การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจเป็นอีกหนึ่งนโยบายที่รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) พยายามเดินหน้าให้แล้วเสร็จ เพื่อตอบโจทย์การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ เป็นอีกหนึ่งนโยบายที่ถูกจับตามองด้วยไปผูกโยงกับเรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

สภาธุรกิจตลาดทุนไทยได้จัดงานสัมมนาในหัวข้อ ‘การพัฒนา การกำกับดูแล และบริหารรัฐวิสาหกิจ: คำตอบของการดูแลสมบัติชาติ’ เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2560 ณ หอประชุมศาสตราจารย์สังเวียน อินทรวิชัย ชั้น 7 อาคาร B ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย โดยมีวิทยากรคือประสาร ไตรรัตน์วรกุล กรรมการคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจและอดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย รพี สุจริตกุล กรรมการคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ และบรรยง พงษ์พานิช อดีตกรรมการคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ

ชี้ปัญหาธรรมาภิบาล คนเดียวใส่หมวก 4 ใบ

ประสาร กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจเป็นสถาบันทางเศรษฐกิจ ซึ่งถ้ามีความเข้มแข็งก็จะสามารถตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงในอนาคตได้ ก่อนจะอธิบายว่าทำไมต้องให้ความสำคัญกับรัฐวิสาหกิจ โดยยกตัวเลขสินทรัพย์ปี 2547 ที่มีอยู่ 4.7 ล้านล้านบาท รายได้รวม 1.5 ล้านล้านบาท พอถึงปี 2559 สินทรัพย์เพิ่มขึ้นเป็น 14.4 ล้านล้านบาท รายได้รวม 4 ล้านล้าน รัฐวิสาหกิจจึงมีนัยมากในเชิงขนาดและการเติบโต

“มูลค่าตลาดของรัฐวิสาหกิจสูงและมีนัยต่อระบบเศรษฐกิจ ที่สำคัญคือมีแนวโน้มเติบโตสูง มีสัดส่วนในระบบเศรษฐกิจสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ถ้าไปในทางดีก็ดีไป ถ้าไปในทางไม่ดีก็จะมีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ ทั้งตอนเริ่มก่อตั้ง เราอาจยังไม่เห็นบริบทที่ชัดเจน ตัวอย่างสถาบันการเงินของรัฐตั้งไว้เมื่อ 50 ปีที่แล้ว ก็ไม่มีใครคิดว่าบัดนี้กลายเป็นเครื่องมือทางการคลังอย่างมีนัยสำคัญ”

แต่ขณะเดียวกัน รัฐวิสาหกิจก็มีปัญหาการหย่อนประสิทธิภาพ รัฐวิสาหกิจที่มีกำไร ส่วนใหญ่มีอำนาจพิเศษหรืออำนาจผูกขาด สำหรับรัฐวิสาหกิจที่มีการแข่งขันกลับมีผลประกอบการไม่ดี อีกทั้งเวลานี้ สินทรัพย์เชิงยุทธศาสตร์สำคัญๆ ของประเทศที่จะนำพาไปสู่ความก้าวหน้าในอนาคต อยู่ในมือรัฐวิสาหกิจคุม ถ้าองค์กรที่ดูแลสินทรัพย์เหล่านี้หย่อนประสิทธิภาพก็จะมีนัยสำคัญในการผลักดันเศรษฐกิจ

ประสาร กล่าวย้ำว่า ปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำคัญมากประการหนึ่งคือบรรดาข้อต่อต่างๆ ของหน่วยที่เกี่ยวข้อง และระบบธรรมาภิบาลเพื่อระบุความสัมพันธ์ระหว่างองค์ประกอบต่างๆ

“โครงสร้างที่เกี่ยวข้องมีตั้งแต่รัฐบาล ซึ่งส่วนใหญ่เป็นฝ่ายการเมือง กระทรวงต้นสังกัดและกระทรวงการคลังซึ่งทำหน้าที่คล้ายซีเอฟโอ (Chief Financial Officer: CFO หรือผู้อำนวยการฝ่ายการเงิน) และตัวรัฐวิสาหกิจ 56 แห่ง บางแห่งมีวัตถุประสงค์ทางสังคม บางแห่งมีวัตถุประสงค์ทางวิสาหกิจหรือทางธุรกิจ แล้วก็ลงมาที่ผู้ใช้บริการหรือประชาชน เช่น ข้อต่อแรก รัฐวิสาหกิจจะประสบปัญหาการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองในหลายรูปแบบ ส่วนกระทรวงการคลังก็มีลักษณะแตกต่างจากบริษัทเพราะไม่มีอำนาจ เนื่องจากมีผู้เกี่ยวข้องเยอะมาก หลายครั้งทำหน้าที่ได้แค่แนะนำ ตักเตือน ขอข้อมูล รัฐวิสาหกิจบางแห่งไม่มีผลกำไรต้องอาศัยกระทรวงการคลังค้ำประกันเงินกู้ แต่พอให้ส่งรายงานกลับไม่ส่ง กระทรวงการคลังก็ทำอะไรไม่ได้

“สรุปว่า รสก.มีหัวใจหนึ่งที่เป็นปัญหาใหญ่คือระบบธรรมาภิบาลภายใน ร่างกฎหมายฉบับนี้ (ร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ) มีเจตนาเข้าไปปรับตรงนี้ หาทางจัดระบบธรรมาภิบาลให้เป็นปกติ”

ประสานขยายความว่า ระบบธรรมาภิบาลที่เป็นจุดอ่อนของรัฐวิสาหกิจคือการมีบทบาทหน้าที่ทับซ้อนกัน ทั้งผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแล เจ้าของ และผู้ดำเนินงาน ซึ่งร่างกฎหมายพยายามแยกแยะ 4 บทบาทนี้ออกจากกัน

“ตัวอย่างนโยบายจำนำข้าว คนที่นั่งเป็นประธานกรรมการ ธ.ก.ส. (ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์) คือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ดูแลในฐานะผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแล ผู้ปฏิบัติงาน และเจ้าของ แล้วจะตัดสินใจอย่างไร ถ้าเป็นผู้กำหนดนโยบายก็ต้องทำตาม ถ้าเป็นผู้กำกับดูแลก็ต้องไม่ยอมเพราะอาจไม่สามารถรับฝากเงินประชาชนได้ ถ้าเป็นเจ้าของ แล้วทำเสียหายเป็นแสนล้าน ใครจะยอม แล้วเป็นผู้ปฏิบัติงานก็ต้องเคาะว่าจะทำหรือไม่ทำ เราจึงเห็นระบบธรรมาภิบาลที่ค่อนข้างเละ จึงต้องแยกบทบาทเหล่านี้ออกมา”

ประการที่ 2 ต้องมีผู้ที่มีบทบาทการเป็นเจ้าของเพื่อรักษาผลประโยชน์ขององค์กรเช่นเดียวกับผู้ถือหุ้นในบริษัทมหาชน
“โดยเรียนรู้จากธุรกิจเอกชนและต่างประเทศ เจ้าของจะดูแลฐานะการเงิน ความยั่งยืน ความสำเร็จขององค์กร การตั้งกรรมการผู้บริหาร คล้ายผู้ถือหุ้นในบริษัทมหาชน การบริหารทรัพย์สินให้เพิ่มมูลค่าให้เกิดประโยชน์สูงสุด การประเมินผล นี่คือหน้าที่ของเจ้าของหรือผู้ถือหุ้น”

ประการที่ 3 การมีระบบธรรมาภิบาลที่ดี ยังหมายรวมถึงการมีแผนงาน การคัดเลือกคนที่ดี เหมาะสม และมีระบบรายงานประเมินผล

สุดท้ายคือนำข้อดีของกลไกตลาดมาปรับใช้

“การปฏิรูปครั้งนี้เป็นการปฏิรูปเชิงสถาบัน หวังให้กลไกที่เกี่ยวข้องทำงานได้อย่างเป็นปกติ ช่วยให้รัฐวิสาหกิจทำงานได้คล่องตัวมากขึ้น บรรลุภารกิจที่ประชาชนคาดหวัง ไม่ได้มีเจตนาเพื่อการแปรรูป นำหลักธรรมาภิบาลตามมาตรฐานสากลมาปรับใช้กับรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง จัดตั้งบริษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติขึ้นเพื่อทำหน้าที่องค์กรเจ้าของแทนประชาชน เพื่อเพิ่มมูลค่าและประสิทธิภาพสำหรับรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัท” ประสาร กล่าวทิ้งท้าย

7 ประเด็นภาพรวมปฏิรูป

ด้านรพีเสนอภาพรวมของการปฏิรูปไว้ 7 ข้อ ดังนี้

“หนึ่ง ร่างกฎหมายฉบับนี้  (ร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ) ไม่สามารถขัดแย้งหรือครอบงำกฎหมายฉบับอื่นได้ ที่ต้องพูดให้ชัดเพราะมีการพูดว่ากฎหมายนี้จะนำไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งการแปรรูปเป็นอีกกระบวนการหนึ่งที่กฎหมายฉบับนี้ไม่สามารถไปยุ่งเกี่ยวได้

“สอง รัฐวิสาหกิจที่แปรรูปแล้ว ถ้าภาครัฐจะลดหรือเปลี่ยนแปลงสัดส่วนการถือหุ้นต้องทำอย่างไร ปัจจุบันมีระเบียบว่าต้องทำเป็นมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) ซึ่งกฎหมายใหม่ก็ไม่ได้ลบล้างระเบียบนี้เลย ในทางกลับกัน คนร. (คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ) หรือซูเปอร์บอร์ดที่จะตั้งขึ้นมาตามกฎหมายระบุว่า ถ้าจะมีการเสนอแนะให้ปรับเปลี่ยนการถือหุ้นของรัฐในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทหรือบริษัทมหาชน ต้องเสนอความเห็นไปยัง ครม. ให้ ครม. เป็นคนตัดสินและมีมติ ที่บอกว่าเรื่องนี้นำไปสู่การแปรรูปทางอ้อม จึงเป็นไปไม่ได้ เพราะมีกฎหมายครอบอยู่

ประการที่ 3 กฎหมายฉบับนี้กำหนดองค์ประกอบและหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจไว้อย่างชัดเจน ถ้าไม่ทำหรือทำผิดหน้าที่ตามกฎหมายก็จะเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่

ประการที่ 4 เนื่องจากคณะผู้ร่างที่ทำงานมาตั้งแต่ต้นมาจากทางตลาดทุนที่มีความเชื่อว่า สิ่งที่ต้องทำมากที่สุดในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจคือการเปิดเผยข้อมูล เพราะยิ่งเอาข้อมูลการดำเนินงานออกสู่ประชาชนมากเท่าไหร่ ประชาชนก็จะสามารถชี้ได้ว่าสิ่งที่รัฐวิสาหกิจทำผิดหรือไม่ กฎหมายนี้จึงเน้นการเปิดเผยข้อมูล แผนยุทธศาสตร์ของรัฐวิสาหกิจต้องจัดทำเป็นแผน 5 ปี การแต่งตั้งกรรมการ มีกระบวนการคัดเลือกอย่างไร และต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ประการที่ 5 รัฐวิสาหกิจไม่ว่าจะอยู่ภายใต้สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) หรือเป็นบริษัทมหาชน จะต้องเปิดเผยการดำเนินงานของตนเอง โดยใช้มาตรฐานเดียวกันกับบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย

ประการที่ 6 ห้ามทำสิ่งที่ไม่อยู่ในแผนของรัฐวิสาหกิจที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ถ้ามีการเปลี่ยนแผน แต่แผนนั้นก่อภาระทางการเงินแก้รัฐวิสาหกิจ ก็จะต้องมีกระบวนการประเมินค่าใช้จ่าย ค่าเสียหาย แล้วประกาศเปิดเผยให้สาธารณะรับรู้ เพื่อให้รัฐบาลชดเชยค่าเสียหาย

“ประการสุดท้าย บทบาทของ สคร. ปัจจุบันอยู่ภายใต้กระทรวงการคลัง สคร. จะทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษา แนะนำเจ้ากระทรวง เพราะกฎหมายรัฐวิสาหกิจที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาตาม พ.ร.บ. ของเขา อำนาจทั้งหลายยังอยู่ที่เจ้ากระทรวง ถ้าจะแก้กฎหมายมารวมศูนย์ทั้งหมด ต้องแก้ประมาณ 30-40 ฉบับพร้อมกัน ซึ่งเป็นสิ่งที่ยากมาก ดังนั้น บทบาท สคร. จึงทำหน้าที่แนะนำเจ้ากระทรวง แต่ต้องถาม คนร. (คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ) ซึ่งมีนายกฯ เป็นประธานก็สามารถสั่งมายังกระทรวงต่างๆ”

บรรยงชี้แปรรูปไม่ใช่เรื่องเลวร้าย ตอบ 4 ข้อว่าด้วยการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ 

ด้านบรรยง เริ่มต้นด้วยการอธิบายถึงความจำเป็นของการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจว่า “12 ปีที่ผ่านมารัฐวิสาหกิจขยายตัวจาก 4.77 ล้านล้านบาท ขึ้นมาเป็น 15 ล้านล้านบาท หรือจากร้อยละ 60 ของจีดีพี ขึ้นมาเป็นเกือบร้อยละ 110 ของจีดีพี และจะขยายต่อไป ความหมายคือเราเอาทรัพยากรของประเทศเข้าไปอยู่ภายใต้รัฐวิสาหิจมากขึ้นและมากขึ้น ถ้าทรัพยากรถูกใช้อย่างมีประสิทธิภาพและไม่รั่วไหลก็ไม่น่ากังวล ปัญหาของการพัฒนาคือการเพิ่มประสิทธิภาพ มีตัวชี้วัดมากมายที่บ่งบอกว่ากระบวนการที่ทำอยู่เดิมไม่มีประสิทธิภาพและความโปร่งใสในการใช้ทรัพยากรก้อนใหญ่ของประเทศ สิ่งที่กำลังทำเป็นเรื่องกระบวนการทางสถาบัน คือจัดรูปแบบสถาบันใหม่ เป็นเรื่องซับซ้อนและยาก

“ทุกอย่างของการปฏิรูป ความยากของมันคือต้องเริ่มจากสภาพที่เป็นอยู่ บางคนบอกว่าอันไหนแย่ก็ขาย ก็ยุบทิ้ง มันทำไม่ได้ครับ ก็ต้องจัดการจากจุดนั้น การปฏิรูปใดๆ ก็ตาม เราไม่สามารถกระโดดทีเดียวไปที่ความฝัน มันต้องไปตามขั้นตอน กฎหมายนี้เป็นขั้นต้น แล้วจะต้องมีกระบวนการจัดตั้งองค์กร การมีส่วนร่วม ความโปร่งใสเป็นเครื่องมือทางสถาบันที่สำคัญที่สุดที่จะปรับปรุงประสิทธิภาพและป้องกันการทุจริตในระยะยาว”

บรรยง กล่าวว่า เขาต้องตอบคำถาม 4 คำถามที่พบอยู่ในสังคมเกี่ยวกับเรื่องนี้ ข้อแรกคือเป็นการรวมศูนย์เพื่อกินรวบหรือไม่

“แต่เดิมรัฐวิสาหกิจแยกกันอยู่ในกระทรวงต่างๆ ประมาณ 10 กระทรวง ไม่มีมาตรฐาน ใครจะบริหารยังไงก็ได้ มีเรื่องก็ส่งเรื่องเข้า ครม. กระทรวงอื่นๆ ก็ไม่สนใจ มีแค่ สคร. ที่ทำหน้าที่เหมือนเป็นที่ปรึกษา แต่หน่วยงานระดับกรมอย่าง สคร. ก็มีอำนาจจำกัด การรวมนี้ก็เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการและเพิ่มมาตรฐาน  ทุกอย่างมีกลไกธรรมาภิบาลสากล ไม่ใช่ว่า คนร. ทำอะไรได้ตามอำเภอใจ ซึ่งจะทำให้การกินรวบเกิดขึ้นไม่ได้เลย”

สอง-เป็นการลดสวัสดิการของประชาชนหรือไม่

“การปฏิรูปไม่ได้หยุดการให้บริการสาธารณะและสวัสดิการของประชาชน เพียงแต่จะมีการแยกแยะที่ชัดเจนว่าส่วนไหนเป็นส่วนที่ให้สวัสดิการ มีการชดเชยอย่างมีประสิทธิภาพ แล้วเวลาพูดว่ารัฐวิสาหกิจให้สวัสดิการ ทั้งคนจนคนรวยได้หมด ผมยกตัวอย่างเช่น เคยมีการเรียกร้องให้รัฐวิสาหกิจที่ประกอบธุรกิจน้ำมันว่าไม่ต้องเอากำไรหรอก ลดราคาลงไปได้ตั้ง 4 บาทต่อลิตร เพราะเขากำไรอยู่แสนล้านต่อปี ขายน้ำมัน 2 หมื่นล้านลิตร ถ้าทำอย่างนั้นจริง มีงานวิจัยเยอะแยะในโลกว่า ถ้าอุดหนุนไปที่ราคาน้ำมัน 1 บาท 2 สตางค์จะไปที่คนรวยที่สุด 10 เปอร์เซ็นต์แรก ส่วนอีกไม่ถึง 1 สตางค์จะไปที่คนจนที่สุด 10 เปอร์เซ็นต์สุดท้าย

“แต่ถ้ามาเข้าระบบนี้ อยากอุดหนุนก็แจกไปเลยครับ เดี๋ยวนี้เรามีบัตรคนจน เอาไปลิตรละ 5 บาทเลยก็ยังน้อยกว่าอุดหนุนรวม กระบวนการนี้จะทำให้การให้สวัสดิการตรงเป้าหมาย การวัดประสิทธิภาพก็เกิดขึ้นได้ รัฐวิสาหกิจก็อ้างไม่ได้ว่าที่ขาดทุนทุกวันนี้เพราะสนองนโยบายให้บริการสาธารณะในราคาถูก”

สาม-ทำให้การเมืองยังแทรกแซงได้อยู่หรือเปล่า

“มีคำถามว่าทำไมไม่เอานักการเมืองออกไปให้หมด ยังนั่งอยู่ใน คนร. ตั้ง 5 คน ยังมีอำนาจในเรื่องนโยบาย ผมตอบว่านี่เป็นทางเดียวที่จะทำให้ฉันทานุมัติของประชาชนมาเกี่ยวข้องได้ นักการเมืองเมื่อได้รับเลือกตั้งเป็นรัฐบาล เขาได้รับฉันทานุมัติจากประชาชน รัฐวิสาหกิจยังไงก็ต้องเป็นเครื่องมือของนโยบายรัฐบาล การตัดขาดให้เป็นองค์กรอิสระเป็นไปไม่ได้เด็ดขาดในความเห็นของผม เพียงแต่รัฐมนตรีจะสั่งทุกอย่างไม่ได้ มันมีกระบวนการที่ต้องมีเหตุผล มีแผนยุทธศาสตร์รวม มีการเปิดเผยข้อมูล มีการคานอำนาจ การแยกบทบาท นักการเมืองยังไงก็ต้องผลักดันนโยบาย แต่เรามีองค์กรที่เป็นเจ้าของมาต่อรองเรื่องนโยบาย”

สี่-นำไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือไม่

“เวลาพูดถึงการแปรรูป คนที่วิจารณ์เรื่องนี้พูดเหมือนว่าการแปรรูปเป็นความชั่วในตัวของมันเอง มีการยกคำของโจเซฟ สติกลิตซ์ หัวหน้าทีมเศรษฐกิจธนาคารโลก มาพูดเยอะมากว่า การแปรรูปคือการโกงที่มากที่สุด

“ไม่มีทางที่สติกลิตซ์จะพูดต่อต้านการแปรรูป เขาเขียนหนังสือเล่มหนึ่งชื่อว่า Globalization and Its Discontents ในปี 2545 เขาพยายามเตือนว่าโลกาภิวัตน์มีข้อบิดเบี้ยวบางประการที่ต้องดู เรื่องนี้ก็เหมือนกัน สติกลิซต์เขียนไว้ในหน้าที่ 58 ว่า การแปรรูปทำให้ประเทศที่เปลี่ยนจากระบบวางแผนจากสู่กลางมาสู่ระบบโลกาภิวัตน์ได้ดี แต่ถ้าแปรรูปอย่างบิดเบี้ยวมันก็สามารถทำให้นักการเมืองคอร์รัปชัน โดยเอาทรัพย์สินของรัฐไปขายถูกๆ เขาแปลมาแค่ครึ่งหลังให้เสมือนว่าทุกๆ การแปรรูปเป็นเรื่องเลว การเข้าตลาดหลักทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจไทยที่ผ่านมา ไม่เข้าเงื่อนไขอย่างที่สติกลิตซ์พูดเลย ถ้าจะมีก็จะเกิดในรัฐวิสาหกิจที่ไม่ได้แปรรูป ก็คือการให้สัมปทาน

“แต่กฎหมายนี้ไม่ได้ห้ามแปรรูป เพราะไม่รู้จะห้ามทำไม มันจะไปบล็อคทางเลือกทางเศรษฐกิจจำนวนมากในอนาคต และทรัพยากรของรัฐก็จะบริหารยากขึ้นๆ แต่ถ้าจะแปรรูป จะมีกระบวนการเพิ่มขึ้นและรัดกุมขึ้น มีระบบการคานกันมากขึ้น เมื่อก่อนการแปรรูปจะถูกริเริ่มโดยกระทรวงซึ่งเป็นทั้งผู้กำหนดนโยบาย ผู้กำกับดูแล และเจ้าของ ไม่มีการคานเลย ดังนั้น การแปรรูปอาจจะไม่สมบูรณ์

“แต่ถ้ามีโครงสร้างใหม่ ถ้าจะมีการแปรรูปมันจะมีการคานกันมากขึ้น ผู้กำหนดนโยบายก็เป็นส่วนหนึ่ง ผู้กำกับดูแลจะคอยดูเพื่อให้เกิดการแข่งขัน ไม่ให้เกิดการผูกขาด ในกรณีที่มีการผูกขาดโดยธรรมชาติ ผู้กำกับดูแลก็จะคอยควบคุมไม่ให้ค้ากำไรอย่างไม่สมควร หรือถ้าต้องการแก้ไขข้อบกพร่องการแปรรูปในอดีต ภายใต้โครงสร้างใหม่ก็จะทำได้ดีขึ้น”