1. ความนำ

เมื่อวุฒิสภาชุดแรกที่ได้รับการแต่งตั้งตามบทเฉพาะการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำลังจะหมดวาระลงในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2567 นี้ สิ่งที่จะเกิดตามมา (จริง ๆ กระบวนการที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินการไปแล้วในเวลาที่บทความนี้ถูกเขียนขึ้น) คือการเลือกวุฒิสภาชุดใหม่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 

ผู้เขียนต้องกล่าวว่าการเลือกวุฒิสภาชุดใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นนี้มีข้อที่น่าพิจารณาหลายประการ ทั้งการกำหนดที่มาของวุฒิสภาจากกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ซึ่งไม่ได้กำหนดให้ประชาชนเป็นผู้มีสิทธิเลือก แต่ให้ผู้สมัครในแต่ละกลุ่มอาชีพเลือกกันเอง (น่าสนใจว่าการกำหนดแนวทางเช่นนี้จะทำให้ได้รับ “ผู้ทรงคุณวุฒิ” ที่จะเข้ามาทำหน้าที่ถ่วงดุลการใช้อำนาจของสภาผู้แทนราษฎรที่เหมาะสมจริงหรือ) และอีกประเด็นหนึ่ง ซึ่งเป็นประเด็นที่ผู้เขียนต้องการจะนำเสนอในบทความนี้ นั่นคือการกำหนดให้มีค่าธรรมเนียมการสมัครเพื่อเข้ารับการเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งจะส่งผลให้ผู้สมัครได้รับสิทธิสองประการ ประการแรก สิทธิในการเป็นผู้ถูกเลือก และประการที่สอง สิทธิในการเป็นผู้เลือก สมาชิกวุฒิสภา โดยสิทธิสองประการนี้เองเป็นสิ่งที่ผู้เขียนประสงค์จะนำเสนอความเห็นบางประการที่เกี่ยวข้องไว้ในบทความนี้ 

2. ค่าธรรมเนียมการสมัคร: กำแพงของการเป็นสมาชิกวุฒิสภา 

แนวปฏิบัติในการกำหนดค่าธรรมเนียมการสมัครเข้าเป็นสมาชิกของรัฐสภา ทั้งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาไม่ใช่เรื่องใหม่ มาตรา 89 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541 กำหนดการสมัครเข้ารับเลือกตั้ง (โดยตรงจากประชาชน) ไว้ที่ 10,000 บาท ในขณะที่การสมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภาภายใต้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2550 กำหนดไว้ในมาตรา 121 และ 128 ให้ผู้ที่ประสงค์จะสมัครเข้ารับเลือกตั้งหรือเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกวุฒิสภาต้องจ่ายค่าธรรมเนียมการสมัครเป็นเงินจำนวน 5,000 บาท ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า การที่บทบัญญัติมาตรา 15 ของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2561 กำหนดให้ผู้ที่ประสงค์จะสมัครเข้ารับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภาจะต้องชำระค่าธรรมเนียมการสมัครเป็นเงินจำนวน 2,500 บาท นั้น สอดคล้องกับแนวปฏิบัติที่ได้กระทำมาแล้วในอดีต อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนประสงค์ที่จะใช้บทความนี้เป็นพื้นที่ในการตั้งคำถามว่า การกำหนดค่าธรรมเนียมเช่นว่านี้ รวมถึงการไม่กำหนดกลไกใดเลยในกฎหมายที่จะช่วยแบ่งเบาภาระค่าธรรมเนียมให้กับผู้ประสงค์จะมีส่วนร่วมในวุฒิสภาจะมีลักษณะเป็นการสร้างกำแพงทางการเงิน (Paywall) ที่กีดกันไม่ให้บุคคลที่มีทุนทรัพย์เพียงพอเข้ามามีส่วนร่วมในวุฒิสภาหรือไม่

ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าการกำหนดกำแพงทางการเงินที่ชื่อว่าค่าธรรมเนียมการสมัครสมาชิกนั้นมีมาก่อนแล้ว ดังนั้นจึงดูจะไม่ใช่เรื่องแปลกนักที่แนวปฏิบัตินี้ได้รับการสานต่อภายใต้ระบบการเลือกตั้งวุฒิสภาภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ทั้งนี้ โดยพื้นฐานแล้วเหตุผลสนับสนุนในการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการสมัคร มักวางอยู่บนฐานคิดที่ว่าการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจะใช้เป็นเครื่องมือที่ช่วยในการคัดกรองผู้สมัคร กล่าวคือ เฉพาะผู้สมัครที่ประสงค์จะทำหน้าที่ในฐานะวุฒิสมาชิกอย่างแท้จริงเท่านั้นจึงจะยอมจ่ายค่าธรรมเนียมเพื่อสมัครเข้ามา และทำให้ตนมีสิทธิได้รับคัดเลือกเป็นวุฒิสมาชิก โดยเหตุผลในลักษณะนี้สอดคล้องกับเหตุผลที่ปรากฎในเอกสารสรุปความเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. .... ที่เผยแพร่โดย คณะอนุกรรมการจัดทำฐานข้อมูลวิชาการและกฎหมายของส่วนราชการสังกัดรัฐสภา ซึ่งโดยภาพรวมแล้ว พบว่าผู้ให้ความเห็นล้วนสนับสนุนการดำรงอยู่ของการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมภายใต้เหตุผลที่ว่า การกำหนดค่าธรรมเนียมนั้นจะทำให้ได้ผู้สมัครที่มีความรับผิดชอบ มีความมุ่งมั่น และมีจิตสำนึกทางการเมือง ส่วนความเห็นอื่นนอกจากนี้ คือการสนับสนุนให้มีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมเพื่อเป็นการแบ่งเบาภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินการคัดเลือกของภาครัฐ

เหตุผลสนับสนุนการมีอยู่ของค่าธรรมเนียมที่กล่าวมานั้น ผู้เขียนเห็นว่าส่วนที่ว่าด้วยการประหยัดค่าใช้จ่ายของภาครัฐดูจะเป็นสิ่งที่ไม่สามารถปฏิเสธได้ อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีความกังขาในระดับหนึ่งว่าการสร้างกำแพงการสมัครโดยอาศัยค่าธรรมเนียมเป็นเครื่องมือนั้นจะทำให้ได้ผู้สมัครเป็นวุฒิสมาชิกที่มีคุณภาพจริงหรือไม่ จริงอยู่ที่การกำหนดค่าธรรมเนียมภายใต้รัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันจะมีจำนวนที่ต่ำลงมามาก เมื่อเทียบกับบรรดาค่าธรรมเนียมที่เรียกเก็บในช่วงที่รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2540 และ 2550 ยังใช้บังคับอยู่ แต่การกำหนดเอาปัจจัยทางเศรษฐกิจได้แก่ “เงิน” มาเป็นเครื่องมือจำกัดผู้เข้าสมัครโดยหวังว่าจะได้ผู้สมัคร “ที่มีคุณภาพ” ดูจะเป็นสิ่งที่ไม่สมเหตุสมผลนัก และดูจะทำให้อนุมานได้ว่าผู้กำหนดเงื่อนไขในลักษณะนี้เชื่อว่า “เงิน” คือเครื่องมือประกัน “คุณภาพ” ของผู้สมัคร 

นอกจากนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ผู้ที่สนับสนุนให้มีการใช้กำแพงทางการเงินนั้นควรคำนึงว่า การสร้างภาระให้กับบุคคลที่ประสงค์จะเข้าไปมีส่วนร่วมในระบบการเมืองอย่างเกินความจำเป็น บุคคลทั้งหลายควรมีความสามารถเต็มที่ในการเข้าไปมีปฏิสัมพันธ์ทางการเมืองและเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมือง การกำหนดเงื่อนไขในการเข้าสู่ระบบการเมืองนั้นสามารถกระทำได้ แต่หากเงื่อนไขที่ว่านั้นวางอยู่บนฐานของความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ เงื่อนไขเช่นว่านั้นก็มีแนวโน้มที่จะกลายเป็นการเลือกปฏิบัติ การกำหนดกำแพงทางด้านการเงินในการรับสมัครผู้ที่จะเข้าเป็นวุฒิสมาชิกนั้นอาจก่อให้เกิดปัญหาการกีดกันบุคคลทั้งหลายผู้ประสงค์จะมีส่วนร่วมในระบบการเมืองแต่ไม่มีทุนทรัพย์เพียงพอให้ไม่สามารถมีสิทธิที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในระบบการเมืองเทียบเท่ากับผู้ที่มีทุนทรัพย์ ข้อจำกัดเช่นนี้นอกจากอาจจะละเมิดสิทธิของบุคคลในการเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองแล้ว ยังส่งผลให้คนจำนวนหนึ่งถูกกีดกันออกไปจากเวทีทางการเมืองของประเทศ และทำให้ระบบการเลือกวุฒิสมาชิกไม่ว่าจะในลักษณะใด กลายเป็นระบบที่ปฏิเสธผู้ที่ฐานะทางเศรษฐกิจไม่เอื้ออำนวยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในท้ายที่สุด ปัญหาเช่นว่านี้อาจลุกลามไปสู่การสร้างวุฒิสภาที่มีฉากทัศน์ทางการเมืองในรูปแบบเดียวกัน และฉากทัศน์นั้นไม่ปรากฎฉากทัศน์ที่รับรู้โดยสายตาของผู้ที่มีฐานะทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันรวมอยู่ด้วย 

ผู้เขียนไม่ได้เขียนบทวิพากษ์นี้ขึ้นมาเพื่อปฏิเสธการกำหนดค่าธรรมเนียมในการสมัคร แต่ผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมไว้แต่ไม่กำหนดเครื่องมืออื่น ๆ ในการช่วยเหลือผู้ที่ประสงค์ที่จะเข้าร่วมในการคัดเลือกสมาชิกวุฒิสภาแต่ขาดแคลนทุนทรัพย์ย่อมเป็นการปฏิเสธและกีดกันไม่ให้บุคคลเหล่านั้นเข้าไปมีส่วนร่วมในระบบการเมืองอย่างชัดเจน ในแง่นี้ ผู้เขียนอยากตั้งคำถามสำคัญไว้ประการหนึ่งว่า เหตุใดผู้ออกแบบกระบวนการที่ปรากฎในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้จึงไม่สร้างเครื่องมือบางประการ เช่น ระบบการยกเว้นค่าธรรมเนียม หรือระบบการให้เงินช่วยเหลือสำหรับผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์ ที่น่าจะช่วยป้องกันการเลือกปฏิบัติอันเกิดจากกำแพงทางการเงินที่ว่านี้ได้ 

3. ค่าธรรมเนียมการสมัคร: ค่าธรรมเนียมเพื่อสิทธิในการเลือกวุฒิสมาชิก

ความแตกต่างสำคัญประการหนึ่ง ระหว่างระบบการคัดเลือกวุฒิสมาชิกภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2540, 2550, และ 2560 นั่นคือการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2540 นั้น วุฒิสมาชิกจะต้องเป็นผู้ที่ประชาชนเลือกมาโดยตรง ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2550 นั้นกำหนดให้ประชาชนเลือกวุฒิสมาชิกบางส่วนเข้ามาทำหน้าที่ (76 จาก 150 คน) หากนำประเด็นนี้ไปพิจารณาควบคู่ไปกับการตั้งกำแพงทางการเงินเพื่อกีดกันผู้สมัคร ผู้อ่านจะพบว่าการจ่ายค่าธรรมเนียมนั้นเป็นการจ่ายเพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิในการเป็นผู้สมัคร ในขณะที่สิทธิในการเลือกผู้สมัครเป็นของประชาชน (แม้ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2550 สิทธินั้นจะถูกจำกัดอยู่เฉพาะการเลือกวุฒิสมาชิกแค่เพียงบางส่วนก็ตาม) 

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาระบบการคัดเลือกวุฒิสมาชิกภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2560 ผู้อ่านจะพบข้อเท็จจริงสองประการ ประการแรก ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ประชาชนไม่มีสิทธิในการเลือกผู้ที่จะเข้ามาทำหน้าที่เป็นวุฒิสมาชิก และประการที่สอง ผู้ที่จ่ายค่าธรรมเนียมเข้าไปชิงตำแหน่งวุฒิสมาชิกนั้น ไม่ได้เป็นเพียงผู้ที่ได้รับ “สิทธิในการเป็นผู้สมัคร” แต่ยังเป็นผู้ที่ได้รับ “สิทธิในการเลือก” วุฒิสมาชิกอีกด้วย

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ผู้เขียน (ขอขอบคุณกัลยาณมิตรผู้ย้ำเตือนผู้เขียนถึงประเด็นนี้ในวันที่ผู้เขียนกำลังร่างบทความฉบับนี้ขึ้น) เห็นว่าการกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมในที่นี้ เมื่อรวมกับระบบการให้ผู้สมัครคัดเลือกผู้ที่จะเป็นวุฒิสมาชิกในหมู่ผู้สมัครด้วยกันเอง ก่อให้เกิดระบบที่มีลักษณะพิกลขึ้นมา นั่นคือระบบที่เปิดโอกาสให้ผู้ที่มีทุนทรัพย์สามารถจ่ายเงินเพื่อซื้อสิทธิในการเลือกวุฒิสมาชิกได้ สิ่งที่ตามมาจากข้อสังเกตประการนี้ นั่นคือการที่ผู้เขียนอยากชี้ชวนให้ผู้อ่านทุกท่านทบทวนถึงความเหมาะสมของระบบดังกล่าว กล่าวคือ แทนที่ระบบการเลือกผู้ที่จะดำรงตำแหน่งในองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติจะเปิดโอกาสให้ประชาชนทั้งหลายได้เข้าไปมีสิทธิเลือกตั้งตามระบบการเลือกตั้งที่มีความเสรี อันเป็นรากฐานประการหนึ่งของการปกครองในระบบประชาธิปไตย ระบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบันกลับกำหนดให้ปัจจัยทางเศรษฐกิจถูกใช้เป็นเงื่อนไขหลักในการกำหนดว่าผู้ใดจะมีสิทธิในการเลือกวุฒิสมาชิกบ้าง (ผู้เขียนเชื่อว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญคงไม่ได้มีเจตนาให้ระบบนี้เกิดขึ้น แต่ผู้เขียนเห็นว่าการปฏิเสธความเป็นไปได้อันเป็นผลพลอยได้จากระบบตามที่ผู้เขียนกล่าวอ้างนี้ก็ทำได้โดยยากเช่นกัน) ซึ่งเป็นสิ่งที่ดูจะไม่เหมาะสมนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระบบนี้แสดงให้เห็นว่า “เงิน” กลายเป็นปัจจัยที่สำคัญในการเข้าถึงสิทธิในการมีส่วนร่วมในทางการเมืองได้เพียงใด

กล่าวโดยสรุปแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดค่าธรรมเนียมการสมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภา ภายใต้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2561 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อาจก่อให้เกิดปัญหาหลายประการ โดยเฉพาะการเลือกปฏิบัติด้วยเหตุแห่งฐานะทางเศรษฐกิจและการแปรสภาพสิทธิในการเลือกวุฒิสมาชิกให้กลายเป็นสิ่งที่สามารถกระทำได้โดยอาศัยการจ่ายค่าธรรมเนียม ผู้เขียนเห็นว่า หากระบบการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมเพื่อสิทธิในการลงสมัครรับเลือกตั้งจะมีอยู่ต่อไป ควรมีการกำหนดกลไกในการช่วยเหลือผู้ไม่มีทุนทรัพย์ไว้ด้วย และในขณะเดียวกัน หากต้องใช้ระบบการเลือกตั้งในการเลือกวุฒิสมาชิก ผู้เขียนเห็นว่าควรปล่อยให้ประชาชนทั้งหลายเป็นผู้เลือกวุฒิสมาชิกด้วยตนเอง หาไม่แล้ว ระบบการเลือกวุฒิสมาชิกก็จะกลายเป็นอภิสิทธิของผู้มีเงิน ที่มีทุนทรัพย์เพียงพอในการจ่ายค่าธรรมเนียมเข้าไปเพื่อให้ตนมีสิทธิเลือกวุฒิสมาชิกนั่นเอง