ข้อคิดเห็นนักเศรษฐศาสตร์ต่อข้อเสนอพรรคการเมืองเรื่องความยากจนในผู้สูงอายุ จากเวที Policy Dialogue “ตอบโจทย์ประชาชน: พรรการเมืองกับนโยบายสวัสดิการ เมื่อเข้าสู่วัยสูงอายุ” คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

2 พ.ค. 2566 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ แจ้งข่าวว่าสืบเนื่องจากเวที Policy Dialogue ครั้งที่ 2 เรื่อง “ตอบโจทย์ประชาชน: พรรการเมืองกับนโยบายสวัสดิการ เมื่อเข้าสู่วัยสูงอายุ” วันที่ 27 เม.ย. 2566 ซึ่งจัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ร่วมกับสำนักงานพัฒนานโยบายสุขภาพระหว่างประเทศ (IHPP) สภาองค์กรของผู้บริโภค และ สำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) เป็นพื้นที่กลาง ให้ผู้แทนพรรคการเมืองจำนวน 9 พรรคการเมือง ได้เข้าร่วมนำเสนอนโยบาย เพื่อการสร้าง “หลักประกันรายได้เพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีเมื่อเข้าสู่วัยสูงอายุ” และการจัดหางบประมาณมาดำเนินการ

ศ.ดร.เอื้อมพร พิชัยสนิธ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล และ ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มีความเห็นในแต่ละประเด็นคำถามที่มีต่อนักการเมือง ดังต่อไปนี้:

1. การบูรณาการนโยบายสวัสดิการผู้สูงอายุ    

ประเด็นนี้ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล มีความเห็นว่า  “สวัสดิการผู้สูงอายุมีหลายหน่วยงานที่ดำเนินการอยู่แบบแยกส่วน/ซ้ำซ้อน ควรจะมีการบูรณาการการทำงานของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยมีหน่วยงานเฉพาะขึ้นมาดูแลระบบบำนาญแห่งชาติ”

ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย มีความเห็นว่า  “ต้องกำหนดเป้าหมายที่ชัดเจนเป็นวาระแห่งชาติร่วมกัน และ มีหน่วยงานกำกับดูแลภาพรวมของระบบบำนาญแห่งชาติ ตลอดจนดำเนินการตามรายงานเรื่อง “แนวทางการเสนอกฎหมายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ” ซึ่งผ่านความเห็นชอบในสภาเมื่อ พ.ค. 2565 กล่าวคือ มีการแก้ไขกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ที่เป็นข้อจำกัด มีการบริหารงานในรูปแบบ “กองทุน” และ หารายได้จากแหล่งอื่นเพิ่มเติมสำหรับงบประมาณ รวมทั้งกำหนดให้สิทธิบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ เป็นสิทธิที่ทุกคนพึงได้รับ โดยประชาชนสามารถเลือกรับสิทธิที่ดีกว่า เช่น สิทธิข้าราชการบำนาญ”

ศ.ดร.เอื้อมพร พิชัยสนิธ ให้ข้อคิดเห็นว่า  “ก่อนอื่น คงต้องย้อนกลับไปพิจารณาว่า เรามีวัตถุประสงค์สำคัญร่วมกัน คือจะทำอย่างไรให้ประชาชนสูงวัยมีคุณภาพชีวิตที่เหมาะสมอย่างยั่งยืน และเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว มีอย่างน้อยสองเงื่อนไขที่จะขาดมิได้คือ: (1) นโยบายต้องทำได้จริง ตามขีดความสามารถของประเทศ และ (2) ประชาชนต้องรับทราบความจริงว่าจะได้อะไร และจะเสียอะไร และยอมรับนโยบายนั้น
    
ในส่วนของนโยบายต่าง ๆ ที่แต่ละพรรคการเมืองได้นำเสนอเกี่ยวกับสวัสดิการผู้สูงอายุ  สามารถแบ่งออกเป็นสองกลุ่ม คือ (1) กลุ่มนโยบายการเพิ่มรายได้ของผู้สูงอายุ (เช่น เบี้ยหรือบำนาญผู้สูงอายุ การออมระยะยาว การพัฒนาผลิตภาพประชากร ฯลฯ) และ (2) กลุ่มนโยบายการลดค่าใช้จ่ายของผู้สูงอายุ (เช่น เงินอุดหนุนและบริการสังคมที่จำเป็นจากภาครัฐ การเข้าถึงหลักประกันสุขภาพ และ Long-term care การดูแลโดยครอบครัว ชุมชนและท้องถิ่น ฯลฯ)    
    
หากจะกล่าวถึงนโยบายบำนาญผู้สูงอายุ ก็ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของกลุ่มนโยบายการเพิ่มรายได้ของผู้สูงอายุ ซึ่งก็มีคำถามตามมาคือเท่าไรถึงจะพอ ในการนี้ จำเป็นต้องพิจารณานโยบายในภาพรวมแบบบูรณาการ คือทั้งฝั่งนโยบายการเพิ่มรายได้ และนโยบายการลดค่าใช้จ่ายของผู้สูงอายุทั้งหมด ว่าสุทธิแล้ว เพียงพอหรือไม่  โดยเลือกนโยบายที่มีต้นทุนที่เหมาะสมตามขีดความสามารถของประเทศและประชาชนยอมรับได้”

2. แหล่งรายได้สำหรับงบประมาณ

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล มีความเห็นว่า  “นโยบายรองรับสังคมสูงวัยด้านสวัสดิการ ควรจะมีแหล่งงบประมาณหรือรายได้ของรัฐ ดังนี้
    - จัดเก็บภาษีจากความมั่งคั่ง (Wealth Tax)
    - จัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มของทุน (Capital Gains Tax) อาจเริ่มเก็บจากการซื้อขายหลักทรัพย์รายใหญ่ก่อน
    - อาจเพิ่มอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลได้อีกเล็กน้อย
    - ยกเลิกการให้สิทธิพิเศษทางภาษีกับผู้ที่มีรายได้สูง
    - ยกเลิก/ลด การให้สิทธิพิเศษทางภาษีเพื่อการส่งเสริมการลงทุน (BOI)
    - ปรับปรุงการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เช่น ลดการยกเว้นและลดหย่อนภาษี เพิ่มอัตราภาษี ลดช่องโหว่ทางกฎหมาย และจัดเก็บภาษีให้ตรงตามวัตถุประสงค์การใช้ประโยชน์ เป็นต้น
    - ปรับปรุงการจัดเก็บภาษีมรดก เช่น ลดการยกเว้นภาษี และเพิ่มอัตราภาษี เป็นต้น
    - เปิดเผยรายจ่ายภาษี (Tax Expenditure) ให้สาธารณชนได้รับทราบ
    - เปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถหารายได้และจัดเก็บภาษีเองได้มากขึ้น
    - เพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม (ต้องเสนอควบคู่กับการยกเลิกการให้สิทธิพิเศษทางภาษีกับกลุ่มที่มีความมั่งคั่ง ที่กล่าวมาแล้วข้างต้น เนื่องจากปฏิเสธไม่ได้ว่า กลุ่มผู้ด้อยโอกาสหรือมีรายได้น้อย จะได้รับผลกระทบจากการเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มมากกว่า เมื่อเทียบกับรายได้)
    - ประชากรในวัยทำงานทุกคน ต้องรายงานรายได้ทุกปี (อาจให้รายงานผ่านระบบของกรมสรรพากร) รัฐจะได้มีฐานข้อมูลรายได้ของประชากร เพื่อประโยชน์ในการดำเนินนโยบายต่าง ๆ 
    
นอกจากการหารายรับเพิ่มเติมของรัฐบาลแล้ว อีกด้านหนึ่งที่สำคัญคือ ด้านรายจ่ายของรัฐบาล จำเป็นต้องมีการปรับปรุงด้านรายจ่าย โดยมีการจัดลำดับความสำคัญของรายจ่ายให้สอดคล้องกับประเด็นปัญหาและความต้องการของประชาชน ตัด/ลดงบประมาณที่ไม่มีความจำเป็นหรือมีความซ้ำซ้อนลง เพิ่มประสิทธิภาพในการใช้จ่ายของรัฐบาล การใช้จ่ายงบประมาณต้องมีความโปร่งใส ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ เพื่อป้องกันการรั่วไหลของงบประมาณ และรัฐควรส่งเสริมให้ประชากรในวัยทำงาน มีการออมเงิน เพื่อเป็นหลักประกันในยามชราภาพ

ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย มีความเห็นว่า  “หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไรเกิดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ (status quo) งบประมาณรายจ่ายด้านบำนาญผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วภายในสองทศวรรษข้างหน้า โดยงบประมาณส่วนมากเป็นบำนาญข้าราชการ และ ยังต้องมีส่วนของงบค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการด้วย ดังนั้น ในเมื่อประเทศไทยจะต้องหารายได้เพิ่มขึ้นสำหรับงบประมาณดูแลข้าราชการด้านสวัสดิการบำนาญและการรักษาพยาบาล ก็ควรจะใช้โอกาสนี้ในการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศไปเลย โดยรัฐบาลสามารถมีแหล่งรายได้ที่สำคัญสำหรับระบบบำนาญแห่งชาติ ได้แก่ การเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT Increase), การปฏิรูปภาษีทั้งระบบเพื่อระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้า (Tax Reform for Universal Welfare System) และการจัดลำดับความสำคัญในการจัดสรรงบประมาณใหม่ (Budget Reprioritization) ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด เพราะเป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำของประเทศได้สนับสนุนมานานแล้ว และเป็นนโยบายปกติที่ทำกันในประเทศพัฒนาแล้ว”

ศ.ดร.เอื้อมพร พิชัยสนิธ มีความเห็นว่า  “ต้องมาดูเรื่องขีดความสามารถของประเทศว่า เราจะหารายได้จากที่ไหนมาสนับสนุน มีข้อถกเถียงเรื่องการขึ้นภาษีต่าง ๆ ซึ่งนำมาถึงจุดที่ดิฉันเน้นย้ำว่าสำคัญที่สุด คือประชาชนจะต้องได้รับทราบความจริงและยอมรับว่าจะได้อะไร และจะเสียอะไร เพราะไม่มีอะไรในโลกนี้ที่ได้มาฟรี โดยในส่วนที่จะต้องเสียอะไร มีการกล่าวถึงกันไม่ชัดเจนเท่ากับในฝั่งของการจะได้อะไร 
    
ในหลายๆ ประเทศ เช่น สวีเดน ฟินแลนด์ เป็นประเทศในฝันของหลายๆคนในเรื่องบำนาญผู้สูงอายุ  เป็นที่ทราบกันดีว่า ประชาชนได้รับสวัสดิการมาก แต่ก็ต้องจ่ายภาษีมากเช่นกัน  งบประมาณการใช้จ่ายในเรื่อง old-age cash pension ของประเทศ OECD มีค่าเฉลี่ยประมาณร้อยละ 6-8 ของ GDP หรือประมาณ ร้อยละ18-20 ของรายจ่ายรัฐบาล  (ในขณะที่ของประเทศไทยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 0.5 ของ GDP หรือ ประมาณร้อยละ 2 ของรายจ่ายรัฐบาล)  รูปแบบดังกล่าวเป็นทางเลือกของประชาชนเองซึ่งยอมรับทั้งในฝั่งที่จะได้อะไรและจะเสียอะไร ซึ่งส่งสัญญาณผ่านกระบวนการทางเมืองที่เลือกผู้แทนมาทำหน้าที่บริหารประเทศอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน
    
แต่ในทางกลับกัน อย่างเช่น เมื่อเร็วๆนี้ ในประเทศฝรั่งเศส มีการออกนโยบายด้านผู้สูงอายุ ซึ่งประชาชนไม่ได้สนับสนุน ก็เกิดการประท้วง การดำเนินนโบายไม่ราบรื่น ดังนั้น ทางเลือกใดก็ตาม หากทำได้จริงภายใต้ขีดความสามารถของประเทศ ประชาชนรับทราบความจริงและยอมรับ นโยบายก็สามารถดำเนินการได้อย่างราบรื่น
    
ย้อนกลับมาดูประเทศไทย ในการแถลงนโยบายการใช้จ่ายของแต่ละพรรคการเมืองในทุกเรื่อง ได้มีการกล่าวถึงแหล่งที่มาของเงินงบประมาณจากแหล่งเดียวกันหมด คือ (1) เพิ่มภาษี (2) ลดรายจ่าย หรือ (3) เพิ่มหนี้สาธารณะ หากทุกนโยบายจะใช้เงินในถังเดียวกันตรงนี้ที่มีอยู่จำกัด แล้วจะเหลืองบประมาณสำหรับนโยบายสวัสดิการผู้สูงอายุได้มากน้อยเพียงใด เราจึงจำเป็นต้องพิจารณาเรื่องต้นทุนที่เหมาะสมที่สุดด้วย
    
หากพิจารณาแบบบูรณาการ จะพบว่านโยบายแต่ละชุดย่อมมีต้นทุนที่แตกต่างกัน และในส่วนของนโยบายเพิ่มรายได้ ก็ไม่ใช่มีแต่เฉพาะการแจกเงินเสมอไป อาจจะมีนโยบายอื่น ๆ เช่น การเพิ่มศักยภาพทำงานและเพิ่มทางเลือกการทำงานหลังเกษียณ เปิดช่องทางให้สูงวัยสามารถเลือกทำงานได้มากขึ้นตามที่มีการกล่าวถึงกันบ้าง ดังเช่นในยุโรป ในปัจจุบัน ก็ทำงานกันจนถึง 67 หรือ 69 ปี ซึ่งหากกลับมาดูประเทศไทย จะพบว่าเกินร้อยละ 30 ของผู้สูงอายุไทยมีแหล่งรายได้หลักมาจากการทำงาน ก็แสดงว่ายังมีผู้สูงอายุที่มีศักยภาพที่จะมีทางเลือกการทำงานเพิ่มรายได้ โดยใช้งบประมาณที่ต่ำกว่าในการสนับสนุนการทำงานของผู้สูงอายุ ซึ่งจะเพิ่มมูลค่าทางเศรษฐกิจให้กับประเทศอีกมากพอสมควร  ดังนั้น หากพิจารณาทุกมาตรการในภาพรวมอย่างครอบคลุม แล้วกลับมาดูในส่วนของบำนาญผู้สูงอายุในระดับที่เพียงพอก็อาจจะใช้งบที่สนับสนุนลดน้อยลงกว่าที่คาดการณ์ไว้ก็ได้  
    
นอกจากนี้ การกล่าวถึงผลทวีคูณทางเศรษฐกิจ (multiplier effect) จากนโยบายการใช้จ่ายของภาครัฐที่คาดว่าจะก่อให้เกิดรายได้ขยายวงมากขึ้นในระบบเศรษฐกิจและกระตุ้นการเติบโตของ GDP ประเด็นที่พึงระวังคือในบางสถานการณ์ เช่น กรณีที่มีความไม่แน่นอนสูง การจับจ่ายใช้สอยในระบบเศรษฐกิจอาจจะไม่เป็นดังเช่นผลทวีคูณที่คาดการณ์ไว้เสมอไป ประชาชนพึงควรรับทราบถึงต้นทุนที่แท้จริงและความไม่แน่นอนในการได้รับผลประโยชน์จากนโยบายเหล่านี้ด้วย”

3. เป็น“สวัสดิการ” หรือ “การสงเคราะห์”?

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล มีความเห็นว่า  “แนวคิดด้านความคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุ ควรเป็นแบบสวัสดิการ เนื่องจากเป็นสิทธิที่ประชาชนควรจะได้รับ และคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์”

ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย มีความเห็นว่า “เราควรจะสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับความคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุที่สามารถเป็น social safety net ของสังคมที่ช่วยคุ้มครองความเสี่ยงโดยเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข ดังนั้น จึงต้องเป็นสวัสดิการคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุที่ควรต้องพัฒนาระบบเหมือนสวัสดิการระบบบัตรทองที่สามารถคุ้มครองทุกคนได้ ทั้งนี้ หลังวิกฤตต้มยำกุ้งประเทศไทยสามารถมีระบบบัตรทอง ในยุคหลังวิกฤตโควิดเราควรจะมีระบบบำนาญแห่งชาติเป็นสวัสดิการที่ป้องกันวิกฤตความยากจนผู้สูงอายุจากสึนามิประชากร”

ศ.ดร.เอื้อมพร พิชัยสนิธ มีความเห็นว่า “สำหรับประเทศไทย ถ้าเราพูดเรื่องสวัสดิการผู้สูงอายุเมื่อ 20 กว่าปีก่อนหน้านี้ ในช่วงที่เกินร้อยละ 60 ของคนทำงานยังมีอายุน้อย ในช่วงนั้นคนทำงานส่วนใหญ่อาจจะมีแนวโน้มที่จะมองไม่เห็นถึงคุณประโยชน์ต่อสังคมในองค์รวมของระบบสวัสดิการผู้สูงอายุมากเท่าที่ควร เพราะอาจจะมองแต่เฉพาะส่วนที่จะต้องเสีย ซึ่งเป็นเรื่องใกล้ตัวในขณะนั้น (เช่น เสียภาษีในอัตราที่สูงขึ้น หรือถูกลดทอนสวัสดิการด้านอื่นเหลือน้อยลง) และมองว่าส่วนผลประโยชน์ที่จะได้ยังเป็นเรื่องไกลตัว  
    
แต่ในปัจจุบัน ขณะที่ประเทศไทยเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง แต่เกิน 1 ใน 3 ของผู้สูงอายุยังมีฐานะยากจน และเกินร้อยละ 40 มีเงินออมต่ำกว่า 5 หมื่นบาท ประชาชนวัยทำงานมีภาระค่าใช้จ่ายในการดูแลผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น ประกอบกับสถานการณ์ได้เปลี่ยนไปจาก 20 กว่าปีก่อน ด้วยโครงสร้างประชากรที่มีคนใกล้จะเกษียณมากขึ้น มีสัดส่วนเกินครึ่งของคนทำงานทั้งหมด จึงมีแนวโน้มที่สังคมจะหันมาเห็นพ้องต้องกันว่า สวัสดิการผู้สูงอายุเป็นสิทธิพึงได้ของประชาชน มากกว่าเมื่อ 20 กว่าปีที่แล้ว ซึ่งกระแสปัจจุบันในเรื่องนี้ได้สะท้อนอย่างเด่นชัดจากปรากฎการณ์ที่หลายๆพรรคการเมืองชูความสำคัญในการนำเสนอแนวนโยบายสวัสดิการสังคมผู้สูงอายุให้เป็นหนึ่งในนโยบายลำดับต้นๆ  
    
สุดท้ายนี้ เพื่อให้นโยบายประสบความสำเร็จและยั่งยืน ฝ่ายการเมืองต้องทำงานใกล้ชิดกับฝ่ายราชการผู้เข้าใจถึงปัญหาเชิงปฏิบัติ นักวิชาการในเชิงหลักการที่ถูกต้อง และที่สำคัญที่สุดคือประชาชน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรง เพื่อผลักดันให้นโยบายออกมาอย่างเป็นรูปธรรม”

4. นโยบายและแนวทางในการดำเนินการรองรับสังคมสูงวัยควรจะเป็นอย่างไร? ควรจะเป็นแบบมุ่งเป้าหรือแบบถ้วนหน้า?

ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย มีความเห็นว่า “ควรจะสร้างระบบคุ้มครองได้ทุกคนอย่างพอเพียงและยั่งยืนทางการคลัง มีระบบตามหลักวิชาการ คือ ก. ระบบบำนาญพื้นฐานพอยังชีพ ข. ระบบการออมภาคบังคับ และ ค. ระบบการออมภาคสมัครใจ โดยภาพรวมสามารถคุ้มครองความยากจนได้ตามเส้นความยากจน และ ใช้เป็นกลไกในการลดความเหลื่อมล้ำของสังคม นอกจากนี้ ควรยกเลิกการมุ่งเป้า เพราะขาดประสิทธิภาพอย่างมากจากการที่ครัวเรือนยากจนตกหล่นจากกระบวนการคัดกรองความยากจน”

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล มีความเห็นว่า “นโยบายและแนวทางในการดำเนินการรองรับสังคมสูงวัยควรมีเป้าหมายเป็นแบบถ้วนหน้า แต่ด้วยข้อจำกัดด้านสถานะทางการคลังของรัฐบาล อาจต้องใช้เวลาในการไปสู่ระบบสวัสดิการผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้า (หากจะให้สามารถคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุ ณ ปัจจุบัน ผู้สูงอายุควรได้รับอย่างต่ำเดือนละ 2,000 บาท ถ้าจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ก็ยังคงต้องใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากอยู่ดี ดังนั้น ณ ปัจจุบัน เพื่อให้สามารถคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุ การจัดสวัสดิการแบบมุ่งเป้า จะมีความเป็นไปได้มากกว่า แต่ถ้าจะจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ณ ปัจจุบัน ผู้สูงอายุก็จะได้รับไม่ถึง 2,000 บาท ซึ่งยังไม่สามารถคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุได้)”