื่อตอบสนองการเพิ่มกำลังการผลิตในอุตสาหกรรมนี้ได้

ดังนั้น หาก ‘ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การให้ตั้งหรือขยายโรงงานน้ำตาลในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักร พ.ศ. 2558’ ยังฝืนบังคับใช้ต่อไป จะเกิดการคุกคามท้องที่ที่เหมาะสมตาม ‘ประกาศคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เรื่อง กำหนดท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย พ.ศ. 2548’ ที่มันได้กลายเป็น ‘ท้องที่ที่ไม่เหมาะสม’ สำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อยไปแล้วมากมาย เหมือนดังเช่นพื้นที่ทุ่งกุลาที่ อ.ปทุมรัตต์

และเมื่อไม่สามารถหาที่ตั้งโรงงานและพื้นที่ปลูกอ้อยในท้องที่ที่เหมาะสมใหม่ๆ ได้แล้ว ก็จะเกิดปัญหาตามมาอย่างน้อยสองประการ หนึ่ง-เกิดการไปตั้งโรงงานแห่งใหม่ใกล้กับโรงงานเดิมที่ตั้งอยู่แล้วในระยะใกล้กันมากขึ้น ซึ่งเมื่อดูการขัดกันของประกาศทั้งสองฉบับก็ยังสับสนว่าโรงงานใหม่ควรอยู่ใกล้โรงงานเดิมที่ระยะไม่น้อยกว่า 100 กิโลเมตร หรือ 50 กิโลเมตรกันแน่ และเมื่อรัศมีของพื้นที่ปลูกอ้อยทับกันก็จะเกิดการแย่งอ้อยของชาวไร่อ้อยที่เป็นคู่สัญญากับโรงงานอื่นจนเกิดปัญหาวุ่นวายหนักขึ้นตามมา สอง-เกิดการไปตั้งโรงงานและปลูกอ้อยในพื้นที่ใหม่ๆ ที่ไม่ได้ถูกประกาศเป็นท้องที่ที่เหมาะสมตาม ‘ประกาศคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เรื่อง กำหนดท้องที่ที่เหมาะสมสำหรับการส่งเสริมการปลูกอ้อย พ.ศ. 2548’ ซึ่งมีคำถามตามมาว่าอ้อยที่ปลูกและโรงงานใหม่ที่ไม่ได้ตั้งอยู่ในท้องที่ที่เหมาะสมตามประกาศฯ จะได้รับการประกันให้เป็นพื้นที่รับซื้ออ้อยของโรงงานน้ำตาลทราย และได้รับการคุ้มครองและดูแลจากระบบอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายอ้อยและน้ำตาลทรายหรือไม่ และจริงๆ แล้วการตั้งโรงงานและการปลูกอ้อยที่ไม่ได้อยู่ในท้องที่ที่เหมาะสมตามประกาศฯ ควรงดเว้นหรือหวงห้ามไม่ให้กระทำหรือไม่