การประชุมแรงงานนานาชาติครั้งที่ 99: รายงานของคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญแห่งองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ด้านการมีผลบังคับ ของอนุสัญญาและข้อเสนอแนะ (หน้า 715 – 717) (อ่านเอกสารฉบับเต็มที่นี่)

ประเทศไทย

อนุสัญญาว่าด้วยการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน (เรื่องเงินทดแทนกรณีอุบัติเหตุ) ค.ศ. 1925 (ฉบับที่ 19) (ให้สัตยาบัน: 1968)

อ้างถึงหนังสือลงวันที่ 5 มิถุนายน 2551 ซึ่งสมาพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ (สรส.) ได้กล่าวหารัฐบาลไทยได้ปฏิเสธไม่ให้แรงงานข้ามชาติซึ่งประสบอุบัติเหตุจากการทำงานและผู้อยู่ในอุปการะได้รับปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันกับแรงงานไทยอันเป็นการละเมิดมาตรฐานแรงงานทั้งในประเทศ และระหว่างประเทศ

ตั้งแต่ปี พ.ศ.2549 เป็นต้นมา สรส. ได้สนับสนุนการวิจัยที่ดำเนินการโดยมูลนิธิเพื่อสิทธิมนุษยชนและการพัฒนา (มสพ.) ซึ่งปรากฏชัดว่าการปฏิเสธมิให้แรงงานข้ามชาติได้รับสิทธิประโยชน์ จากกองทุนเงินทดแทนในกรณีบาดเจ็บหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงานเป็นการเลือกปฏิบัติอย่าง เป็นระบบต่อแรงงานไร้ฝีมือราว 2 ล้านคนจากประเทศพม่า กัมพูชา และสาธารณรัฐประชาธิปไตย ประชาชนลาว ส่วนใหญ่การปฏิเสธสิทธิประโยชน์ในกองทุนเงินทดแทนเกิดจากการที่แรงงานข้ามชาติไม่สามารถปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ปรากฏในหนังสือเวียนของสำนักงานประกันสังคม (สปส.) ที่ รส.0711/ว751 พ.ศ. 2544 ว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานข้ามชาติที่ประสบ อุบัติเหตุหรือเจ็บป่วยจากการทำงาน หนังสือเวียนดังกล่าวกำหนดให้แรงงานข้ามชาติที่จะได้รับ สิทธิประโยชน์จากกองทุนเงินทดแทนได้จะต้องมีหนังสือเดินทางหรือใบสำคัญประจำตัวคนต่าง ด้าว ทั้งยังกำหนดให้นายจ้างต้องขึ้นทะเบียนและจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนให้แก่แรงงาน รัฐบาลไทยตระหนักว่ามีแรงงานข้ามชาติจำนวนมากเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายและไม่มีเอกสารการ เข้าเมืองดังนั้นตั้งแต่ พ.ศ. 2539 เป็นต้นมารัฐบาลจึงจัดระบบการ ขึ้นทะเบียนแรงงานข้ามชาติจาก พม่าเพื่อให้แรงงานจากพม่าที่ผ่านการขึ้นทะเบียนในประเทศไทยสามารถทำงานได้อย่างถูกต้องตาม กฎหมายและได้ออกบัตรประจำตัวซึ่งระบุว่า “บุคคลไม่มีสัญชาติไทย” ให้แก่แรงงานข้ามชาติ สัญชาติพม่ากว่า 500,000 คน (เอกสาร ท.ร. 38/1 ออกโดยกรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย) แต่สปส. กลับปฏิเสธไม่ยอมรับเอกสารดังกล่าวทำให้แรงงานข้ามชาติไม่สามารถเข้าถึงสิทธิประโยชน์จากกองทุนเงินทดแทนได้ดังปรากฏในหนังสือเวียนที่ รส.0711/ว751 ซึ่งเป็นหลักฐานที่ แน่นหนาเพียงพอแล้ว นอกจากนั้นยังห้ามมิให้นายจ้างที่จ้างแรงงานข้ามชาติที่มีใบอนุญาตทำงาน ในประเทศไทยและมีบัตรประจำตัวจ่ายเงินสมทบกองทุนเงินทดแทน สรส. แจ้งว่าหนังสือเวียนที่ รส.0711/ว751 และการบังคับใช้ของ สปส. เป็นการละเมิดพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ. 2537 ซึ่งบังคับใช้กับแรงงานไทยและแรงงานข้ามชาติโดยเท่าเทียมกัน พระราชบัญญัตินี้กำหนดให้ นายจ้างจ่ายเงินสมทบกองทุนเงินทดแทน โดยไม่ต้องคำนึงว่าลูกจ้างจะมีสัญชาติใดก็ตาม แม้จะมี ความพยายามตั้งคำถามและร้องเรียนความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือเวียนที่ออกโดย สปส. ต่อศาลแรงงานและศาลปกครอง แต่ความพยายามเหล่านั้นก็ไม่เป็นผล ศาลแรงงานมีคำสั่ง ไม่เพิกถอนหนังสือเวียนของ สปส. เนื่องจากศาลไม่มีอำนาจเหนือสปส. ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่ง ไม่รับฟ้องเนื่องจากศาลปกครองไม่มีอำนาจในการพิจารณาทบทวนการกระทำทางปกครองทางด้านแรงงานเนื่องจากเป็นเขตอำนาจของศาลแรงาน แม้มีการอุทธรณ์คำสั่งของศาลแรงงานไปยังศาลฏีกาหรือฟ้องศาลแรงงานกลาง ทว่าสรส. กล่าวว่าคำพิพากษาของศาลยุติธรรมจะไม่สามารถมีผลเป็น การเพิกถอนหนังสือเวียนของสปส.ได้ เนื่องจากในระบบกฎหมายไทยศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจ เพิกถอนการกระทำทางปกครอง เฉพาะศาลปกครองเท่านั้นที่มีอำนาจเพิกถอนการกระทำทาง ปกครองของกระทรวงแรงงานได้ สรส. ได้ใช้มาตรการเยียวยาทางกฎหมายที่เป็นมาตรการภายใน ประเทศจนหมดสิ้นแล้วและเกรงว่าอาจไม่มีศาลใดในประเทศไทยมีอำนาจทบทวนหนังสือเวียนของ สปส. ซึ่งเป็นการปฏิบัติต่อแรงงานข้ามชาติอย่างไม่เท่าเทียมได้ สรส. จึงขอความคุ้มครองแรงงาน ข้ามชาติในประเทศไทยภายใต้อนุสัญญา ฉบับที่ 19

รัฐบาลไทยตอบข้อชี้แจงว่า สปส. ซึ่งสังกัดกระทรวงแรงงานตระหนักว่าแรงงานข้ามชาติประสบ ความทุกข์ยาก แรงงานข้ามชาติจำนวนมากเป็นแรงงานผิดกฎหมายที่ไม่ได้รับการพิสูจน์สัญชาติ ขณะนี้กรมการจัดหางานกระทรวงแรงงานกำลังดำเนินการพิสูจน์สัญชาติแรงงานข้ามชาติคาดว่า จะแล้วเสร็จภายในเดือนกุมภาพันธ์ 2553 จากนั้นแรงงานจะได้รับความคุ้มครองในระบบ ประกันสังคมทั้งกองทุนประกันสังคมและกองทุนเงินทดแทน เงื่อนไขให้แรงงานข้ามชาติมี หนังสือเดินทางถูกต้องดังปรากฏในหนังสือเวียนจะไม่มีการนำมาบังคับใช้กับแรงงานข้ามชาติ ในส่วนการจ่ายเงินสมทบของนายจ้างของแรงงานข้ามชาติ รัฐบาลระบุว่ากองทุนเงินทดแทนให้ ความเท่าเทียมกับแรงงาน ไม่ว่าจะเป็นแรงงานไทยหรือแรงงานข้ามชาติ แม้แรงงานข้ามชาติ จะไม่ได้รับสิทธิประโยชน์เงินทดแทนจากกองทุนเงินทดแทนกรณีการบาดเจ็บหรือเจ็บป่วยจากการ ทำงาน แต่แรงงานสามารถได้รับค่าชดเชยจากนายจ้างโดยตรงในจำนวนเท่ากับอัตราที่กองทุนเงิน ทดแทนจ่าย

คณะกรรมาธิการตั้งข้อสังเกตด้วยความวิตกเป็นอย่างยิ่งว่า สถานการณ์ของแรงงานข้ามชาติพม่า ร่วม 2 ล้านคน ซึ่งสรส. ชี้แจงว่าแรงงานจำนวนมากอยู่ใน “พื้นที่ทางสังคมที่ปราศจาก กฎหมาย” แรงงานข้ามชาติเหล่านี้ไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายทั้งของไทยและพม่า คณะกรรมาธิการ ตั้งข้อสังเกตต่อพันธสัญญาที่รัฐบาลไทยประกาศว่าจะปฏิบัติต่อแรงงานโดยเสมอภาค ไม่เลือก ปฏิบัติด้วยเหตุแห่งสัญชาติและส่งเสริมศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในหมู่แรงงานข้ามชาติ ไม่ว่าจะเป็นผู้มีเอกสารหรือไม่ก็ตาม คณะกรรมาธิการพิจารณาว่าสถานการณ์อาจก่อให้เกิดอันตรายอย่างกว้างขวางต่อการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันต่อแรงงานข้ามชาติ ซึ่งจะทำให้เกิดการแสวงประโยชน์ และความทุกข์ทรมานจากการบังคับใช้อนุสัญญาโดยแท้จริง กำหนดให้รัฐภาคีใช้มาตรการพิเศษ และความพยายามฉุกเฉินเพื่อแก้ไขสถานการณ์รุนแรงอย่างเป็นสัดส่วนเหมาะสมกับสถานการณ์นั้น ทั้งโดยลำพังและโดยการแสวงหาความร่วมมือกับรัฐภาคีอื่นๆ คณะกรรมาธิการตั้งข้อสังเกตว่า มาตรการที่รัฐบาลไทยรายงานมานั้นแม้ได้พยายามดำเนินการเพื่อปฏิบัติต่อแรงงานโดยเท่าเทียมโดย ไม่คำนึงถึงสัญชาติ ทว่า สปส. ไม่ยอมรับบัตรประจำตัวที่มีข้อความระบุว่า “บุคคลไม่มีสัญชาติไทย” ซึ่งหน่วยราชการไทยออกให้ ทั้งนี้มาตรการของรัฐบาลยังมุ่งเน้นที่การพิสูจน์สัญชาติแรงงาน ข้ามชาติเพียงประการเดียว สำหรับสถานการณ์ด้านกฎหมาย คณะกรรมาธิการตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อพระราชบัญญัติเงินทดแทนกำหนดให้แรงงานข้ามชาติได้รับการปฏิบัติโดยเท่าเทียมแล้ว หนังสือเวียนที่ รส.0711/ว751 กลับกำหนดให้การใช้สิทธิของแรงงานข้ามชาติถูกจำกัด ด้วยการกำหนดว่าแรงงานข้ามชาติต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ ซึ่งในสถานการณ์ปัจจุบัน เท่ากับเป็นการริดรอนการได้รับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์จากกองทุนเงินทดแทนของแรงงาน ข้ามชาติโดยที่แรงงานไทยยังได้รับสิทธิประโยชน์นี้อยู่ กรณีที่รัฐบาลตอบว่าแรงงานต่างชาติที่ ไม่ได้รับสิทธิประโยชน์จาก สปส. จะได้รับเงินชดเชยจากนายจ้างเป็นจำนวนเท่ากัน คณะกรรมาธิการตั้งข้อสังเกตว่า รัฐบาลมิได้คัดค้านข้อเท็จจริงว่าในทางปฏิบัติ สปส. อาจสั่งให้นายจ้างจ่ายเงินชดเชยแก่ลูกจ้างโดยตรง ทว่ากระบวนการนี้นายจ้างมักเพิกเฉย ทำให้ต้องฟ้องร้องบังคับนายจ้างให้ปฏิบัติตามคำสั่งของ สปส. ในกรณีนี้ สรส. แจ้งให้ทราบว่า ใช้เวลาดำเนินการทางศาลยาวนานและเสียค่าใช้จ่ายสูง แรงงานข้ามชาติจึงไม่อาจเข้าสู่กระบวนการ เรียกร้องสิทธิได้ ด้วยปัจจัยดังกล่าวข้างต้น คณะกรรมาธิการจึงตั้งข้อสังเกตว่า หลักการปฏิบัติต่อแรงงานข้ามชาติโดยเท่าเทียมในด้านสิทธิประกันสังคมจะสูญเสียความหมาย ทั้งหมดไปหากการเข้าถึงสิทธิประโยชน์ที่เกี่ยวกับการประกันสังคมถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขดังกล่าว อันจะทำให้แรงงานข้ามชาติเป็นกลุ่มเฉพาะที่ประสบความยากลำบากในการปฏิบัติตามหรือการใช้จำเป็นต้องพึ่งพาอาศัยการดำเนินการของนายจ้างหรือเจ้าพนักงานของรัฐในประเทศปลายทาง เพื่อป้องกันและชดเชยความเสียหายในสถานการณ์ดังกล่าว กฎหมายระหว่างประเทศเกี่ยวกับเรื่องการประกันสังคมกำหนดให้มีวิธีการปกป้องคุ้มครองจำนวนหนึ่ง หากรัฐบาลมีเจตนาบริสุทธิ์ที่จะ ใช้หลักการปฏิบัติด้วยความเท่าเทียมกันย่อมสามารถใช้เป็นแนวทางได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลักการว่าลูกจ้างจะต้องได้รับสิทธิประโยชน์ทดแทนอย่างเท่าเทียม โดยไม่ยกเอาการชำระ เงินสมทบในส่วนของนายจ้างมาเป็นเงื่อนไขข้อยกเว้นตัดสิทธิประโยชน์ของลูกจ้างทั้งนี้รัฐบาลพึงมี หน้าที่โดยทั่วไปเพื่อให้เกิดการบริหารจัดการสถาบันประกันสังคมอย่างเหมาะสมและดำเนินการ เพื่อให้แน่ใจว่าสถาบันจะร่วมมือกับหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐอย่างใกล้ชิด อาทิกระทรวงมหาดไทย กรมการจัดหางาน สำนักงานตรวจคนเข้าเมือง เป็นต้น เพื่อวิสัยทัศน์และมาตรการอื่นๆ อันจะช่วยส่งเสริมความครอบคลุมของสิทธิ ประโยชน์ประกันสังคมสำหรับแรงงานข้ามชาติ

คณะกรรมาธิการขอให้รัฐบาลไทยทบทวนนโยบายของสำนักงานประกันสังคมว่าด้วยความคุ้ม ครองในระบบประกันสังคมและการคุ้มครองสิทธิแรงงานข้ามชาติที่ประสบอุบัติเหตุและเจ็บป่วย จากการทำงาน ตามแนวทางของหลักการ และการคุ้มครองข้างต้นซึ่งกำหนดไว้ในกฎหมาย ระหว่างประเทศเพื่อการส่งเสริมการปฏิบัติต่อแรงงานข้ามชาติอย่างเท่าเทียม เนื่องจากสถานการณ์ เป็นที่น่าวิตกอย่างมาก คณะกรรมาธิการขอให้รัฐบาลแจ้งให้สำนักงานประกันสังคมดำเนินการใน ทางบวกโดยเร่งด่วนเพื่อเพิกถอนเงื่อนไขที่เป็นข้อจำกัดการเข้าถึงสิทธิประโยชน์ในกองทุนเงิน ทดแทน โดยไม่มีข้อจำกัดด้านสัญชาติในด้านหนังสือเวียนที่ รส.0711/ว75 ขอให้รัฐบาลชี้แจง กระบวนการที่เป็นอยู่ในระบบกฎหมายไทย ทั้งในระดับรัฐบาลและองค์กรศาลยุติธรรมอิสระ เพื่อดูแลทบทวนและเพิกถอนหนังสือเวียนที่ออกโดยหน่วยงานของรัฐในระดับกระทรวงที่เกี่ยว ข้องซึ่งขณะนี้มีการยื่นคำร้องคัดค้านอยู่ ท้ายที่สุดเนื่องจากขณะนี้ หนังสือเวียนของสำนักงาน ประกันสังคมกำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลฎีกาและศาลแรงงานกลาง คณะกรรมาธิการ หวังเป็นอย่างยิ่งว่าศาลทั้งสองจะนำข้อคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณาด้วย

[ขอให้รัฐบาลกรุณาตอบข้อซักถามโดยละเอียด ภายในปี พ.ศ. 2553]