“ถ้าจะพูดกันตรงๆ วันนี้ เรายังยืนอยู่กับกฎหมายที่ยังล้าหลังมากๆ ในการจัดการทางด้านคดีเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม เพราะระหว่างความถูกต้อง ถูกกฎหมายของชั้นศาลหรือกระบวนการยุติธรรมกับความเป็นธรรมของคนจนมันไปด้วยกันไม่ได้ มันเหมือนเหรียญคนละด้านที่อยู่ด้วยกัน .... ยกตัวอย่างว่าวันนี้มีที่ดินแปลงใหญ่หลายแปลงที่กลุ่มนายทุนเข้าครอบครองอยู่ แต่ได้มีการตรวจสอบจากหน่วยงานหรือองค์กรภาคประชาชนร่วมกับภาครัฐและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ พบว่าการเข้าครอบครองที่ดินของบริษัทหรือเอกสารสิทธิ์ที่ดินที่นายทุนถือครองอยู่มันไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่กลายเป็นว่าในทางกระบวนการยุติธรรมหรือศาลยังไปยอมรับ รับรอง ปล่อยให้กลุ่มนายทุนเอาความไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นมาฟ้องร้องประชาชนโดยที่ไม่ได้มีการตรวจสอบก่อน” (บุญฤทธิ์ ภิรมย์ : ตุลาคม ๒๕๕๓ สัมภาษณ์) ผมขอยกเอาความคิดเห็นต่อกระบวนการยุติธรรมอย่างตรงไปตรงมาของบุญฤทธิ์ ภิรมย์ สมาชิกสหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยข้างต้น ขึ้นมาแลกเปลี่ยนเพิ่มเติมกันในที่นี้อีกครั้ง สืบเนื่องจาก เมื่อวันที่ ๒๗ ตุลาคม ๒๕๕๔ ศาลชั้นต้นได้มีคำพิพากษาจำคุก บุญฤทธิ์ และเพื่อนบ้านอีกแปดคน เป็นเวลา ๑ ปี ๖ เดือน โดยไม่รอลงอาญา ในความผิดฐานบุกรุกที่ดินของเอกชน จากกรณีการเข้าตรวจสอบและรวมตัวจัดตั้งชุมชนเพื่อเข้าปฏิรูปที่ดินทำการเกษตรบนพื้นที่ที่กลุ่มบริษัทเอกชนครอบครองปลูกสร้างสวนปาล์มขนาดใหญ่ในเขตจังหวัดสุราษฎรธานี หลังได้มีการตรวจสอบจากภาคประชาชนและองค์กรอิสระหลายหน่วยงานพบว่าบริษัทเอกชนเข้าครอบครองที่ดินของรัฐโดยไม่ได้รับอนุญาต รวมทั้งมีการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ด้วยความเคารพในคำพิพากษาของศาลเนื่องจากการพิจารณาและพิพากษาคดีนี้ยังไม่ถึงที่สุด ผมจึงขออนุญาตแลกเปลี่ยนในมุมมองกว้างๆ ทั่วไปเกี่ยวกับปัญหาของเอกสารสิทธิ์ที่ดินกับระบบกฎหมายและการบวนการยุติธรรมซึ่งกำลังเป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปที่ดิน รวมทั้งเป็นปัญหาต่อสิทธิและความเป็นธรรมในการเข้าถึง และใช้ประโยชน์จากที่ดินของเกษตรกรที่กำลังเกิดขึ้นทั่วทุกภาคของประเทศไทย ที่ดิน: ภายใต้ระบบกฎหมาย เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า โดยสภาพ ดิน ถือเป็นทรัพยากรธรรมชาติสำคัญจำเป็นต่อการดำรงชีวิตชีวิต ในอดีตมนุษย์ใช้ที่ดินเพียงเป็นที่อยู่อาศัยและเพาะปลูกทำการเกษตรเลี้ยงครอบครัว การครอบครองที่ดินเป็นลักษณะเพียงที่จะมีกำลังทำประโยชน์ได้ อาจมีคนเพียงบางกลุ่มเท่านั้นพยายามคิดสมมุติที่ดินเป็นสัญลักษณ์ของความมั่งคั่งและอำนาจ ต่อมาเมื่อสังคมพัฒนามากขึ้น ผู้คนเพิ่มจำนวนขึ้น ที่ดินจำนวนมากได้ถูกแปรสภาพจากทรัพยากรธรรมชาติอันเป็นฐานการผลิตของเกษตรกร มาสู่ทุนทางอุตสาหกรรม ภายใต้การครอบครองของเอกชนและกลุ่มบริษัทต่างๆ ที่ดิน กลายเป็นทรัพย์สินสะสมที่ว่ากันว่ามีความมั่นคงมากกว่าบัญชีเงินฝากในธนาคาร ที่ดิน ถูกกำกับด้วยกฎหมายหลายสิบฉบับ และอยู่ภายใต้การควบคุมด้วยกลไกที่ซับซ้อนและรัดกุม แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายทุกฉบับมีสาระสำคัญเกี่ยวกับที่ดินแค่เพียงสองเรื่อง นั่นก็คือ ๑. กำหนดให้ที่ดินนั้นเป็นสิทธิของรัฐ เช่น พื้นที่ป่าสงวน ที่ดินราชพัสดุ ที่สงวนหวงห้าม เป็นต้น และ ๒. กำหนดให้ที่ดินนั้นเป็นกรรมสิทธิ์หรือสิทธิของบุคคลหรือเอกชน ในรูปของเอกสารสิทธิ์ที่รู้จักกันในนาม โฉนดที่ดิน (นส.๔) และหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (นส.๓) โดยมีกรมที่ดินเป็นหน่วยงานหลักในการจัดการควบคุม และด้วยพื้นฐานแนวคิดการจัดการที่ดินเช่นนี้ นอกจากที่ดินของรัฐแล้ว ผู้ที่จะเป็นเจ้าของที่ดินอย่างถูกต้องตามกฎหมายได้จึงต้องเป็นคนที่มีชื่ออยู่ในเอกสารสิทธิ์เท่านั้น โดยหาต้องคำนึงว่าใครจะเป็นผู้ทำประโยชน์ในที่ดินผืนนั้นอยู่อย่างแท้จริง ที่มา: คดีที่ดิน การออกเอกสารสิทธิ์ ไม่ว่าจะเป็นโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (นส.๓) มีเงื่อนไขหลัก ๒ ประการ คือ ผู้ขอต้องมีการทำประโยชน์ก่อนหรือครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องในที่ดินที่ประสงค์จะออกเอกสารสิทธิ์เต็มพื้นที่ รวมทั้งต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอนที่กำหนดในประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ อย่างครบถ้วน ดังนั้นหากมีการออกเอกสารสิทธิ์โดยไม่มีการทำประโยชน์หรือละเลยขั้นตอนย่อมเป็นการออกเอกสารสิทธิ์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (ซึ่งเกิดขึ้นทั่วไป) และจะต้องถูกเพิกถอนตามที่ระบุไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ โดยเอกสารสิทธิ์ที่ออกไม่ชอบด้วยกฎหมายจะถูกเพิกถอนได้จากสองหน่วยงานเท่านั้น คือ คำสั่งของอธิบดีกรมที่ดินและคำพิพากษาถึงที่สุดของศาล ผมไม่มีตัวเลขที่ชัดเจนว่าประชาชนคนไทยสักกี่ครอบครัวที่มีเอกสารสิทธิ์ตามกฎหมายและมีกี่ครอบครัวที่อยู่อาศัยหรือทำกินในที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ถูกต้องตามกฎหมาย หากแต่ในช่วงกว่าสิบปีที่ผ่านมาความขัดแย้งในการจัดการที่ดินได้เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ มีการรวมตัวของเกษตรกรชุมชนต่างๆ เข้าตรวจสอบและทำประโยชน์ในที่ดินแปลงใหญ่ที่ถูกปล่อยให้รกร้างว่างเปล่าหรือมีผลตรวจสอบว่ามีการครอบครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หลายชุมชนลุกขึ้นมาปกป้องที่ดินสาธารณะของชุมชนซึ่งถูกบุกรุกจากเอกชนที่อ้างอิงเอกสารสิทธิ์ที่ดิน กรณีเหล่านี้ย่อมสะท้อนว่าเกษตรกร คนจนกำลังขาดแคลนที่ดินทำกินและกำลังถูกแย่งยึดพื้นที่ที่ชุมชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไปเป็นกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล ทั้งหมดนี้นำอีกปัญหาใหญ่มาสู่ทุกพื้นที่เหมือนกันนั่นคือ การถูกฟ้องร้องเป็นคดีต่อศาลในข้อหาบุกรุกที่ดินเอกชน และมักตามมาด้วยการฟ้องขับไล่ รวมทั้งการเรียกค่าเสียหาย จากเจ้าของเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ..ข้อต่อสู้ที่ถูกละเลยในการพิจารณาคดี “เอกสารสิทธิ์ที่ดินออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย” คือ เหตุผลหลักลำดับแรกที่ฝ่ายจำเลยมักยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้ในชั้นพิจารณาของศาล ซึ่งก็สอดคล้องกับเป้าหมายหรือเจตนาของการเข้าตรวจสอบการครองครองที่ดิน อันเป็นทั้งข้อต่อสู้ทางสังคม ทางนโยบาย เป็นข้อเท็จจริงที่จำเลยต้องการนำเสนอต่อกระบวนการยุติธรรม และเป็นประเด็นสำคัญที่ควรต้องยกขึ้นมาพิจารณาในชั้นศาล เพราะหากมีการพิสูจน์ได้ว่าเอกสารสิทธิ์ที่โจทก์ใช้ในการดำเนินคดีเป็นเอกสารราชการที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย นั่นเท่ากับว่าฝ่ายโจทก์ไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดิน ไม่ใช่ผู้เสียหายและย่อมไม่มีอำนาจฟ้องคดีไปโดยปริยาย อย่างไรก็ตาม จากการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลในประเด็นข้างต้น มักมีความเห็นไปในทำนองที่ว่า “เอกสารสิทธิ์ที่ดิน ที่ออกโดยเจ้าพนักงาน ตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเพิกถอนก็ต้องถือว่ายังเป็นเอกสารราชการที่ถูกต้องตามกฎหมาย” ซึ่งนั่นเท่ากับว่าศาลได้ตัดประเด็นข้อต่อสู้ที่ควรต้องพิจารณานี้ออกไปโดยสิ้นเชิง โดยข้ามไปพิจารณาเพียงว่าจำเลยได้บุกรุกเข้าไป รบกวนการครอบครองที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์นั้นหรือไม่ ด้วยความเคารพในการใช้ดุลพินิจของศาล แต่ผมคิดว่านั้นไม่ใช่สาระสำคัญของความขัดแย้งแต่อย่างใด เพราะหลายกรณีจำเลยรับในข้อเท็จจริงนี้อยู่แล้วว่าเข้าไปในพื้นที่จริง เนื่องจากมีเจตนาเข้าไปตรวจสอบการครอบครองที่ดินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อประเด็นวินิจฉัยมีเพียงว่าจำเลยบุกรุกเข้าไปในที่ดินเอกสารสิทธิ์ตามฟ้องหรือไม่ นั่นก็หมายความว่า ศาลทำได้เพียงการพิจารณา พิพากษายกฟ้องด้วยเหตุไม่เจตนา หรือพิพากษาลงโทษแต่รอลงอาญาหรือไม่รอลงอาญาเท่านั้น คำถาม คือ เหตุใดศาลจึงไม่พิจารณา ในประเด็นเรื่องความชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายของเอกสารสิทธิ์ ซึ่งเป็นประเด็นต่อสู้หลักของฝ่ายจำเลย “เอกสารสิทธิ์ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่” ข้อเท็จจริงที่ต้องยุติก่อนการพิพากษา ผมคิดว่าประเด็นนี้มีความสำคัญและศาลไม่ควรละเลย โดยเฉพาะกรณีที่ฝ่ายจำเลยได้ยกข้อต่อสู้ในเรื่องเอกสารสิทธิ์ที่เป็นฐานในการฟ้องร้องคดีนั้นมีการออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งฝ่ายจำเลยมีการอ้างพยานหลักฐานหรือมีผลการตรวจสอบเบื้องต้นจากองค์กรอิสระ เพราะแม้เอกสารสิทธิ์ที่ดินจะได้รับประโยชน์ตามข้อสันนิษฐานทางกฎหมายในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๑๒๗ ซึ่งบัญญัติว่า “เอกสารมหาชนซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ทำขึ้นหรือรับรองหรือสำเนาอันรับรองถูกต้องแห่งเอกสารนั้น... ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นของแท้จริงและถูกต้อง เป็นหน้าที่ของคู่ความฝ่ายที่ถูกอ้างเอกสารนั้นมายันต้องนำสืบความไม่บริสุทธิ์หรือความไม่ถูกต้องแห่งเอกสาร” แต่นั่นก็ไม่ใช่ข้อสันนิษฐานเด็ดขาด จำเลยสามารถยกเป็นข้อต่อสู้ได้และเป็นหน้าที่ของศาลต้องรับพิจารณา ถึงแม้ปัจจุบันศาลยุติธรรมจะไม่มีอำนาจในการเข้าไปพิจารณาพิพากษาว่าเอกสารสิทธิ์ออกชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เนื่องจากกฎหมายได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้วก็ตาม แต่ในทางกระบวนการยุติธรรมมีความจำเป็นต้องทำให้ข้อเท็จจริงเป็นที่ยุติก่อนการพิพากษา ด้วยความลักลั่นในระบบกฎหมายและข้อจำกัดในทางการพิจารณา ผมคิดว่าในทางปฏิบัติเมื่อมีการฟ้องร้องคดีในกรณีทำนองนี้ต่อศาลยุติธรรม ไม่ว่าจะในข้อหาบุกรุกที่ดินเอกชนหรือในคดีแพ่ง หากจำเลยยกข้อต่อสู้ในเรื่องเอกสารสิทธิ์ที่ดินอันเป็นฐานในการฟ้องคดีว่ามีการออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลต้องทำให้มีข้อยุติในประเด็นนี้ก่อนการพิจารณาต่อไปในประเด็นว่าจำเลยบุกรุกเข้าไปในพื้นที่ตามฟ้องหรือไม่ หากศาลเห็นว่าข้อต่อสู้เรื่องเอกสารสิทธิ์ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายมีมูล ไม่ว่าจะด้วยการไต่สวนเองหรือจากผลการตรวจสอบขององค์กรอิสระซึ่งตามรัฐธรรมนูญปัจจุบันมีหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าว คือ ผู้ตรวจการแผ่นดินและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศาลต้องรอการพิจารณาคดี แล้วส่งประเด็นพร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง และให้เป็นสิทธิและหน้าที่ของจำเลยในฐานะผู้เสียหายที่จะร่วมกับผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หรือองค์กรอื่นๆ นำเรื่องเข้าสู่ศาลปกครอง เพื่อพิจารณาพิพากษาในประเด็นความชอบด้วยกฎหมายของเอกสารต่อไป เมื่อมีคำพิพากษาถึงที่สุดของศาลปกครองแล้ว ปัญหาเรื่องเอกสารสิทธิ์ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่จึงจะเป็นที่ยุติในทางกฎหมาย ซึ่งศาลยุติธรรมจะสามารถพิจารณาคดีในประเด็นต่างๆ ต่อไปได้อย่างไร้ข้อสงสัย เพราะหากมีการพิพากษาลงโทษจำเลยไปก่อน แล้วมีการเพิกถอนเอกสารสิทธิ์ในภายหลัง อาจเท่ากับว่าการละเมิดสิทธิและความไม่เป็นธรรมได้เกิดขึ้นจากกระบวนการพิจารณาคดี กระบวนการยุติธรรม คือ กระบวนการสร้างความเป็นธรรมให้ปรากฏด้วยเหตุผล ดังที่กล่าวไปข้างต้นแล้วว่า ด้วยระบบกฎหมายในปัจจุบัน เอกสารสิทธิ์ที่ดินที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจะถูกเพิกถอนได้จากสองหน่วยงานเท่านั้น คือ กรมที่ดิน และศาล ในส่วนของ ‘กรมที่ดิน’ มีอีกฐานะหนึ่งคือผู้ทำหน้าที่ออกเอกสารสิทธิ์ โดยหลักธรรมดาแล้วย่อมเป็นไปได้ยากที่อธิบดีกรมที่ดินจะสั่งเพิกถอนเอกสารที่ออกโดยหน่วยงานของตน เพราะนั่นเท่ากับบ่งบอกว่าหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยิ่งหากไม่มีประเด็นร้องเรียนตรวจสอบจากภาคประชาชนการดำเนินการก็จะไม่เกิดขึ้น ดังนั้น ‘ศาล’ ซึ่งเป็นสถาบันหลักในกระบวนการยุติธรรม จึงดูจะเป็นความหวังของประชาชนที่จะเข้ามาตรวจสอบและเพิกถอนเอกสารสิทธิ์ผิดกฎหมายที่ออกโดยหน่วยงานของรัฐ ผมจึงไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งในข้อวินิจฉัยโดยยังไม่มีกระบวนการไต่สวนตรวจสอบ ในประเด็นที่ว่า “เอกสารสิทธิ์ที่ดิน ที่ออกโดยเจ้าพนักงาน ตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเพิกถอนก็ต้องถือว่ายังเป็นเอกสารราชการที่ถูกต้องตามกฎหมาย” เพราะปัจจุบันหน่วยงานที่มีอำนาจเข้ามาเพิกถอนเอกสารเหล่านี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพที่สุดก็คือ ศาล แม้อำนาจในการเพิกถอนจะอยู่ที่ศาลปกครอง แต่การสร้างความเป็นธรรมก็ไม่ควรต้องถูกละเลยด้วยเหตุเพียงเป็นอำนาจของหน่วยงานอื่น ซึ่งนั่นเท่ากับว่ากระบวนการยุติธรรมกำลังถูกแยกสลายและไม่มีพลัง การปกป้องสิทธิตามกฎหมายของคนที่เป็นเจ้าของเอกสารเป็นสิ่งที่ต้องกระทำตามสิทธิที่พึงมีพึงได้ แต่การปล่อยให้มีการนำเอกสารสิทธิ์ที่ดินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายไปเอาเปรียบ รังแก หรือลงโทษผู้อื่นโดยอาศัยช่องว่างหรือข้อได้เปรียบทางกฎหมายจะสร้างความเสียหายมากมายต่อคนจน และเป็นความไม่ถูกต้องที่ไม่ควรให้เกิดขึ้นต่อไป กระบวนการยุติธรรมทุกระดับมีหน้าที่พิสูจน์ข้อเท็จจริงเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม เอกสารสิทธิ์ที่ดินจัดทำขึ้นด้วยระเบียบ กฎหมาย ซึ่งอาจเกิดความผิดพลาดและสามารถเพิกถอนได้ด้วยข้อเท็จจริงและกฎหมายเช่นกัน ดังนั้นหากปล่อยให้ปัญหาดำรงอยู่เช่นเดิม โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (นส.๓) จะกลายเป็นเอกสารศักดิ์สิทธิ์ที่อธิบายด้วยเหตุผลข้อเท็จจริงไม่ได้ และจะไม่มีใครกล้าลุกขึ้นมาตรวจสอบ ผมไม่แน่ใจว่าความเห็นตรงไปตรงมาที่คงไม่ต้องอธิบายเพิ่มเติมของ บุญฤทธิ์ ภิรมย์ และปมปัญหาที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้นจะถูกรับฟังและเข้าสู่การพิจารณาของผู้ทำหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรม มากน้อยเพียงใด แต่ภายใต้สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำในการจัดการทรัพยากร ซึ่งเกษตรกรในชุมชนต่างๆ กำลังถูกแย่งยึดพื้นที่ ไร้ที่อยู่ที่ทำกิน ทำให้การลุกขึ้นมารวมกลุ่มต่อสู้เพื่อการปฏิรูปที่ดิน ปกป้องพื้นที่สาธารณะของชุมชนเกิดขึ้นทั่วประเทศ และคดีความก็จะเข้าสู่การพิจารณาของศาลมากขึ้นเรื่อยๆ คำถามใหญ่ในวันนี้ คือ แล้วเราจะทำอย่างไรให้กลุ่มคนที่มีเจตนาในการปกป้องพื้นที่ของรัฐ ประสงค์ให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน ไม่ถูกคุกคามรังแก จากการอ้างเพียงเอกสารที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาศัยช่องว่างในกระบวนการยุติธรรมปกป้องตนเองจากการตรวจสอบดำรงอยู่อีกต่อไป ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ บัญญัติว่า เมื่อความปรากฏว่าได้ออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์... ให้แก่ผู้ใดโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายให้อธิบดีมีอำนาจหน้าที่สั่งเพิกถอนหรือแก้ไขได้ ... ในกรณีที่ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดให้เพิกถอนหรือแก้ไขอย่างใดแล้ว ให้เจ้าพนักงานที่ดินดำเนินการตามคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้นตามวิธีการที่อธิบดีกำหนด รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๔๔ บัญญัติว่า ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) พิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียนในกรณี (ก) การไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของ ข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๔๕ บัญญัติว่า ผู้ตรวจการแผ่นดิน อาจเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองได้เมื่อเห็นว่ามีกรณีดังต่อไปนี้ (๒) กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดของบุคคลใดตามมาตรา ๒๔๔ (๑) (ก) มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ให้เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลปกครองและให้ศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยโดยไม่ชักช้า มาตรา ๒๕๗ บัญญัติว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ ... (๓) เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลปกครอง ในกรณีที่เห็นชอบ ตามที่มีผู้ร้องเรียนว่า กฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดในทางปกครอง กระทบต่อสิทธิมนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย..