เสวนาวิชาการ "กฎหมายและนโยบายเพื่อการคุ้มคร้องผู้ลี้ภัย" บนจุดเปลี่ยนหลังรัฐประหารเมียนมาปี 2564 นักวิชาการชงข้อเสนอ 'Local Integration' ผนวกผู้ลี้ภัยให้อยู่ในสังคม ดึงช่วยเศรฐกิจไทย

7 ก.พ. 2567 ผู้สื่อข่าวถ่ายทอดสดออนไลน์ เมื่อเวลาประมาณ 10.00 น. ที่ห้องประชุม 1 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มีการจัดงานเสวนาวิชาการ "กฎหมายและนโยบายเพื่อการคุ้มครองผู้ลี้ภัย" โดย ผศ.ดร. ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และร่วมแลกเปลี่ยนโดย ดร.ศิรดา เขมานิฏฐาไท อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เช่นเดียวกัน

ดรุณี ชวนคิดว่า "กลุ่มผู้ลี้ภัยใหม่" ที่เข้ามาตั้งแต่หลังการทำรัฐประหารเมื่อ 1 ก.พ. 2564 ประเทศไทยควรมีแนวทางจัดการ และมีข้อเสนอแนะเรื่องการคุ้มครองผู้ลี้ภัยอย่างไรบ้าง

แนวทางการจัดการผู้ลี้ภัยยุคสงครามเย็น

ดรุณี เผยว่า ตั้งแต่อดีตรัฐไทยทราบและรับรู้ว่ามีผู้หนีการประหัตประหารมาจากต่างประเทศ (well-founded fear of persecution) แต่ไม่ได้นิยามหรือให้ความหมายถึงผู้ลี้ภัย แต่เรียกว่าเป็นผู้พลัดถิ่นภายใน หรือผู้หนีภัยสงครามแทน

การบริหารจัดการผู้ลี้ภัยของรัฐไทย เริ่มขึ้นตั้งแต่ยุคอาณานิคม และยุคสงครามอินโดจีน (2518-2527) ผู้ลี้ภัยจะมาจากประเทศอินโดจีน อย่างกัมพูชา และเวียดนาม และมีเมียนมา โดยนโยบายของรัฐไทยให้ความสำคัญระหว่างนโยบายความมั่นคงและการต่างประเทศ ควบคู่กัน สุดท้าย การดำเนินนโยบายกลุ่มเฉพาะ เช่น ชาวโรฮีนจา หรือชาวอุย์กูร์

การจัดการผู้ลี้ภัยยุค 'ประยุทธ์'

ดรุณี ระบุต่อว่า รัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา (2562-2565) ถือเป็นช่วงหนึ่งที่มีความคืบหน้าเรื่องการจัดการผู้ลี้ภัย เพราะว่ามีการเซ็น MOU ว่าด้วยการกักตัวเด็กในสถานกักกันคนต่างด้าวเพื่อรอการส่งกลับ มีสาระสำคัญคือ จะมีการเอาเด็กออกมาในที่ที่หนึ่งไม่ให้ถูกขังรวมกับมารดาในห้องกัก และในเวทีผู้ลี้ภัย สหประชาชาติ ประเทศไทยมีการให้คำมั่นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มผู้ลี้ภัยโดยเฉพาะเด็ก

ขณะที่เมื่อปีที่แล้ว (2566) รัฐบาลไทยมีการบังคับใช้ระบบคัดกรองแห่งชาติ หรือ NSM หรือการคัดกรองคนที่กลับประเทศไม่ได้ด้วยเหตุผลต่างๆ ผู้ที่ผ่านระบบนี้จะได้รับอนุญาตให้อาศัยในไทยได้ชั่วคราว แต่สิทธิเข้าถึงการคุ้มครองด้านต่างๆ ยังคงเป็นคำถาม

(ซ้าย) ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล และ (ขวา) ศิรดา เขมานิฏฐาไท

ผู้ลี้ภัยเมียนมา (ใหม่) 2564

บริบทการเมืองระหว่างประเทศ ประเทศเมียนมาทำรัฐประหาร เมื่อปี 2564 ทำให้มีประชาชนเมียนมาอพยพหนีการปราบปรามกองทัพเมียนมา และหนีภัยสงครามเข้ามาประเทศไทย ดรุณี เผยว่า เราสามารถแบ่งผู้ลี้ภัยเมียนมา ออกเป็น 2 ประเภท ประกอบด้วย 1. ผู้ลี้ภัยที่หนีสงครามเข้ามาพื้นที่ชายแดน และ 2. ผู้ลี้ภัยเมือง และผู้ลี้ภัยทางการเมือง 

ดรุณี เผยว่า ผู้ลี้ภัยบริเวณชายแดน ส่วนใหญ่เป็นชาวชาติพันธุ์ที่ได้รับผลกระทบจากสงครามบริเวณชายแดน เช่น การปะทะกัน หรือการโจมตีทางอากาศของกองทัพพม่า ยกตัวอย่าง เขตกองพล 5 ของกองกำลังปลดปล่อยแห่งชาติกะเหรี่ยง หรือ KNLA ตรงข้ามบ้านท่าตาฝั่ง จ.แม่ฮ่องสอน หรือการโจมตีเมืองเลเกก่อ รัฐกะเหรี่ยง จ.เมียวดี ตรงข้าม อ.แม่สอด จ.ตาก ทำให้มีประชาชนที่ได้รับผลกระทบและเดินทางเข้ามาที่บริเวณชายแดนไทย

ส่วนการจัดการของรัฐไทย จะเน้นการเปิดพื้นที่พักพิงผู้หนีภัยสงครามชั่วคราว หรือ TSA โดยช่วงที่ผ่านมาถูกตั้งคำถามถึงการพยายามผลักดันประชาชนกลับ ทันทีที่เสียงระเบิดสิ้นสุดลง และสถานการณ์ยังไม่สงบเรียบร้อยหรือไม่

ผู้ลี้ภัยการเมืองเมียนมา-การเข้าไม่ถึงระบบคัดกรอง

ศิรดา เขมานิฏฐาไท อาจารย์รัฐศาสตร์ ร่วมแลกเปลี่ยน เสริมว่า สำหรับผู้ลี้ภัยการเมือง หรือ political exile กลุ่มนี้มีความลำบาก เนื่องจากไม่มีช่องทางกฎหมายในการรับรองสถานะ ปัจจุบันทำให้เขาต้องหาทางเอาตัวรอดในรูปแบบต่างๆ เช่น การเป็นแรงงานข้ามชาติ และแสวงหาบัตรประเภทอื่นๆ บางคนเข้ามาโดยใช้ VISA ที่ไม่ถูกประเภท และพยายามอยู่ต่อ เพราะว่าตอนนี้สถานการณ์ในเมียนมาอยู่ในสภาวะที่ยืดเยื้อ ไม่ว่าจะสงครามกลางเมือง ความขัดแย้งด้านอาวุธ หรือการเมืองระยะยาว 

ศิรดา เขมานิฏฐาไท

อาจารย์รัฐศาสตร์ ได้เสริมข้อมูลเรื่องผู้ลี้ภัยจากตอนในของเมียนมา เช่น รัฐฉานเหนือ ภูมิภาคสะกาย และอื่นๆ ซึ่งมีความสลับซับซ้อน ผู้ลี้ภัยเดินทางเข้ามาประเทศไทยแบบหลบๆ ซ่อนๆ และอาจจะเข้ามาลงทะเบียนในฐานะแรงงานข้ามชาติ หรือบางคนต้องอยู่ไทยในระยะยาว ก็จะหาหนทางลงทะเบียนประวัติเป็นฐานะที่เป็น 'บุคคลไร้สัญชาติ' กลุ่มนี้เข้ามาในไทยตั้งแต่ก่อนรัฐประหาร แต่ปัญหาหนักขึ้นหลังรัฐประหารล่าสุด

ศิรดา เสริมว่า ระบบคัดกรองแห่งชาติ มีข้อถกเถียงด้วยว่า ชาวเมียนมาที่เป็นผู้หนีภัยทางการเมืองไม่สามารถเข้าถึง หรือไม่อยากเข้าถึงระบบคัดกรองนี้ เนื่องจากความไม่ไว้ใจรัฐ เพราะเขาต้องถูกสัมภาษณ์เพื่อเช็กพฤติกรรมทางการเมือง ซึ่งมันอ่อนไหวมากๆ แต่มันมีข้ออุปสรรคคือถ้าไม่เข้ามาในกระบวนการนี้ก็จะไม่ได้รับสิทธิการอยู่ในไทยชั่วคราว ดังนั้น เราต้องหาแนวทางในการปฏิบัติจริง และจุดสมดุลที่ส่งผลดีต่อผู้ลี้ภัยทางการเมือง

"เป็นหน้าที่ของรัฐไทยที่จะต้องโอบรับคนเหล่านี้บนพื้นฐานของหลักมนุษยธรรมอย่างไร ขณะเดียวกัน ต้องปฏิบัติได้จริง ได้ถูกต้อง และประนีประนอมกับสังคมไทย ขณะเดียวกัน รักษาศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของผู้ลี้ภัย" ศิรดา กล่าว

นอกจากนี้ การต่อสู้บริเวณชายแดนมีการสู้รบที่ยืดเยื้อ และมีผู้พลัดถิ่นภายในประเทศจำนวนมาก ยกตัวอย่าง รัฐกะเรนนี มีปริมาณผู้พลัดถิ่นจำนวน 1 ใน 3 ของรัฐ และมีแนวโน้มการแสวงหาการช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม และการหาที่ปลอดภัยสำหรับเขา อันนี้เป็นโจทย์ของประเทศไทยว่าจะทำอย่างไร

ดึงผู้ลี้ภัยสร้างประโยชน์ด้านสังคมและเศรษฐกิจ

อาจารย์นิติศาสตร์ มช. มองว่า นโยบายการจัดการผู้ลี้ภัยของไทยนั้นไม่ต่างจากสากลนัก โดยประเทศไทยจะเน้นเรื่อง การเดินทางกลับโดยสมัครใจ และการส่งต่อประเทศที่ 3 มากกว่าการพยายาม Local Integration หรือการผนวกรวมกับสังคมอย่างไม่เป็นทางการ โดยผ่านนโยบายการเข้าถึงสิทธิด้านต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา เข้าถึงระบบสาธารณสุข การทำงาน และอื่นๆ และแนวทางสุดท้ายคือการให้สถานะ "บุคคลไร้สัญชาติ" ซึ่งในอนาคตอาจยกระดับเป็นพลเมืองไทย

ทั้งนี้ นโยบาย 'การให้สถานะบุคคล' เคยถูกใช้ในช่วงสงครามอินโดจีน โดยประเทศไทยจัดทำเอกสารให้กับผู้ลี้ภัยที่เข้ามาในช่วงนั้นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็น กลุ่มจีนฮ่อ จีนคอมมิวนิสต์ภาคใต้ หรืออื่นๆ ซึ่งภายหลังเขาได้รับสถานะเป็นบุคคลไร้สัญชาติ และไทยยอมรับในฐานะ ‘ชนกลุ่มน้อย’ หรือ 'ชาติพันธุ์' หนึ่งในประเทศไทย และอาจได้รับการยกระดับเป็นพลเมืองไทยในอนาคต

ดรุณี เสนอว่า เธออยากให้รัฐไทยเน้นความสำคัญกับ Local integration มากยิ่งขึ้น เพื่อให้เข้ามาช่วยแก้ไขปัญหาสังคมผู้สูงวัยในประเทศไทย 

ข้อเสนอเชิงนโยบายที่ทำได้ทันที

ผู้เข้าร่วมเสวนามีข้อเสนอถึงรัฐไทยหลายประเด็น ประกอบด้วย 1. ต้องดำเนินการจัดทำเอกสารแสดงตัวสำหรับผู้ลี้ภัยอีกหลายกลุ่มที่ยังเข้าไม่ถึง ซึ่งดรุณี ระบุว่า แม้ว่าจะยังไม่เข้าถึงสิทธิการอยู่อาศัย หรือการดำเนินคดีเข้าเมืองผิดกฏหมาย แต่อย่างน้อยก็ได้รับการมองเห็นของรัฐไทย แต่อาจจะต้องกำหนดช่องทางพิเศษ หรือเลข ที่สืบได้ว่าเป็นคนกลุ่มไหนบ้าง

อาจารย์นิติศาสตร์ มองว่า 2. การเข้าถึงหลักประกันสุขภาพของประเทศไทยถือว่ามีความก้าวหน้า คือไปโรงพยาบาลผู้ป่วยไม่ต้องร่วมจ่าย ผู้ลี้ภัยสามารถเข้าถึงโดยการซื้อบัตรประกันสุขภาพได้ แต่ปัญหาหลักคือสถานพยาบาลส่วนใหญ่ไม่มีการเปิดขาย อาจจะดูว่าเราจะทำยังไงให้ผู้ลี้ภัยเข้าถึงได้มากขึ้น หรือกำหนดราคาให้เหมาะสม

ดรุณี เสนอต่อว่า 3. ควรเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนเข้าไปมีส่วนร่วมกับการปรับปรุง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง และระบบคัดกรองแห่งชาติ หรือ NSM 

อาจารย์นิติศาสตร์ ระบุด้วยว่า 4. ควรให้คนที่ยื่นคำร้องขอคัดกรอง NSM ได้สิทธิและสถานะอยู่ในประเทศไทยชั่วคราว เพราะว่าความเสี่ยงเขายังมีอยู่ แต่ระหว่างที่ยื่นอยู่ในกระบวนการพิจารณาคำร้อง NSM มันไม่มีความมั่นคงปลอดภัยให้เขา สิ่งที่ทำได้เลยคือมาตรการฉุกเฉิน นำ พ.ร.บ.คัดกรองคนเข้าเมือง มาใช้ หรือว่าออกเป็น "Protection VISA" ซึ่งกฎหมายคนเข้าเมืองเปิดช่องให้ออกวีซ่าประเภทนี้ได้

5. สำหรับนโยบายด้านการเข้าถึงสิทธิการทำงานเพื่อดูแลครอบครัว ดรุณี มองว่า กฎหมายของไทยดี ตัวกฎหมาย ตัวกำหนด พ.ร.บ.การจัดการบริหารคนต่างด้าว พ.ศ. 2560 ระบุว่า วางหลักการให้คนหลายกลุ่มสามารถทำงานได้ โดยข้อกฎหมายสามารถนำมาใช้ได้ ถ้าเรามีนโยบายใช้มัน และจะลดประเด็นที่รัฐบาลชอบอ้างว่า เรามีภาระต้องดูแล หรือแม้แต่การผู้ที่อยู่ในห้องกัก เขาติดปัญหาเรื่องราคาประกันตัวที่สูงมาก ถ้าเราลดราคา และให้เขาออกมาทำงาน ก็น่าจะสามารถช่วยแก้ไขปัญหาเรื่องความแออัดในสถานกักกันได้ 

ดรุณี เสนอทิ้งท้าย 6. ในเชิงความคุ้มครอง รัฐควรมีส่วนสร้างความรับรู้และเข้าใจให้สังคมไทย

ยังไงก็ต้องทบทวนกฎหมาย

ศิรดา มีข้อเสนอต่อประเด็นการปรับปรุงนโยบายผู้ลี้ภัยทางการเมืองเมียนมา และนโยบายเชิง "Local Integration" เช่น นโยบายเข้าถึงการศึกษา สาธารณสุข การทำงาน และอาจนำไปสู่การขึ้นทะเบียนเป็น "บุคคลไร้สัญชาติ" ในอนาคต พื้นฐานคนที่เป็นชาวชาติพันธุ์ชายแดนที่ได้รับผลกระทบจากสงครามและเข้ามาในไทย ส่วนใหญ่เข้าไม่ถึงการขึ้นทะเบียนประวัติฝั่งเมียนมาอยู่แล้ว และต้องการเข้ามาอยู่ในระบบบุคคลไร้สัญชาติ และมีถิ่นพำนักถาวรในประเทศไทย พวกเขาอยากได้นโยบายรองรับสิทธิด้านต่างๆ 

ขณะที่นักกิจกรรมการเมืองและข้าราชการ ครู แพทย์ พยาบาล และผู้มีทักษะสูงอื่นๆ มีความหวังที่จะกลับประเทศหลังจากวิกฤตสิ้นสุด ตรงนี้ต้องหารือว่าจะให้เขาอยู่ในไทยอย่างไร เราจะช่วยเหลือ หรือสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมให้กับเราได้หรือไม่ เช่น การยอมให้เขาทำงานในบางพื้นที่ในตำแหน่งงานที่พวกเขาถนัด

"หากรัฐไทยมีความกังวลเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ผลทางการเมือง หรือการสร้างปัจจัยดึงดูด ก็อยากจะให้ลองดูในรายละเอียดว่า ในเรื่องของความอ่อนไหวทางการเมืองมันมี แต่ไม่ใช่ทุกคนทุกกลุ่มที่เข้ามาสร้างผลเสียทางการเมืองโดยเปิดเผยได้ และเราต้องมองด้วยหลักมนุษยธรรมก่อน เพื่อที่จะได้ผลประโยชน์ในประเทศไทยด้วย เช่น การช่วยเหลือทางเศรษฐกิจและสังคมไทย เช่นยอมให้เขาทำงานบางพื้นที่ในการช่วยเหลืองานด้านสาธารณสุขได้

"แนวนโยบายไทยมักจะกลัว 'Pull factor' แต่อยากจะบอกว่า 'Pull factor' ไม่ต้องมี แต่มันก็มี 'Push factor' หรือปัจจัยผลักดันให้เขาเข้ามาในไทยไม่หยุดอยู่แล้ว ดังนั้น รัฐไทยต้องคิดทบทวนกฎหมายเหล่านี้ ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม" อาจารย์รัฐศาสตร์ มช. กล่าว