‘ฉาววงการสีกากี’ พาดหัวทำนองนี้เกิดถี่มาตั้งแต่ต้นปี (และก่อนหน้านั้น) จนกลายเป็นเรื่องปกติในความรับรู้ของประชาชน ประเทศไทยมีมาตรฐานจริยธรรมในการปฏิบัติหน้าที่ (เป็นคนละเรื่องกับการทำผิดกฎหมาย) แต่การบังคับใช้กลับหละหลวม และเมื่อเทียบกับอังกฤษ ญี่ปุ่น และเยอรมนี หัวใจสำคัญที่ขาดหายไปในกลไกการตรวจสอบจริยธรรมตำรวจของไทยก็คือประชาชน

วงการสีกากีตกเป็นข่าวฉาวต่อเนื่องตั้งแต่ต้นปี ถ้าดูกระแสในโลกโซเชียลมีเดียพบว่ามากมายคอมเม้นต์มองเป็นเรื่องปกติไปแล้ว เป็นตัววัดความเชื่อมั่นศรัทธาที่ประชาชนมีต่อตำรวจได้ดีว่าตกต่ำเพียงใด

มีบทความวิจัยชิ้นหนึ่งเผยแพร่เมื่อต้นปี 2565 เรื่อง ‘การวิเคราะห์เปรียบเทียบหลักกฎหมายไทยและต่างประเทศเกี่ยวกับการตรวจสอบและควบคุมมาตรฐานทางจริยธรรมของตำรวจ’ โดยทิพย์ฆัมพร เกษโกมลและณรงค์ ใจหาญ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกชิ้นนี้ เนื้อหาของบทความเปรียบเทียบการตรวจสอบและควบคุมมาตรฐานทางจริยธรรมของตำรวจใน 4 ประเทศ ได้แก่ ไทย อังกฤษ ญี่ปุ่น และเยอรมนี

ความแตกต่างอย่างสำคัญระหว่างไทยกับอีก 3 ประเทศที่เหลือคือบทบาทของประชาชนในการตรวจสอบการทำงานของตำรวจ สิ่งนี้สะท้อนฐานคิดของรัฐไทยว่ามองประชาชนอย่างไร

ณรงค์ ใจหาญ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เทียบมาตรฐานจริยธรรมไทย อังกฤษ ญี่ปุ่น เยอรมนี

ณรงค์เริ่มต้นอธิบายว่าโดยทั่วไปแล้วมาตรฐานจริยธรรมของไทยเป็นเรื่องเกี่ยวกับการทำงานว่าสิ่งใดควรหรือไม่ควรทำ เป็นสิ่งที่สังคมคาดหวังว่าเจ้าหน้าที่ตำรวจควรปฏิบัติหน้าที่อย่างไร ซึ่งเป็นคนละส่วนกับความผิดทางวินัยหรืออาญา โดยงานวิจัยชิ้นนี้ดูในส่วนของมาตรฐานจริยธรรมเปรียบเทียบ 4 ประเทศคืออังกฤษ เยอรมนี ญี่ปุ่น และไทย

แหล่งที่มาของประมวลจริยธรรมทั้ง 4 ประเทศแตกต่างกัน ของไทยตั้งต้นจากรัฐธรรมนูญปี 2560 และ พ.ร.บ.มาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ.2562 กำหนดออกมาเป็นประมวลจริยธรรมข้าราชการตำรวจ พ.ศ.2564 ส่วนอังกฤษใช้ พ.ร.บ.ตำรวจ ค.ศ.1996 มาตรา 1 บัญญัติประมวลจริยธรรมตำรวจออกโดยวิทยาลัยการตำรวจ ซึ่งมีคณะกรรมการว่าด้วยมาตรฐานในชีวิตสาธารณะเสนอแนะหลักการไว้แก่นายกรัฐมนตรี

ขณะที่ญี่ปุ่นมีที่มาจาก พ.ร.บ.จริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติ ค.ศ.1999 มาตรา 5 บัญญัติประมวลจริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติของญี่ปุ่น ส่วนเยอรมนีค่อนข้างแตกต่างจากที่อื่นเพราะไม่มีกฎหมายเป็นการเฉพาะ แต่ใช้กฎหมายพื้นฐานหรือก็คือรัฐธรรมนูญเป็นตัวหลักโดยตรง

ทั้งนี้ มาตรฐานทางจริยธรรมของตำรวจไทยมี 7 ข้อคือ หนึ่ง-ยึดมั่นในสถาบันหลักของประเทศ อันได้แก่ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สอง-ซื่อสัตย์สุจริต มีจิตสำนึกที่ดี และรับผิดชอบต่อหน้าที่ สาม-กล้าตัดสินใจและกระทำในสิ่งที่ถูกต้องชอบธรรม สี่-คิดถึงประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าประโยชน์ส่วนตัวและมีจิตสาธารณะ ห้า-มุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน หก-ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ และเจ็ด-ดำรงตนเป็นอย่างที่ดีและรักษาภาพลักษณ์ของทางราชการ

ส่วนของอังกฤษประกอบด้วย 7 ข้อเช่นกัน ได้แก่ หนึ่ง-ความเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวม สอง-ความซื่อตรง/ยึดมั่นในความถูกต้องชอบธรรม สาม-ความตรงไปตรงมา เป็นกลาง ยุติธรรม มีคุณธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ หรือไม่มีอคติ สี่-ความสำนึกรับผิดชอบ ห้า-การเปิดเผย โปร่งใส หก-ความซื่อสัตย์ พูดความจริง และเจ็ด-ภาวะผู้นำ

ในญี่ปุ่นอิงตาม พ.ร.บ.จริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติ ค.ศ.1999 มีประมวลจริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติ 6 ข้อ หนึ่ง-คณะรัฐมนตรีจัดทำคำสั่งในเรื่องที่จำเป็นเกี่ยวกับการรักษาจริยธรรมในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ โดยคำนึงถึงหลักจริยธรรมที่ระบุไว้ในมาตรา 3 ของกฎหมาย โดยรวมเรื่องที่เจ้าหน้าที่ควรสังเกตเกี่ยวกับการป้องกันการปฏิบัติที่ทำให้เกิดข้อครหาและการไม่ได้รับความไว้วางใจจากประชาชน สอง-คณะรัฐมนตรีจะรับฟังความคิดเห็นของคณะกรรมการจริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติในการจัดทำการแก้ไขหรือยกเลิกประมวลจริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติ สาม-หัวหน้าของแต่ละกระทรวงและหน่วยงานอาจมีคำสั่งอย่างเป็นทางการเกี่ยวกับจริธรรมที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ที่สังกัดกระทรวงหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการจริยธรรมสาธารณะแห่งชาติ

สี่-หัวหน้าหน่วยงานฝ่ายบริหารที่จัดตั้งขึ้นตามที่ระบุ อาจจัดทำประมวลจริยธรรมที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ซึ่งสังกัดในหน่วยงานฝ่ายบริหารที่จัดตั้งขึ้นตามที่ระบุ โดยได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการจริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติ ห้า-เมื่อหัวหน้าหน่วยงานฝ่ายบริหารที่จัดตั้งตามที่ระบุได้เตรียมประมวลที่กำหนดไว้ในวรรคก่อนหน้านี้ หัวหน้าจะต้องแจ้งให้รัฐมนตรีผู้มีอำนาจตามมาตรา 68 ของ พ.ร.บ.เกี่ยวกับกฎทั่วไปสำหรับหน่วยงานบริหารที่จัดขึ้นให้ความเห็นชอบ และหก-เมื่อประมวลจริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติที่มีคำสั่งเป็นทางการตามข้อ 3 หรือข้อ 4 ได้รับการบัญญัติ แก้ไข หรือยกเลิก คณะรัฐมนตรีจะรายงานไปยังรัฐสภา

ขณะที่ของเยอรมนีมีความแตกต่างจากไทย อังกฤษ และญี่ปุ่น เนื่องจากอิงกับกฎหมายพื้นฐานหรือรัฐธรรมนูญเป็นหลักโดยมุ่งเน้นเกียรติแห่งมนุษยชาติหรือศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ส่วนประมวลจริยธรรมของไทยข้อที่ต่างจากประเทศอื่นคือข้อแรกที่ว่ายึดมั่นในสถาบันหลักของประเทศ อันได้แก่ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

(แฟ้มภาพ)

‘ตำรวจ’ ผู้ให้บริการหรือนายของประชาชน?

โดยหลักแล้วมาตรฐานจริยธรรมก็คือการกำหนดมาตรฐานความประพฤติ แต่ในอังกฤษ นอกจากมาตรฐานทางจริยธรรมแล้วยังมีมาตรฐานมืออาชีพ 10 ข้อ ประกอบด้วย ความซื่อสัตย์และยึดมั่นในความถูกต้องชอบธรรม, อำนาจหน้าที่ ความเคารพ และความสุภาพ, ความเสมอภาคและความหลากหลาย, การใช้กำลัง, คำสั่งและคำแนะนำ, หน้าที่และความรับผิดชอบ, การรักษาความลับ, ความพร้อมในการทำงาน, ความประพฤติ และความท้าทายและการรายงานพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม ซึ่งณรงค์อธิบายว่าข้อสุดท้ายเป็นส่วนที่ต่างจากของไทย

“จุดที่อังกฤษต่างจากเราก็คือเขาเพิ่มเรื่องที่ตำรวจต้องตรวจสอบตัวเองด้วย สมมติถ้าตัวตำรวจเองมีอะไรที่บกพร่อง คุณก็ต้องรายงาน ขณะเดียวกันเขาก็ต้องล็อคหัวหน้าหน่วยเหมือนกันว่าหัวหน้าหน่วยคุณต้องตรวจสอบลูกน้องให้ดำรงตนในมาตรฐานศีลธรรม แล้วอีกส่วนที่บ้านเราไม่ได้เห็นมากคือเรื่องการให้บริการในลักษณะที่เป็น service แล้วก็คุ้มครองประโยชน์ของประชาชน อันนี้คือจุดที่ผมคิดว่าที่เขาเน้นเพราะเขามองบทบาทหน้าที่ของตำรวจจะต้องสร้างความเชื่อมั่นให้กับสังคม อันนี้เป็นจุดบอดของบ้านเราที่กำลังเผชิญอยู่มากเลยตอนนี้ เพราะถ้าต้นทางกระบวนการยุติธรรมไม่เป็นที่ไว้ใจหรือไม่เป็นที่เชื่อถือ สิ่งที่ตามมาคือประชาชนจะค่อนข้างแอนตี้บทบาทของตำรวจ”

ณรงค์แสดงความเห็นว่าโมเดล community police ของอังกฤษเป็นการพยายามทำให้ตำรวจเป็นมิตรกับประชาชน สร้างความรู้สึกกลมเกลียว อุ่นใจ และคอยเป็นหูเป็นตาให้ตำรวจ

Police community support officer ของ West Midlands (ซ้าย) กำลังเดินลาดตระเวนร่วมกับตำรวจ (ขวา)(ภาพจากวิกิพีเดีย)

ขณะที่เยอรมนี เจ้าหน้าที่ตำรวจทำงานภายใต้กฎหมายพื้นฐานของรัฐที่ให้หลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน การปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจจึงต้องให้ความสำคัญกับประเด็นนี้

เช่นเดียวกับในญี่ปุ่นที่ตำรวจจะมีความสุภาพซึ่งส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะวัฒนธรรมของญี่ปุ่นเองด้วย บวกกับมาตรฐานจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะช่วยให้เกิดความรู้สึกว่าตำรวจทำหน้าที่ให้บริการ ผิดกับในไทยที่การปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจมักให้ความรู้สึกว่าตำรวจเป็นนายประชาชนมากกว่า นอกจากนี้ การจะกำหนดมาตรฐานจริยธรรมของญี่ปุ่นยังต้องผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของของคณะกรรมการจริยธรรมการบริการสาธารณะแห่งชาติ แล้วผู้รับผิดชอบกระทรวงต่างๆ ก็นำไปปฏิบัติให้เป็นจริง

มาตรฐานจริยธรรม มี แต่ไม่ถูกใช้อย่างเคร่งครัด

ในส่วนของการนำไปปฏิบัตินี้เองที่ณรงค์เห็นว่าเป็นจุดอ่อนของไทย การมีมาตรฐานจริยธรรมไม่ได้หมายความว่าจะเกิดการปฏิบัติโดยอัตโนมัติ เขากล่าวว่าต้องมีระบบการตรวจสอบหรือมอนิเตอร์การทำงานของตำรวจซึ่งหากใช้แนวทางของญี่ปุ่น ผู้ที่จะทำหน้าที่ตรวจสอบก็คือหัวหน้าของหน่วยงานนั้นๆ มีการลงโทษผู้กระทำผิดมาตรฐานจริยธรรมอย่างเคร่งครัดและเป็นธรรม เรียกว่าเป็น Internal Review

ณรงค์กล่าวว่าสำหรับไทยหน่วยงานที่รับเรื่องร้องเรียนกรณีตำรวจกระทำผิดคือหน่วยงานอิสระต่างๆ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เป็นต้น ปัญหาก็คือหน่วยงานเหล่านี้ไม่ได้รับเฉพาะกรณีการร้องเรียนตำรวจเพียงอย่างเดียว และเมื่อทำรายงานผลการตรวจสอบแล้วก็ไม่มีอำนาจให้หน่วยงานของตำรวจนำไปปฏิบัติแต่ต้องส่งผ่านไปทางนายกรัฐมนตรี

“หรือว่ารัฐสภาตั้งกรรมาธิการตำรวจ เชิญตำรวจมาชี้แจง แต่ถามว่าแล้วกรรมาธิการตำรวจไปเปลี่ยนแปลงอะไรได้ไหม ก็คงไม่ได้ ก็เป็นเรื่องการให้คำแนะนำไป ถ้ามันจะเวิร์ค ผมคิดว่าต้องอยู่ที่ตรงเสากลาง (ผู้บังคับบัญชาหรือหัวหน้าหน่วยงาน) เช่นถ้าเห็นว่าการทำผิดประมวลจริยธรรมอันนี้มีความร้ายแรงหรือความจำเป็นก็ดำเนินทางวินัย ก็แก้ปัญหา เยียวยา อย่าไปรอให้ประชาชนมาฟ้อง”

ถึงตรงนี้คงมีคำถามตัวใหญ่ขึ้นมาว่า ถ้ามอบหมายให้ผู้บังคับบัญชาเป็นผู้ดูแลจริยธรรมผู้ใต้บังคับบัญชา แล้วจะตรวจสอบผู้บังคับบัญชาอย่างไรว่าจะทำหน้าที่โดยเคร่งครัด ไม่ปกป้องผู้ใต้บังคับบัญชาเช่นที่มักเป็นข่าว

คำตอบคือประชาชน

ไม่มีประชาชนร่วมตรวจสอบ

เพราะตำรวจปฏิบัติหน้าที่ในนามของรัฐ การถูกตรวจสอบโดยประชาชนจึงถือเป็นเรื่องปกติในประเทศพัฒนาแล้ว ณรงค์ยกตัวอย่างอเมริกาและอังกฤษที่คณะกรรมการที่คอยตรวจสอบมาตรฐานจริยธรรมตำรวจจะมีการแต่งตั้งตัวแทนประชาชนเข้าไปร่วมด้วย หากตำรวจทำผิดมาตรฐานจริยธรรมหรือเพียงแค่ปฏิบัติหน้าที่โดยไม่สมควร คณะกรรมการสามารถลงโทษได้ เช่น การตัดเงินเดือนหรือไม่ต่อสัญญาจ้าง ซึ่งทำให้ตำรวจต้องใส่ใจกับข้อร้องเรียนของประชาชน

“แต่ของเราเหมือนกับว่าตำรวจจะอยู่หรือไม่อยู่ขึ้นอยู่ที่ผู้บังคับบัญชา ก็คือเป็นข้าราชการแล้ว แล้วก็ไม่มีภาคประชาชนเข้ามาตรวจสอบ อย่างมากก็รัฐสภาตั้งกรรมาธการตำรวจมาตรวจสอบในเรื่องใหญ่ๆ แต่จะให้กรรมการชุดเหล่านี้เข้ามาดูในเรื่องเล็กๆ น้อยๆ มันก็เกินไป มันก็ต้องเอา กต.ตร. จังหวัดหรืออะไรที่รู้เรื่องเล็กๆ น้อยๆ มาดู เพื่อจะให้อยู่ด้วยกันได้แบบราบรื่น”

กต.ตร. หรือคณะกรรมการตรวจสอบและติดตามการบริหารงานตำรวจของแต่ละจังหวัด ซึ่งมีการแต่งตั้งตัวแทนประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วม ทว่า บทบาทค่อนข้างแตกต่างกับในต่างประเทศ

“(กรณีของไทย) ส่วนใหญ่จะมาซัพพอร์ตด้านสาธารณูปโภคมากกว่า ที่เข้ามาเพื่อจะร้องเรียนหรือตรวจสอบนี่ไม่ใช่ เพราะว่าส่วนใหญ่การแต่งตั้งมันจะเป็นลักษณะที่เป็นคนที่รู้จักกัน เพราะฉะนั้นคนที่รู้จักกัน เวลาจะตรวจสอบอะไรกันก็ไม่ได้

“แต่ที่อื่นเขาเลือกกันมาแล้วทำในนามการดูแลผลประโยชน์ของประชาชนว่าจะไม่ให้ตำรวจกระทำการในลักษณะละเมิดสิทธิ์ ไม่จำเป็นต้องร้ายแรง เล็กๆ น้อยๆ ก็ได้ แต่มันทำให้คนมีความรู้สึกว่าเรื่องเล็กๆ น้อยๆ ถ้าทำบ่อยมันก็หนัก มันก็สะสม แล้วถ้าเทียบของไทยกับของอังกฤษก็ไม่ได้ต่างกัน เพราะการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของเราใช้ตำรวจทำ แล้วให้จเรเป็นคนดูแล ของอังกฤษก็ให้ตำรวจทำ แล้วก็ให้ดำเนินการ เพียงแต่เขามีคณะกรรมการที่เข้ามามอนิเตอร์”

(แฟ้มภาพ)

‘กระจายอำนาจ’ ท้องถิ่นทำงานป้องปราม ส่วนกลางสืบสวน

การสร้างกลไกให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการตรวจสอบจริยธรรมการทำงานตำรวจเป็นแนวทางหลักที่ควรนำมาใช้ ถึงจุดนี้อาจคิดถึงประเด็นการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมีบทบาทในการกำกับดูแลตำรวจโดยตรง ซึ่งเป็นรูปแบบที่มีการพูดถึงกันมานานพอสมควร

ณรงค์อธิบายข้อดีของแนวทางนี้ว่าจะช่วยให้การบริหารจัดการง่ายขึ้น มีความคล่องตัว ท้องถิ่นสามารถออกแบบโครงสร้างองค์กรไปจนถึงจำนวนเจ้าหน้าที่ได้ซึ่งแต่ละท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องมีเท่ากัน แต่มีตามความจำเป็นและงบประมาณ

หากจะมีการกระจายอำนาจเช่นที่ว่า ณรงค์เห็นว่าตำรวจของแต่ละท้องถิ่นอาจต้องปรับบทบาทเป็นผู้ป้องปรามอาชญากรรม ทำหน้าที่ให้บริการ และดูแลความเรียบร้อย เช่นเดียวกับที่กรุงเทพมหานครมีเจ้าหน้าที่เทศกิจ

ส่วนในคดีที่มีขนาดใหญ่ มีความรุนแรง ซับซ้อน เช่น ขบวนการค้ายาเสพติด อาชญากรรมไซเบอร์ หรือการค้ามนุษย์ เป็นต้น ควรต้องมีหน่วยงานกลางทำหน้าที่ในส่วนนี้ เป็นบทบาทคู่ขนานกันไประหว่างท้องถิ่นกับส่วนกลาง ณรงค์ให้ความเห็นว่าด้านการสอบสวนที่ต้องอาศัยองค์ความรู้และความเป็นมืออาชีพในการรวบรวมหลักฐานซึ่งถือเป็นต้นทางของกระบวนการยุติธรรมไม่สามารถกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นได้ เพราะท้องถิ่นไม่มีศักยภาพเพียงพอ

ไม่ไว้ใจประชาชน

อย่างไรก็ตาม ณรงค์แสดงความเห็นว่าการสร้างกลไกการตรวจสอบจริยธรรมตำรวจสามารถทำได้เลยโดยไม่ต้องรอการกระจายอำนาจ กต.ตร. ของแต่ละจังหวัดสามารถทำได้ซึ่งมีเพิ่มบทบาทให้พิจารณาเรื่องร้องเรียนได้ในปี 2565 แต่ณรงค์ตั้งข้อสังเกตว่ากรรมการที่ถูกเลือกมามักเป็นข้าราชการ ผู้พิพากษา หรือทนายความ ไม่ค่อยมีประชาชนเข้าไปทำหน้าที่ ต่างจากรูปแบบคณะกรรมการในต่างประเทศที่ทำการศึกษา

“อันนี้ก็ยังคิดแบบเอาเจ้าหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาระดับสูงมาช่วยตรวจสอบ ก็เป็นวิธีคิดแบบว่าเรา trust คนที่มีประสบการณ์ทางด้านกระบวนการยุติธรรม แล้วก็เข้ามาตรวจสอบตำรวจ คือเราไม่เคยคิดว่าประชาชนมี authority พอที่จะเข้าไปตรวจสอบการดำเนินงานของตำรวจได้ซึ่งวิธีคิดมันต่างกัน เพราะการเชื่อใน authority ของประชาชนมันขึ้นอยู่กับพัฒนาการเรื่องวัฒนธรรมของแต่ละประเทศ”

จากทั้งหมดนี้ จุดคานงัดสำคัญอยู่ที่การสร้างระบบที่มีตัวแทนของประชาชนเข้าไปร่วมตรวจสอบจริยธรรมและการทำงานของตำรวจเช่นเดียวกับโมเดลในต่างประเทศที่ทำให้เสียงของประชาชนมีนัยสำคัญเพียงพอที่ตำรวจระดับผู้บังคับบัญชาต้องรับฟัง ยังไม่ต้องพูดถึงการกระจายอำนาจซึ่งเป็นเรื่องที่ใหญ่กว่าและยากกว่าเพราะมันหมายถึงการดึงอำนาจจากสถาบันตำรวจออกไปซึ่งสำนักงานตำรวจแห่งชาติคงไม่ยินดี