หลังมติรัฐสภาเสียงข้างมาก 366 เสียงโหวตเห็นชอบส่งศาล รธน. ตีความว่ารัฐสภามีอำนาจแก้รัฐธรรมนูญหรือไม่ 'ปิยบุตร' ชี้คือการยื่นดาบให้ศาลบั่นคอตัวเอง - ประชาชนต้องจำให้มั่นใครลงมติอัปยศครั้งนี้ ยืนยันรัฐสภามีอำนาจแก้รัฐธรรมนูญตามกระบวนการ สุดท้าย สสร. ร่างก็ต้องไปจบที่ประชาชนลงประชามติ 

10 ก.พ. 2564 วานนี้ (9 ก.พ.) ปิยบุตร แสงกนกกุล ไลฟ์ผ่านรายการ #สนามกฎหมาย ถึงกรณีรัฐสภาเพิ่งมีมติเห็นชอบให้ส่งเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 (2) ตามที่ ไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ส. บัญชีรายชื่อ พรรคพลังประชารัฐ และ สมชาย แสวงการ ส.ว. ได้ยื่นญัตติเข้ามา

ปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า ให้ความเห็นว่า มติที่ออกมาแสดงออกให้เห็นถึงการถ่วงเวลา-สกัดกั้น และความไม่จริงใจในการแก้รัฐธรรมนูญ เพื่อเปิดทางไปสู่การทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ นี่ไม่ใช่เรื่องใหม่ เคยมีความพยายามมาแล้วหลังการรัฐประหารปี 2549 ที่จะแก้รัฐธรรมนูญ 2550 ให้มี สสร. ขึ้นมาทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ครั้งนั้นก็โดนขัดขวาง มีการส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ คนคัดค้านก็หน้าตาเดิมๆ จนรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ถูกฉีกทิ้งไปจากการทำรัฐประหาร 2557

พอมีการทำรัฐธรรมนูญ 2560 ใหม่ ฝ่ายที่ต้องการรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ขจัดผลพวงของการรัฐประหาร ก็ต้องพบกับกลุ่มคนหน้าเดิมที่ออกมาขัดขวางอีก มีกลเม็ดที่จะขัดขวางไม่ให้เกิดการแก้ไขตลอดเวลา ทำให้เป็นเรื่องยากลำบาก

“การอยากมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นของประชาชนทั้งทีมันยากเย็นแสนเข็ญเหลือเกิน แต่วันที่ทหารเข็นรถถังออกมาตั้งโต๊ะแถลงข่าว ยึดอำนาจ ฉีกรัฐธรรมนูญ คนพวกนี้หายกริบ บางคนก็ไม่ได้หายกริบ กลับยินดีปรีดา แล้วเข้าไปสังฆกรรมกับคณะรัฐประหารด้วย กระบวนการนี้คือภาพใหญ่ แสดงให้เห็นถึงซากเดนของเผด็จการ ซากเดนของระบอบรัฐประหารยังมีชีวิตอยู่ แล้วก็จะพยายามขัดขวางทุกวิถีทาง” ปิยบุตรกล่าว

รัฐสภาไม่ยืนยันแดนอำนาจของตัวเอง สถาปนาศาลรัฐธรรมนูญเป็นเจ้าพ่อเจ้าแม่ ทำระบบถ่วงดุลเสียหาย

ปิยบุตร อธิบายว่า มติของรัฐสภานั้นมีปัญหาหลายประเด็น ประเด็นแรก เป็นการส่งไปตามมาตรา 210 (2) ที่ระบุว่า 'ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ' ซึ่งผู้ยื่นญัตติ คือ ไพบูลย์ นิติตะวัน และ สมชาย แสวงการ เห็นว่าเป็นเรื่องต้องวินิจฉัยว่ารัฐสภามีอำนาจในการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อนำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่

อำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยนี้เป็นอำนาจที่มีต่อเนื่องมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ 2540, 2550, และ 2560 คู่กับศาลรัฐธรรมนูญไทยมาตั้งแต่มีศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาในประเทศไทย ระบบศาลรัฐธรรมนูญในหลากหลายประเทศก็มีหน้าที่เช่นนี้เป็นเรื่องปกติ รวมทั้งการพิจารณาวินิจฉัยปัญหา เมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ มีปัญหาขัดแย้งกันเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรว่าอำนาจและหน้าที่หนึ่งๆ เป็นขององค์กรใดกันแน่ ศาลรัฐธรรมนูญก็จะเป็นผู้ชี้ขาดว่าอำนาจและหน้าที่นั้น

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในญัตตินี้ จะพบเห็นได้ว่าไม่มีกรณีที่รัฐสภาขัดแย้งกับใครเลย ว่าอำนาจหน้าที่ในการแก้รัฐธรรมนูญเป็นของใคร เพียงแค่อยู่ดีๆ วันหนึ่งสมชายและไพบูลย์ตื่นขึ้นมาก็มานั่งคิดว่ารัฐสภาสามารถแก้รัฐธรรมนูญได้หรือไม่

"กรณีเช่นนี้เป็นอันตรายอย่ายิ่ง ถ้าทำกันเช่นนี้สม่ำเสมอ ศาลรัฐธรรมนูญจะไม่ใช่ศาลรัฐธรรมนูญอีกต่อไป แต่กลายมาเป็นที่ปรึกษากฎหมายให้กับรัฐสภา ไม่ใช่ผู้ชี้ขาดข้อพิพาทแล้ว เราต้องไม่ลืมว่าศาลรัฐธรรมนูญก็คือองค์กรตุลาการ มีหน้าที่และภารกิจในการลงไปวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาท แต่กรณีนี้รัฐสภาเพียงแต่สงสัย ยังไม่ได้มีข้อพิพาทกับใคร” ปิยบุตร กล่าว

ถ้าเป็นเช่นนี้ต่อไป ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นเหมือนคณะกรรมการกฤษฎีกา และที่เลวร้ายไปกว่านั้น ยังส่งผลต่อระบบการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่ใหญ่ที่สุด เหนือทุกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ทั้งๆ ที่แต่ละองค์กรมีแดนอำนาจของตนเอง

“แต่กรณีนี้รัฐสภายังไม่ได้กล้าใช้อำนาจอะไรของตัวเองเลย ยังอยู่ในขั้นตอนการแก้อยู่ ก็ดันมีสมาชิกรัฐสภากลุ่มหนึ่ง สยบยอม ยื่นดาบนี้ให้ศาลรัฐธรรมนูญ ให้ช่วยบอกหน่อยว่ารัฐสภาทำได้หรือเปล่า นานวันเข้าถ้าทำกันอย่างนี้บ่อยๆ ทุกเรื่องจะถูกส่งไปที่ศาลรัฐธรรมนูญหมด แล้วพอชี้ขาดออกมาก็เป็นที่สุด มีผลผูกพันทุกองค์กร หมายความว่าต่อไปนี้ศาลรัฐธรรมนูญจะใหญ่ที่สุดในรัฐธรรมนูญ เป็นเจ้าพ่อเจ้่าแม่คุ้มกันรัฐธรรมนูญ คอยมาบอกว่าอะไรถูกอะไรผิด เป็นเจ้าพ่อเจ้าแม่ที่คอยมาบอกว่าทำได้หรือทำไม่ได้ ดุลยภาพอำนาจตามที่แบ่งแยกกันไว้อยู่ในรัฐธรรมนูญก็จะเสียไป ศาลรัฐธรรมนูญก็จะแปรสภาพกลายเป็น ‘ซุปเปอร์รัฐธรรมนูญ’ ” ปิยบุตรกล่าว

ย้อนถาม 366 คนโหวตเห็นชอบ พอจะแก้รัฐธรรมนูญตามระบบออกมาค้าน แล้วตอนรัฐประหารฉีกทิ้งทั้งฉบับไปอยู่ที่ไหน?

ปิยบุตร กล่าวต่อว่า ข้อถกเถียงที่ถูกยกขึ้นมาโดยกลุ่มของสมชายและไพบูลย์ ที่ว่าการแก้รัฐธรรมนูญครั้งนี้ไม่ใช่การแก้รัฐธรรมนูญ แต่เป็นการทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เพราะจะเป็นการไปแก้ให้มี สสร. ขึ้นมาทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ จึงไม่สามารถทำได้

แท้จริงแล้ว ประเทศไทยเคยเปลี่ยนรัฐธรรมนูญมาหลายครั้ง จนถึงฉบับ 2560 เป็นฉบับที่ 20 แล้ว หลายๆ ครั้งก็มีการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อเปิดทางให้ไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญแบบอารยชน ที่ไม่ใช่การเปลี่ยนรัฐธรรมนูญด้วยวิธีการรัฐประหารที่ไร้อารยะ แต่ประเทศไทยก็เปลี่ยนรัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นนี้บ่อยครั้งกว่ามาก

คำถามก็คือ ตกลงถ้าจะแก้รัฐธรรมนูญกันในระบบเพื่อนำไปสู่การทำรัฐธรรมนูญใหมม่ทั้งฉบับ แต่ดันมีสมาชิกรัฐสภามาสงสัยในอำนาจนี้ ว่าการแก้รัฐธรรมนูญกันในระบบให้มี สสร. เป็นเรื่องที่ทำไม่ได้ แปลว่าสุดท้ายประเทศนี้จะยอมรับให้มีแต่คณะรัฐประหารเท่านั้น ที่สามารถยึดอำนาจฉีกรัฐธรรมนูญ ถึงจะทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้อย่างนั้นหรือ?

“ก็น่าคิดว่า สมชาย แสวงการ และ ไพบูลย์ นิติตะวัน รวมทั้งอีก 366 คนที่โหวตวันนี้ วันที่ยึดอำนาจ 22 พฤษภาคม 2557 ฉีกรัฐธรรมนูญ 2550 ทิ้งทั้งฉบับ แล้วเกิดรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 แล้วกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญ 2560 ไปอยู่ที่ไหนกันมา? ได้ทักท้วงกันบ้างไหม? แล้วพอมาแก้ในระบบ อยู่ดีๆ เกิดฉงนสนเท่ขึ้นมาทันที ดังนั้นใครบอกว่าการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อนำไปสู่การทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมาทำไม่ได้นั้นไม่จริง ประเทศไทยเคยทำมาแล้วสองครั้ง ถ้าคนไหนบอกว่าทำไม่ได้ ต้องถามเขากลับไปดังๆ ว่าแล้วทำไมรัฐประหารทำกันได้? แก้รัฐธรรมนูญในระบบนี่ทำไม่ได้ใช่ไหม? รัฐประหารนี่ทำกันได้ ฉีกทิ้งทั้งฉบับนี่ทำได้ใช่ไหม?” ปิยบุตร ตั้งคำถาม

ยืนยันรัฐสภามีอำนาจแก้รัฐธรรมนูญตามกระบวนการ สุดท้าย สสร. ร่างก็ต้องไปจบที่ประชาชนลงประชามติ

ปิยบุตร กล่าวว่ายังมีการอ้างถึงคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้ตอนมีความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 เพื่อเปิดทางให้มี สสร. มาทำใหม่ทั้งฉบับ ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญเพียงบอกว่าเนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2550 ผ่านการทำประชามติมา ดังนั้นก่อนที่จะไปทำกันใหม่ทั้งฉบับ ควรถามประชาชนด้วยการทำประชามติก่อน

ศาลรัฐธรรมนูญใช้คำว่า 'ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่?' แต่ถึงกระนั้นรัฐธรรมนูญปี 2550 และรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็ไม่เหมือนกัน การแก้รัฐธรรมนูญ 2560 ต้องจบที่ประชามติอยู่แล้วตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ อย่างไรก็ต้องไปจบที่การลงประชามติอยู่แล้ว

นอกจากนี้ สมชายและไพบูลย์ ยังระบุว่านี่คือการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ไม่ใช่การแก้ไข แต่จริงๆ แล้วคือการแก้ เป็นการแก้รัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญปี 2560 เพิ่มหมวดใหม่ว่าด้วยการทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา แล้วใช้กระบวนการตามรัฐธรรมนูญ 2560 ไปสร้าง สสร. ไปทำใหม่ทั้งฉบับ ก่อนที่จะไปจบด้วยการลงประชามติ แล้วจึงจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาแทน

นี่คือกระบวนการของการแก้รัฐธรรมนูญ ไม่ใช่การทำใหม่ ซึ่งต้องเอารัฐธรรมนูฉบับนี้ออกไปแล้วเอาอีกฉบับเข้ามาเสียบแทนเลย แต่นี่คือกระบวนการแก้ไขตามปกติ แก้เพื่อให้มี สสร. ไปทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา จึงเป็นที่ยืนยันได้ว่าญัตติที่เสนอกันเข้าไปในสภาคือญัตติการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ญัตติทำรัฐธรรมนูญใหม่แต่อย่างไร

ประเด็นต่อมา ในทางทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญ มีข้อถกเถียงเรื่องหนึ่งว่าด้วยอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรือก็คืออำนาจทีไ่ปก่อตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นมานั่นเอง ซึ่งประกอบไปด้วยสองส่วน คืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญลำดับแรก เป็นจุดเริ่มต้นจากไม่มีรัฐธรรมนูญ จนประชาชนได้ร่วมกันสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นมา กับอีกส่วนหนึ่ง ก็คืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญลำดับที่สอง หลังจากที่รัฐธรรมนูญได้ถูกก่อตั้งขึ้นมาแล้ว สิ่งที่รัฐสภากำลังทำอยู่ทุกวันนี้ ก็คืออำนาจนาจแบบที่สอง เป็นการไปแก้รัฐธรรมนูญ รัฐสภามีอำนาจนี้ได้ก็เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 บอกให้มี ที่ทำได้เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 ให้ทำ ไม่ใช่เป็นการไประเบิดรัฐธรรมนูญทิ้ง แต่เป็นการแก้ให้มี สสร. และไม่ใช่การถ่ายโอนอำนาจในการแก้รัฐธรรมนูญให้กับ สสร. ไปเลย แต่ สสร. ที่จะเกิดขึ้นคือผู้จัดทำร่างฉบับใหม่ แต่ระหว่างทางรัฐสภาก็แก้รัฐธรรมนูญรายมาตราได้อยู่เสมอ

“ดังนั้นในท้ายที่สุดจะเป็นอย่างไร จะผ่านหรือไม่ผ่าน จะไปจบที่ประชามติ แล้วประชามติใครเป็นคนชี้ขาด? ก็คือประชาชน ผู้เป็นเจ้าของอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นกระบวนการครั้งนี้ในท้ายที่สุดมันจะไปจบที่ประชาชน ในฐานะเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ที่จะต้องเป็นผู้ชี้ขาดอยู่ดี” ปิยบุตร กล่าว

รัฐสภายื่นดาบให้ศาลรัฐธรรมนูญบั่นคอตัวเอง ประชาชนต้องจำให้มั่นใครบ้างลงมติอัปยศครั้งนี้

ข้อสังเกตประการต่อมา คือไม่ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยอย่างไร เรื่องนี้ได้ส่งผลสะเทือนต่อระบบรัฐธรรมนูญในประเทศไทยไปแล้ว สมมุติว่าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการแก้รัฐธรรมนูญครั้งนี้ทำไม่ได้ นั่นหมายความว่าประเทศไทยจะไม่มีโอกาสร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับเลย จะทำได้เพียงแก้รายมาตราไปเรื่อยๆ ประชาชนทุกคนก็จะต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ไปตลอดกาล ทำได้อย่างมากก็แค่แก้ทีละมาตราเท่านั้น เว้นเสียแต่ว่ามีการรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญนี้เกิดขึ้น

แต่ถ้าเกิดศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการแก้รัฐธรรมนูญรอบนี้สามารถทำได้ โดยให้เหตุผลว่าเพราะยังคงหมวด 1-2 เอาไว้ ไม่ใช่การทำใหม่ทั้งฉบับ ถ้าศาลรัฐธรรมนูญใช้เหตุผลดังนี้ ผลที่ตามมาก็คือการแก้รัฐธรรมนูญแต่ละครั้งต่อๆ ไป ก็จะต้องเว้นหมวด 1-2 เอาไว้ มิเช่นนั้นจะเข้าข่ายการทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ

ซึ่งก็จะมีปัญหาเกิดขึ้นอีก เพราะต่อไปนี้ถ้าจะมีการแก่รัฐธรรมนูญ ก็จะต้องมีการเว้นบางหมวดบางมาตราเอาไว้ไม่ให้แก้ แล้วจะเป็นการส่งสัญญาณออกไปว่าสุดท้ายที่สมาชิกรัฐสภาส่วนใหญ่เห็นด้วยกับการห้ามแตะต้องหมวด 1-2 ในการทำรัฐธรรมนูญใหม่เป็นสิ่งที่ถูกต้องชอบธรรมแล้ว นี่คือสิ่งที่ต้องพึงระวังเช่นกัน

สรุปว่ามติรัฐสภาทั้ง 366 เสียงที่เห็นชอบได้สร้างมติอัปยศขึ้นมา เป็นมติที่รัฐสภายอมจำนนต่อศาลรัฐธรรมนูญ รัฐสภามีอำนาจแก้รัฐธรรมนูญก็ไม่ยอมใช้ กลับไปถามศาลรัฐธรรมนูญว่าทำได้หรือไม่ ไปยื่นดาบให้ศาลรัฐธรรมนูญ แล้วให้ศาลรัฐธรรมนูญมาบั่นคอตัวเอง ขอประชาชนทุกคนจำไว้ให้ดีว่าใครบ้าง ที่เป็น ส.ส. และ ส.ว. ผู้ร่วมลงมติอัปยศในครั้งนี้

“มติรัฐสภา (เมื่อวันที่ 9 ก.พ. 2564) กำลังเป็นการยื่นอำนาจชี้เป็นชี้ตายในเรื่องรัฐธรรมนูญให้ศาลรัฐธรรมนูญไปหมดเลย ทั้งๆ ที่การถ่วงดุลศาลรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุด ก็คืออำนาจแก้รัฐธรรมนูญของรัฐสภา จะแก้ให้ยุบศาลรัฐธรรมนูญก็ยังได้ แต่ถ้าหงอ-หมอบขนาดนี้ พร้อมใจกันยื่นดาบให้ศาลรัฐธรรมนูญ วันข้างหน้านึกภาพไม่ออกเลยว่าถ้ารัฐสภาเดินหน้าแก้รัฐธรรมนูญ ยุบศาลรัฐธรรมนูญ เผลอๆ ศาลรัฐธรรมนูญก็จะบอกว่าไม่ให้แก้

นี่คือการยื่นดาบให้ศาลรัฐธรรมนูญ สยบยอมให้กับศาลรัฐธรรมนูญ แล้วจะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็น ‘ซุปเปอร์รัฐธรรมนูญ’ ชี้เป็นชี้ตายชะตากรรมของรัฐธรรมนูญไทยไปตลอดกาล” ปิยบุตรกล่าวทิ้งท้าย