จุดพลิกผันของนโยบายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจและการจัดการทรัพย์สินของประเทศ มักปรากฏเค้าลางเสมอเมื่อมีการเปลี่ยนขั้วอำนาจทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนผ่านตามครรลองประชาธิปไตยหรือการรัฐประหารก็ตาม เค้าลางเหล่านี้บางครั้งก็ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจริงๆ บางทีก็เป็นเพียงเค้าลางมีการเปลี่ยนแปลงพอเป็นพิธีเท่านั้น ที่มักจะทำกันเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ คือ การเปลี่ยนแปลงกรรมการหรือบอร์ดรัฐวิสาหกิจ ผลก็คือทำให้การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจขาดความต่อเนื่อง เปลี่ยนแปลงรัฐบาลทีหนึ่ง ก็จะมีการเปลี่ยนบอร์ดรัฐวิสาหกิจ หรือบางทีเพียงเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีภายใต้รัฐบาลชุดเดิมก็จะมีการเปลี่ยนแปลงผู้บริหารระดับสูงรัฐวิสาหกิจ ทางสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลังจึงสร้างระบบ Director Poll ซึ่งเป็นบัญชีรายชื่อบุคคลที่มีคุณสมบัติและมีความเชี่ยวชาญต่างๆที่มีคุณสมบัติเหมาะสมเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจประเภทผู้ทรงคุณวุฒิได้ เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจทางการเมือง (ทั้งโดยเลือกตั้งและไม่เลือกตั้ง) ใช้อำนาจตั้งคนใกล้ชิดที่ไม่มีคุณสมบัติมาดำรงตำแหน่ง และ ปิดช่องโหว่การแต่งตั้งคนมาหาประโยชน์ในทางที่มิชอบในรัฐวิสาหกิจต่างๆ
อย่างไรก็ตาม แม้นการเมืองไทยจะมีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้งแต่ทิศทางใหญ่ของนโยบายรัฐวิสาหกิจไทยยังคงเหมือนเดิม ประเทศไทยไม่เคยเปลี่ยนจาก “ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม” มาเป็น “ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม” หรือ แนวทางบริหารเศรษฐกิจแบบชาตินิยมขวาจัด ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย ระบอบกึ่งประชาธิปไตย เผด็จการหรือกึ่งเผด็จการ หรือ ช่วงเวลาการปฏิรูปประเทศ ก็ตาม ยังคงเดินหน้าเปิดเสรีและเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยมโลกาภิวัฒน์แบบแนบแน่นเช่นเดิม ส่วนบทบาทของภาครัฐและกลไกตลาดก็มีการรักษาสมดุลได้ดีพอสมควร มีการปรับเปลี่ยนสมดุลตามความเหมาะสมของพลวัตทางเศรษฐกิจทั้งภายในภายนอกและพลวัตทางนโยบาย ทิศทางของนโยบายรัฐวิสาหกิจก็ไม่ได้เปลี่ยนแบบ “หน้ามือ” เป็น “หลังมือ” แต่ประการใด
เกือบหกทศวรรษหลังการเริ่มใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แม้นจะมีแนวทางนโยบายเสรีนิยมทางเศรษฐกิจแต่ก็มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมากมายโดยเฉพาะในช่วงสองสามทศวรรษแรกของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ต่อมาเมื่อแนวทางแบบเสรีนิยมใหม่เฟื่องฟูขึ้นภายใต้แนวคิดฉันทมติวอชิงตัน จึงได้มีการขับเคลื่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการบริการโดยรัฐ ปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้นและลดทอนอำนาจการผูกขาดของรัฐวิสาหกิจลง ต่อมาแนวทางนี้ถูกตั้งคำถามโดยผู้มีแนวคิดแบบสังคมนิยมและพวกเศรษฐกิจแบบชาตินิยม รวมทั้งกลุ่มที่มีความเคลือบแคลงสงสัยว่า การแปรรูปเป็นการโอนย้ายถ่ายเทผลประโยชน์จากรัฐไปยังเอกชนหรือไม่ เป็นเพียงการเปลี่ยนจากการผูกขาดโดยรัฐเป็นการผูกขาดโดยเอกชนรายใหญ่หรือไม่ (หากใช่เป็นการปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้นเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพหรือลดภาระทางการคลัง) หากไม่แปรรูปหรือระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ โครงการลงทุนต่างๆโดยเฉพาะการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐวิสาหกิจก็ต้องอาศัยเงินงบประมาณ รัฐบาลก็ต้องก่อหนี้สาธารณะ เป็นภาระต่อประชาชนผู้เสียภาษี
การตอบข้อสงสัยเคลือบแคลงเรื่องการแปรรูปหรือการเข้าระดมทุนของรัฐวิสหากิจในตลาดทุน ต้องดูจาก “การดำเนินการ” “การกระทำ” หาใช่ “นโยบายหรือสัญญาประชาคมอันสวยหรู” ไม่? จะแปรรูป จะปฏิรูป จะให้สัมปทาน จะทำสัญญาร่วมการงาน หรือ ทำ PPP (Public Private Partnership) หรือจะเรียกอะไรก็แล้วแต่ ขอให้ยึดผลประโยชน์ของชาติและประชาชน
จะแปรรูปหรือไม่แปรรูปก็ตาม รัฐวิสาหกิจไทยหลายแห่งต้องการการปฏิรูปอย่างเร่งด่วน รัฐมีปัญหาขาดดุลงบประมาณ และ มีความจำเป็นต้องใช้เม็ดเงินลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมาก รัฐวิสาหกิจจะเอาเงินทุนที่ไหนมาลงทุนเพื่อตอบสนองความต้องการของประเทศ ก็ต้องหาคำตอบสำหรับโจทย์นี้ให้ได้ ไม่ว่า จะด้วย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ หรือ พัฒนารัฐวิสาหกิจ เมื่อถึงเวลาก็ต้องตัดสินใจ ความขัดแย้งเรื่อง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เกิดขึ้นในหลายประเทศ และ เป็นความขัดแย้งคลาสสิค เกี่ยวพันกับแนวความคิดความเชื่อทางเศรษฐกิจ
หากเราพิจารณาดูผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจต่างๆรวมทั้งเม็ดเงินที่ส่งให้รัฐโดยตรงและที่จ่ายเป็นภาษีนิติบุคคล ก็พอบอกได้คร่าวๆว่า รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมีการบริหารมีประสิทธิภาพมากน้อยแค่ไหนอย่างไร (โปรดดูตารางประกอบ)
ข้อมูลทางการเงิน |
||||
รัฐวิสาหกิจ 9 สาขา (5 แห่ง) |
||||
งบดุล (ลบ.) |
2554 |
2555 |
YTD 2556* |
ณ ธันวาคม 2556 |
สินทรัพย์ |
9,898,937 |
10,986,156 |
11,795,460 |
11,805,920 |
หนี้สิน |
7,731,874 |
8,623,926 |
9,271,223 |
9,295,815 |
ทุน |
2,167,062 |
2,362,229 |
2,524,238 |
2,510,106 |
งบกำไรขาดทุน (ลบ.) |
2554 |
2555 |
YTD 2556* |
ต.ค.-ธ.ค. 2556** |
รายได้รวม |
4,294,562 |
4,958,612 |
5,175,767 |
53,431 |
ค่าใช้จ่ายรวม |
3,723,423 |
4,284,604 |
4,520,928 |
39,458 |
ดอกเบี้ยจ่าย |
45,935 |
47,631 |
47,871 |
2,929 |
ภาษีเงินได้ |
64,023 |
69,317 |
63,038 |
1,039 |
กำไร (ขาดทุน) สุทธิ |
226,880 |
288,771 |
295,283 |
12,015 |
งบทุน (ลบ.) |
2554 |
2555 |
2556 |
ณ มีนาคม 2557 |
งบลงทุนเป้าหมาย |
248,583 |
284,291 |
371,243 |
348,964 |
งบลงทุนเบิกจ่าย |
174,778 |
209,745 |
296,946 |
57,136 |
% การเบิกจ่ายเทียบกับเป้า |
70.31% |
73.70% |
79.99% |
16.37% |
เงินนำส่ง (ลบ.) |
2554 |
2555 |
2556 |
ณ มีนาคม 2557 |
เงินนำส่งเป้าหมาย |
73,146 |
84,774 |
98,653 |
62,468 |
เงินนำส่งจริง*** |
85,784 |
103,666 |
99,452 |
81,497 |
%การนำส่งเทียบกับเป้า |
117.28% |
122.28% |
100.81% |
130.46% |
อัตราส่วนทางการเงิน |
2554 |
2555 |
YTD 2556 |
ต.ค.-ธ.ค. 2556** |
Annualized ROA |
2.29% |
2.63% |
2.50% |
0.41% |
Annualized ROE |
10.47% |
12.22% |
11.70% |
1.91% |
Debt/Equity Ratio |
3.57 |
3.65 |
3.67 |
3.70 |
แหล่งที่มา: สคร กระทรวงการคลัง
หลังสงครามโลกครั้งที่สอง เศรษฐกิจตกต่ำ หลายประเทศจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาในภาวะที่เอกชนอ่อนแอ ทำกิจการต่างๆและก่อให้เกิดการจ้างงาน สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นจำนวนมากและมีความเข้มแข็งโดยเฉพาะที่อังกฤษ พรรคแรงงานได้รับเลือกตั้งติดต่อกันหลายปีทำให้มีการผ่านกฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อฝ่ายแรงงาน ไม่ว่าจะเป็น กฎหมายจัดตั้งสภาแรงงานแห่งชาติ กฎหมายสวัสดิการสังคม เป็นต้น นอกจากนี้รัฐบาลได้มีการตั้งกำแพงภาษีปกป้องอุตสาหกรรมภายใน ค่าจ้างแรงงานก็แพง ประสิทธิภาพและผลิตภาพของรัฐวิสาหกิจและอุตสาหกรรมก็ตกต่ำเพราะไม่มีการแข่งขันเท่าที่ควร
อังกฤษมีเศรษฐกิจอ่อนแอ ความสามารถในการแข่งขันก็ถดถอย เมื่อมีการเปลี่ยนขั้วอำนาจจาก พรรคแรงงาน มาเป็น พรรคอนุรักษ์นิยม ก็ได้มีการเปลี่ยนนโยบายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ มีการเดินหน้าพลักดันการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยมของเอ็ดเวิร์ด ฮิทธ์ ได้รับการต่อต้านจากสหภาพแรงงานจนพ้นจากอำนาจไปในที่สุด
ต่อมา แรงต้านของสหภาพแรงงานเริ่มอ่อนล้า สาธารณชนเริ่มเข้าใจความจำเป็นในการแปรรูป เพราะต้องทนใช้บริการที่ไม่มีคุณภาพ ราคาแพงและไม่เพียงพอ
หรืออย่างกรณีของรัฐวิสาหกิจเหมืองถ่านหินที่มีสหภาพแรงงานเข้มแข็งสุดและหยุดงานประท้วงเป็นเวลานานๆก็ปรากฎว่า เมื่อแปรรูปแล้ว ถ่านหินก็ถูกลงเพราะนำเข้าได้โดยไม่ถูกกีดกัน นอกจากนี้ ในระยะสิบปีต่อมาคนเหมืองถ่านหินลดจำนวนจาก 180,000 เป็น 11,000 โดยที่สามารถทำการผลิตได้เท่าเดิม รัฐบาลภายใต้การนำของมาร์กาแร็ท แธชเชอร์ ได้ดำเนินการแปรรูปต่อจากรัฐบาลเอ็ดเวิร์ด ฮิทธ์ และประสบความสำเร็จ แต่ความสำเร็จบางอย่างในเรื่องการแปรรูปก็นำมาสู่ปัญหาทางเศรษฐกิจในภายหลังเหมือนกัน เช่น เกิดการว่างงาน สวัสดิการและคุณภาพชีวิตลดลงของผู้ใช้แรงงาน
เกี่ยวกับผู้เขียน ปัจจุบัน ผศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ เป็น รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ และ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม. รังสิต
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)