ใบตองแห้ง...ออนไลน์: พระมหากษัตริย์ยับยั้งประชามติไม่ได้

 

ผมเพิ่งเขียนเรื่อง “รัดทำมะนวยกะอรหัง” ลงในคมชัดลึก แต่มีประเด็นที่ควรนำมาขยาย เกี่ยวกับกรณีที่ “10 อรหันต์” ที่ปรึกษาผู้ตรวจการแผ่นดิน ทักท้วงร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 291 ที่คณะกรรมาธิการจะนำกลับเข้ามาพิจารณาวาระ 2 ในรัฐสภาวันที่ 10-11 เม.ย.นี้

ก่อนอื่นเพื่อให้ความเป็นธรรมกับ 10 อรหันต์ ขอบอกว่า สื่อที่ตีข่าวนี้ ล้วนแต่มั่ว เพราะไม่เข้าใจประเด็นจริงๆ เช่น บางฉบับบอกว่า 10 อรหันต์ชี้ 3 ประเด็นขัดรัฐธรรมนูญ ไทยโพสต์บอกว่า 10 อรหันต์แฉ รธน.มิบังควร ขนาดศูนย์ข่าวอิศรายังบอกว่า ที่ปรึกษาผู้ตรวจการฟันธง 3 ร่างขัดรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้ง

ประเด็นที่ 10 อรหันต์ชี้ว่าขัดรัฐธรรมนูญคือการกำหนดให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 291 ประเด็นนี้ตกไปแล้ว เพราะคณะกรรมาธิการชี้แจงว่า เป็นแค่ร่างของคณะรัฐมนตรี ร่างของคณะกรรมาธิการแก้ไขให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามแล้ว

อันที่จริงประเด็นนี้ก็ถกเถียงกันได้เหมือนกัน เพราะ 10 อรหันต์ยกมาตรา 195 วรรคแรกมาอ้างว่า “บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้ ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมิได้บัญญัติให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม การที่ร่างรัฐธรรมนูญทั้งสามร่างกำหนดให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจึงไม่เป็นไปตามมาตรา ๑๙๕ วรรคแรก”

ถ้าตีความตามตัวบท ก็น่าจะเป็นเช่นนั้น ร่างแก้ไขมาตรา 211 สมัยบรรหาร ก็มีบรรหารลงนามฯ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญสมัยอภิสิทธิ์ ก็มีอภิสิทธิ์ลงนาม แต่ถ้าพูดกันตามหลักการจริงๆ ผมว่ารัฐธรรมนูญเขียนไว้ไม่ถูกต้อง นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารเป็นผู้ลงนามรับสนองฯ ในพระราชบัญญัติ เพื่อประกาศใช้ เพราะฝ่ายบริหารเป็นผู้กำกับดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่การแก้ไขรัฐธรรมนูญควรให้ประธานรัฐสภาลงนามฯ เพราะไม่เกี่ยวกับฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญฉบับเต็มทุกฉบับก็มีประธานรัฐสภา (หรือประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ) เป็นผู้ลงนาม แต่พอร่างแก้ไข กลับให้นายกฯ ลงนาม มันตลก

แต่ไม่เป็นไรเป็นแค่ประเด็นทางเทคนิค หยวนๆ ไปได้

ประเด็นใหญ่จริงๆ คือ 10 อรหันต์คัดค้านการให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้วินิจฉัยว่า รัฐธรรมนูญที่ สสร.ร่างออกมา ขัดต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือไม่ โดยเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย และให้เขียนเพิ่มเข้าไปในมาตรา 291/13

“ก่อนที่ประธานรัฐสภาจะส่งความเห็นไปยังคณะกรรมการการเลือกตั้งตามวรรคสาม (เพื่อลงประชามติ) ถ้านายกรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกทั้งสองสภารวมกันมีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หรือสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมด เห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเห็นชอบแล้วนั้น มีลักษณะตามมาตรา ๒๙๑/๑๑ วรรคห้า ให้เสนอความเห็นต่อประธานรัฐสภา แล้วให้ประธานรัฐสภาส่งความเห็นดังกล่าวไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย และให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยให้เสร็จสิ้นภายในสิบห้าวัน นับแต่วันที่ได้รับความเห็นดังกล่าว ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่างรัฐธรรมนูญมีลักษณะตามมาตรา ๒๙๑/๑๑ วรรคห้า ให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นตกไป”

โห ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยร่างรัฐธรรมนูญของ สสร.ตกไปเลยนะครับ

ประเด็นนี้ขอยืนยันว่ายอมไม่ได้ ด้วย 2 เหตุผลด้วยกัน คือหนึ่ง ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ร่างรัฐธรรมนูญใหม่อาจจะยุบศาลรัฐธรรมนูญ อาจจะกำหนดบทตรวจสอบศาลรัฐธรรมนูญ อาจจะกำหนดที่มาของศาลรัฐธรรมนูญเสียใหม่ เช่นให้วุฒิสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดคัดเลือกจากบัญชีนักวิชาการ ผู้พิพากษา นักปกครอง ฯลฯ โดยมีบทเฉพาะกาลว่า หลังรัฐธรรมนูญประกาศใช้ 6 เดือนหรือ 1 ปี ให้ตุลาการชุดนี้พ้นจากตำแหน่งแล้วเลือกใหม่ ฯลฯ

ไม่ว่าจะกำหนดอย่างไร ศาลรัฐธรรมนูญมีส่วนได้เสีย ฉะนั้นสมมติศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้ร่างรัฐธรรมนูญตกไป โดยอ้างว่าขัดต่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข-ด้วยความปรารถนาดีต่อตุลาการ ผมว่าท่านได้กินต้มซุปเปอร์หม้อใหญ่แน่ (จะสั่งไปให้จากสกายไฮ คริคริ)

เหตุผลข้อสอง อ.ปิยบุตร แสงกนกกุล อธิบายว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจที่รับมอบมาจากรัฐธรรมนูญ แต่อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจที่อยู่สูงกว่า ฉะนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจะไปตีความรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หรือรัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่ทั้งฉบับไม่ได้

พูดภาษาชาวบ้านคือรัฐธรรมนูญเป็นแม่ผู้ให้อำนาจศาล ศาลมีอำนาจตีความว่าร่างพระราชบัญญัติขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ มีอำนาจตีความคุณสมบัติผู้ดำรงตำแหน่งว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ แต่เวลาที่รัฐสภาจะแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ ตัวแม่ที่ให้อำนาจตัวเอง ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจที่จะไปตีความใดๆ ทั้งสิ้น

ตอนที่รัฐบาลอภิสิทธิ์แก้รัฐธรรมนูญ พรรคเพื่อไทยก็เคยส่งคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่วินิจฉัยเพราะเห็นว่าไม่อยู่ในอำนาจศาล 10 อรหันต์ก็รู้ครับ จึงพยายามจะยัดเข้ามาอยู่ในมาตรา 291/13 ดังกล่าว

แต่ประเด็นที่ 3 ที่ 10 อรหันต์ทักท้วงผมเห็นว่าถูกต้อง และคณะกรรมาธิการต้องแก้ไขโดยด่วน นั่นคือประเด็นที่ทั้ง 3 ร่างของรัฐบาล พรรคเพื่อไทย และพรรคชาติไทยพัฒนา กำหนดว่าหลังลงประชามติแล้วให้ประธานรัฐสภานำขึ้นทูลเกล้าฯ โดยให้นำมาตรา 150 และ 151 มาบังคับใช้โดยอนุโลม ซึ่งหมายถึงให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจยับยั้งแล้วหากทรงยับยั้งก็ส่งกลับไปให้รัฐสภาลงมติยืนยันนั้น

“คณะกรรมการฯ เห็นว่าไม่ควรบัญญัติในลักษณะเช่นนี้ เพราะเมื่อประชาชนลงประชามติแล้ว การให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจยับยั้งแล้วกลับไปรัฐสภาเป็นผู้ลงมติยืนยันได้อีก ย่อมขัดกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 3 ทั้งยังเป็นการมิบังควรอย่างยิ่งในทางการเมืองด้วย ทั้งนี้ ควรบัญญัติให้มีการลงประชามติแล้วให้ประธานรัฐสภานำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญ ดังที่เคยบัญญัติมาในอดีตก็จะเหมาะสมกว่า”

ประเด็นนี้กรรมาธิการยังฟังไม่ได้ศัพท์อยู่เลยนะครับเพราะพีรพันธุ์ พาลุสุข รองประธานกรรมาธิการจากพรรคเพื่อไทย บอกว่ารู้สึกแปลกใจ “เขาไปยกมาได้อย่างไร กระทั่งกฎหมายธรรมดา ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงยับยั้งไว้ สภาฯก็มีสิทธิทบทวน เป็นมาตั้งแต่สมัยไหนๆ แล้ว เราไม่ได้เปลี่ยนแปลงอะไรเลย เราไม่ได้ไปลดพระราชอำนาจอะไรเลย เขาคงเข้าใจผิด”

พีรพันธุ์น่ะแหละเข้าใจผิด เพราะจริงๆ แล้ว 10 อรหันต์เสนอว่า “มิบังควรให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจยับยั้งประชามติ” ให้ประธานรัฐสภานำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วประกาศใช้เลย

นี่เป็นหลักการประชาธิปไตยอยู่แล้ว ที่จริงต้องพูดให้ชัดเลยว่า “พระมหากษัตริย์ไม่มีอำนาจยับยั้งประชามติ” เพราะประชามติคือการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน เป็นอำนาจสูงสุด สูงกว่าอำนาจรัฐสภาเสียอีก

ฉะนั้นการกำหนดว่าให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจยับยั้ง แล้วให้รัฐสภาลงมติยืนยันจึงผิดเพี้ยน เพราะแม้แต่รัฐสภาก็ยังมีอำนาจต่ำกว่าประชามติของประชาชนทั้งประเทศ จะไปยืนยันได้ไง

อันที่จริงถ้า 10 อรหันต์พูดซะให้เคลียร์ แทนที่จะมัวอ้อมแอ้มไปใช้ศัพท์ “มิบังควร” ผู้คนก็คงเข้าใจชัดเจนกว่านี้ แต่อย่างว่า 10 อรหันต์ส่วนใหญ่เป็นนักวิชาการสำนัก “อ้างพระราชอำนาจ” ก็เลยอ้ำๆ อึ้งๆ หลบๆ เลี่ยงๆ

ยิ่งตอนที่กิตติศักดิ์ ปรกติ แถลงข่าวการประชุมครั้งก่อน 28 มี.ค.ยิ่งเพี้ยนไปใหญ่ (แต่ผมอ้างจากเดลินิวส์ ถ้าข่าวผิดก็ขออภัย)

"ที่ประชุมได้มีการถกเถียงกันในเชิงวิชาการโดยมีข้อยุติร่วมกันว่า เมื่อประชาชนลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญแล้วก็ให้ประธานรัฐสภานำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยได้เลย ไม่จำเป็นต้องให้รัฐสภา ซึ่งเป็นตัวแทนประชาชนมาพิจารณาอีก และในข้อเท็จจริงแม้พระมหากษัตริย์อาจใช้พระบรมราชวินิจฉัยเป็นอย่างอื่นได้ แต่ตามประวัติศาสตร์แล้วพระมหากษัตริย์ไม่เคยใช้พระราชอำนาจในเรื่องการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญที่มีการลงมติโดยประชาชนแล้ว

"กรรมการที่เสนอเห็นว่าหากให้มีการนำรัฐธรรมนูญ 50 มาตรา 150 และมาตรา 151 ที่บัญญัติเกี่ยวกับการตรา พ.ร.บ.มาบังคับใช้ โดยอนุโลมกับร่างรัฐธรรมนูญที่กำลังจะมีขึ้น อาจทำให้เกิดปัญหาการขัดกันระหว่างพระมหากษัตริย์กับประชาชนได้ เช่นถ้าประชาชนลงประชามติแล้วมีการทูลเกล้าฯขึ้นไปและพระมหากษัตริย์ทรงไม่ถวายคืนกลับมา รัฐสภาก็ต้องมาพิจารณาดำเนินการตามรัฐธรรมนูญแล้วก็จะเกิดปัญหาว่ารัฐสภาจะเห็นด้วยกับพระมหากษัตริย์หรือประชาชน ซึ่งที่ประชุมมองว่าถ้ามีการบัญญัติให้นำมาตรา 150 และมาตรา 151 มาใช้กับร่างรับธรรมนูญฉบับใหม่โดยอนุโลมก็อาจทำให้เกิดข้อโต้แย้งโดยไม่จำเป็น จึงควรมีการบัญญัติเพียงว่าประชาชนหากประชาชนมีประชามติรับร่างประชาชนแล้ว ก็ให้นำขึ้นทูลเกล้าฯพระมหากษัตริย์แล้วจบเลย"

คำอธิบายนี้พยายามจะบอกว่าทรงมีพระราชอำนาจอยู่แต่ไม่เคยใช้ ผิดครับ พระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชอำนาจยับยั้งประชามติ ไม่สามารถใช้พระบรมราชวินิจฉัยเป็นอย่างอื่น เพราะประชามติอยู่เหนือพระราชอำนาจ

สาเหตุที่ไม่มีพระราชอำนาจ ถ้าอธิบายอย่างนุ่มนวลก็อธิบายตามย่อหน้าที่สองนั่นแหละ คุณจะไปบัญญัติให้พระมหากษัตริย์มีความเห็นขัดกับประชาชนเสียงข้างมากได้ไง

ฟังแล้วอย่างง คือผมเห็นด้วยกับ 10 อรหันต์ในข้อสรุป แต่เหตุผลต่างกัน อธิบายเรื่องพระราชอำนาจต่างกัน เพราะ 10 อรหันต์พยายามอธิบายว่ายังอาจใช้พระบรมราชวินิจฉัยเป็นอย่างอื่นได้ แต่ผมว่าไม่ได้

ต้องเข้าใจกันก่อนว่า ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ ต้องการให้พระมหากษัตริย์พ้นไปจากความขัดแย้ง เป็นที่เคารพ เป็นศูนย์รวมจิตใจ จึงไม่ต้องการให้พระมหากษัตริย์แสดงความเห็น ซึ่งย่อมมีทั้งผู้ที่เห็นด้วยไม่เห็นด้วย

การลงพระปรมาภิไธยโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ลงพระปรมาภิไธยในพระราชกฤษฎีกา ในฐานะองค์ประมุข ไม่ได้หมายความว่าพระมหากษัตริย์เห็นชอบ ผู้รับผิดชอบคือผู้รับสนองพระบรมราชโองการนั้น

มีแต่ร่างพระราชบัญญัติที่รัฐธรรมนูญให้พระมหากษัตริย์ใช้สิทธิ Veto ได้ แต่เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญน่าจะเผื่อไว้ว่า ถ้าร่าง พ.ร.บ.นั้นมีผู้คัดค้านมาก ก่อให้เกิดความขัดแย้ง องค์ประมุขก็เป็นที่พึ่งสุดท้าย สมมติเช่นมีผู้ถวายฎีกาขอให้ยับยั้ง จึงทรงยับยั้ง ไม่ใช่เป็นความเห็นของพระองค์แต่อย่างใด

ซึ่งที่ผ่านมาในรัชกาลนี้ ในหลวงก็ไม่เคยยับยั้งด้วยความเห็นส่วนพระองค์ เคยมีแต่ในรัฐบาลไทยรักไทยที่ทรงยับยั้งร่าง พ.ร.บ.ราชภัฏ เพราะมีปัญหาที่วุฒิสภาตีกลับแล้วสภาผู้แทนยืนร่างเดิม แล้วเป็นร่างที่ทำไม่เรียบร้อย มั่ว เลอะเทอะ ประกาศใช้เป็นกฎหมายไม่ได้

ในแง่นี้ ที่จริงก็ยังเป็นการใช้ “พระราชอำนาจ” ในแง่ของการกลั่นกรองตรวจสอบกระบวนการ คล้ายๆ กับกรณีคุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา ที่ในหลวงไม่ลงพระปรมาภิไธยโปรดเกล้าฯ ผู้ว่า สตง.คนใหม่ เพราะศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยไม่สะเด็ดน้ำว่าคุณหญิงพ้นตำแหน่งหรือไม่แล้ววุฒิสภาไปตั้งคนใหม่

การใช้พระราชอำนาจกลั่นกรองกระบวนการไม่ใช่ความเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วย ในแง่นี้แม้รัฐธรรมนูญไม่ให้อำนาจ Veto พระมหากษัตริย์ก็ยับยั้งได้ สมมติเช่น รัฐบาลออกพระราชกฤษฎีกา แล้วมีรัฐมนตรีออกมาโวยว่าองค์ประชุมไม่ครบ ก็สามารถยับยั้งไว้ก่อนจนกว่าจะมีการยืนยัน

แต่แม้รัฐธรรมนูญจะเปิดช่องให้พระมหากษัตริย์แสดง “ความเห็น” ได้ในการ Veto พระราชบัญญัติตามมาตรา 151 “พระราชอำนาจ” นั้นก็ยังมีอำนาจน้อยกว่ามติของรัฐสภาอยู่ดี ฉะนั้นถ้าถามว่า ประชามติของประชาชนทั้งประเทศกับมติของ ส.ส. ส.ว. 650 คน อำนาจไหนใหญ่กว่า ก็ ซตพ.ครับ พระมหากษัตริย์ยับยั้งประชามติไม่ได้

คณะกรรมาธิการควรลบมาตรานี้ทิ้งเสีย เพราะจริงๆ แล้วทั้ง 3 ร่างก๊อปมาจากมาตรา 291(7) ปัจจุบัน ก๊อปโดยไม่ใช้สมอง ว่านั่นมันเป็นการแก้ไขโดยรัฐสภา นี่เป็นการแก้ไขโดยประชามติ

แต่ก็ควรขอบคุณ 10 อรหันต์งามๆ เพราะถ้ากรรมาธิการตัดออกโดยลำพัง แมลงสาบและสลิ่มคงปั้นข้อหา “ล้มล้างพระราชอำนาจ” โยนใส่กันวุ่นวาย นี่ยังดี มี 10 อรหันต์อย่าง อ.สุรพล นิติไกรพจน์ อ.จรัส สุวรรณมาลา อ.นรนิติ เศรษฐบุตร อ.ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์ เป็นเกราะอยู่แล้ว

 

ใบตองแห้ง
10 เม.ย.55