บทนำ

ประเด็นกฎหมายนิรโทษกรรมกลับมาได้รับความสนใจอีกครั้งเนื่องจากรัฐสภากำลังพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรม และประเด็นที่กำลังถกเถียงกันมากในเวลานี้ก็คือ ได้มีการเปลี่ยนเนื้อหาในชั้นกรรมาธิการจากเดิมที่ร่างพระราชบัญญัติจะนิรโทษเฉพาะประชาชนที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการชุมนุมทางการเมืองเท่านั้นมาเป็นนิรโทษกรรมทั้งหมดนั้น ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตบางประการในมุมของกฎหมายระหว่างประเทศดังนี้

1.ประเภทของกฎหมายนิรโทษกรรมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ

โดยหลักแล้ว กฎหมายระหว่างประเทศไม่ได้ห้ามรัฐตรากฎหมายภายในนิรโทษกรรม อย่างไรก็ดีมีกฎหมายนิรโทษกรรมสองประเภทที่ขัดกับกฎหมายระหว่างประเทศคือ “กฎหมายนิรโทษกรรมตนเอง” ที่เรียกว่า Self-amnesty กฎหมายนิรโทษกรรมแบบนี้มักจะเกิดขึ้นช่วงทำรัฐประหารหรือช่วงที่คณะรัฐประหารกำลังจะลงจากอำนาจอย่างคณะรัฐประหารในอาร์เจนติน่าได้ออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้กับตนเองในปี ค.ศ. 1983 หรือประธานาธิบดี ฟูจิโมริก็ออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้ตนเองในปีค.ศ.  1995 หรือในกัวเตมาลา ก่อนที่ประธานาธิบดี Vinico Cerezo จะเข้าดำรงตำแหน่ง คณะรัฐประหารได้ออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้กับตนเอง สำหรับประเทศไทยนั้นมีความคุ้นเคยอย่างดีกับการออกกฎหมายนิรโทษกรรมแบบนี้ ไม่ต้องย้อนประวัติศาสตร์ให้ยาวไกล “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549” ที่ออกหลังจากวันทำรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 มาตรา 37 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ คือตัวอย่างของกฎหมายนิรโทษกรรมแบบ Self amnesty

อีกประเภทหนึ่งคือ “กฎหมายนิรโทษกรรมที่ไม่มีข้อยกเว้นหรือไม่มีเงื่อนไข” ที่เรียกว่า Blanket amnesty หรือ Sweeping amnesty ซึ่งพอจะเป็นภาษาไทยให้เข้ากับบริบทตอนนี้ได้ว่า นิรโทษกรรมแบบเหมาเข่ง คือไม่มีการแยกประเภทของฐานความผิดหรือมูลเหตุชักจูงใจ ไม่มีการแยกพลเรือนออกจากเจ้าหน้าที่รัฐ ตัวอย่างของนิรโทษกรรมแบบไม่มีเงื่อนไขได้แก่ การนิรโทษกรรมในที่ระบุไว้สนธิสัญญา  Lome Peace Agreement ระหว่างรัฐบาลเซียล่า เลโอนกับกองกำลังฝ่ายปฎิวัติที่เรียกว่า Revolutionary United Front of Sierra Leone (RUF)

สำหรับร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรมที่กำลังเสนอให้สภาพิจารณานั้นก็อยู่ในข่ายประเภทนิรโทษกรรมแบบ Blanket amnesty กฎหมายนิรโทษกรรมแบบนี้นักกฎหมายส่วนใหญ่เห็นว่าไม่มีความชอบธรรม[1] และขัดกับกฎหมายระหว่างประเทศ นอกจากนี้ ในเอกสารที่ CCPR/C/79/Add.78. ลงวันที่ 1 เมษายน ค.ศ. 1997 ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ ได้ตั้งข้อสังเกต กฎหมายนิรโทษกรรมแบบนี้ว่า การออกกฎหมายนิรโทษกรรมแบบ Sweeping amnesty (คือกวาดรวบทั้งหมดโดยไม่มีการแยกแยะ) เป็นการป้องกันมิให้มีการสืบสวนและลงโทษผู้กระทำความผิดในการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง[2]

เขียนมาถึงตรงนี้ผู้อ่านคงมีคำถามในในว่าแล้วทำไมกฎหมายนิรโทษกรรมของแอฟริกาใต้จึงได้รับการยอมรับมาก คำตอบคือ ก็เพราะว่ากฎหมายนิรโทษกรรมของแอฟริการใต้ไม่มีลักษณะเป็นการนิรโทษกรรมทั้งแบบให้กับตนเองและแบบเหมารวม กฎหมายนิรโทษกรรมของแอฟริกากระทำผ่านคณะกรรมการค้นหาความจริงที่เป็นกลางและอิสระและผู้ที่จะได้รับการนิรโทษกรรมจะต้องผ่านขั้นตอนกระบวนการยอมรับความผิดหรือสำนึกในการกระทำความผิดของตนเองก่อน ฉะนั้น ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมแบบเหมาเข่งจึงไม่อาจเปรียบเทียบกับกฎหมายนิรโทษกรรมของแอฟริกาได้เลย ทั้งในแง่ของ “เจตนารมณ์” “เนื้อหา” และ “กระบวนการ”

2.ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมขัดกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ( International Covenant on Civil and Political Right: ICCPR)

ผู้เขียนเห็นว่าร่างพระราชนิรโทษกรรมที่ถูกคณะกรรมาธิการแก้ไขนั้นขัดกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองข้อที่ 2 (3) ที่บัญญัติว่า “รัฐภาคีแต่ละรัฐแห่งกติกานี้รับที่จะ

 (1) ประกันว่า บุคคลใดที่สิทธิหรือเสรีภาพของตนซึ่งรับรองไว้ในกติกานี้ถูกละเมิดต้องได้รับการเยียวยาอย่างเป็นผลจริงจัง โดยไม่ต้องคำนึงว่าการละเมิดนั้นจะกระทำโดยบุคคลผู้ปฏิบัติการตามหน้าที่

(2) ประกันว่า บุคคลใดที่เรียกร้องการเยียวยาดังกล่าวย่อมมีสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาจากฝ่ายตุลาการ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายนิติบัญญัติที่มีอำนาจ หรือจากหน่วยงานอื่นที่มีอำนาจตามที่กำหนดไว้ โดยระบบกฎหมายของรัฐ และจะพัฒนาหนทางการเยียวยาด้วยกระบวนการยุติธรรมทางศาล

(3) ประกันว่า เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจต้องบังคับการให้การเยียวยานั้นเป็นผล”

จากตัวบทข้างต้น คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติได้ทำรายงานCCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 ลงวันที่ 26 พฤษภาคม ค.ศ. 2004[3] ในรายงานฉบับนี้ คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติเน้นว่ารัฐภาคี ICCPR ต้องทำให้สิทธิที่จะได้รับการเยียวยาในกระบวนการยุติธรรมของผู้เสียหายได้รับการคุ้มครองและเป็นผลรูปธรรมอย่างจริงจัง คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติยังเห็นอีกด้วยว่ารัฐภาคีมีหน้าที่ต้องสืบสวนสอบสวนหาผู้กระทำความผิดและมีการพิจารณาคดีผู้ถูกกล่าวหาโดยกระบวนการยุติธรรม ความล้มเหลวที่ไม่ยอมนำผู้ถูกกล่าวหาเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมเท่ากับเป็นการละเมิด ICCPR นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติยังย้ำอีกว่านอกจากรัฐจะต้องจัดหามาตรการเยียวยาทางจิตใจให้แก่ผู้เสียหายด้วยโดยมาตรการเยียวยานี้ได้แก่ การขอโทษอย่างเป็นทางการ (public apologies) การจัดพิธีรำลึก (public memorials) การให้หลักประกันว่าจะไม่มีการกระทำความผิดซ้ำอีกในอนาคต (guarantees of non-repetition) และสำคัญที่สุด การนำผู้กระทำความผิดที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนมาเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมbringing to justice the perpetrators of human rights violations (โปรดดูรายงานข้อที่ 16)

ยิ่งกว่านั้น คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนสหประชาชาติยังได้เตือนในเรื่องของการออกกฎหมายนิรโทษกรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้ตัวเองหรือการนิรโทษกรรมแบบไม่มีเงื่อนไขว่าเป็นการขัดต่อพันธกรณีข้อที่ 2 (3) ของ ICCPR เพราะรัฐมีหน้าที่ต้องนำตัวผู้กระทำความผิดเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมและยังเป็นการละเมิดสิทธิของผู้เสียหายที่จะได้รับการเยียวยาจากกระบวนการยุติธรรมอีกด้วย (โปรดดู General Comment No. 20   ข้อที่ 15)

นอกจากนี้ ผู้แทนรายงานพิเศษว่าด้วยนิรโทษกรรมของสหประชาชาติคือนาย  Louis  Joinet ได้ทำรายงานและได้ข้อสรุปที่เรียกว่า “หลักการเพื่อการปกป้องและส่งเสริมสิทธิมนุษยชนโดยการต่อสู้การไม่ต้องรับผิด” (Set of Principles for the Protection and Promotion of Human Rights through Action to Combat Impunity)[4] โดยในหลักการนี้ได้รับรองสิทธิขั้นพื้นฐานหลายเรื่องซึ่งสรุปสาระที่สำคัญได้แก่ หลักการข้อที่ 1  สิทธิในการรู้ความจริง (Right to know truth) ซึ่งเป็นการรับรองว่าบุคคลมีสิทธิที่จะรู้เหตุการณ์เรื่องราวในอดีตว่าเกิดอะไรขึ้น หลักการข้อที่ 2 หน้าที่ในการจดจำ (Duty to remember) รับรองความรับรู้ของประชาชนเกี่ยวกับประวัติศาสตร์ของการกดขี่ว่าเป็นส่วนหนึ่งของมรดกทางประวัติศาสตร์และจะต้องมีการรักษาความทรงจำนี้ไว้ หลักการข้อที่ 3 เป็นการรับรองสิทธิการรับรู้ของผู้เคราะห์ร้าย (Victim’s right to know) ผู้เคราะห์ร้ายรวมทั้งญาติมีสิทธิที่จะได้รับทราบความจริงของเหตุการณ์ที่จะเกิดขึ้นเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนและที่สำคัญที่สุดคือหลักการข้อที่ 19 ซึ่งเป็นหลักการที่เกี่ยวกับการห้ามมิให้ใช้การปรองดองหรือการให้อภัยเพื่อยืดการไม่ต้องถูกรับโทษให้ยาวนานออกไป โดยข้อที่ 19 กำหนดว่า จะไม่มีความยุติธรรมและการปรองดองเกิดขึ้นหากปราศจากการมีสนองตอบอย่างมีประสิทธิภาพเกี่ยวกับความต้องการยุติธรรม องค์ประกอบสำคัญของการปรองดองคือการให้อภัย ซึ่งมีนัยยะว่า ผู้เคราะห์ร้ายจะต้องรู้ตัวผู้กระทำความผิดและผู้กระทำความผิดได้แสดงความสำนึกผิด (There can be no just and lasting reconciliation without an effective response to the need for justice; an important element in reconciliation is forgiveness which implies that the victim knows the perpetrator of the violations and the latter has been able to show repentance.)

กล่าวโดยสรุป ร่างนิรโทษกรรมแบบเหมารวมนั้นทำให้สิทธิในกระบวนการยุติธรรมของผู้เสียหายเป็นหมัน เพราะไม่มีผู้ต้องรับผิดอีกต่อไปแล้ว

3.ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมทุกฝ่ายขัดรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 82 วรรคแรก

ต่อเนื่องจากข้อ 2 เมื่อร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมทุกฝ่ายมีเนื้อหาขัดกับข้อ 2 (3) ของ ICCPR แล้ว ก็ยังขัดกับรัฐธรรมนูญมาตรา 82 วรรคแรกอีกด้วย มาตรา 82 บัญญัติว่า “ รัฐต้องส่งเสริมสัมพันธไมตรีและความร่มมือกับนานาประเทศและพึงถือหลักในการปฎิบัติต่อกันอย่างเสมอภาค ตลอดจนปฎิบัติตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคี…” รัฐธรรมนูญมาตรานี้ย้ำว่าให้ประเทศไทยปฎิบัติตามพันธกรณีเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคีไทย ประเทศไทยเป็นภาคี ICCPR โดยการภาคยานุวัติ เมื่อวันที่ 29 ตุลาคม 2539 และมีผลบังคับใช้กับไทยเมื่อวันที่ 30 มกราคม 2540  ดังนั้น ประเทศไทยจะต้องปฎิบัติตาม ICCPR ด้วย

4.กฎหมายนิรโทษกรรมขัดกับเจตนารมณ์ของศาลอาญาระหว่างประเทศ (ICC)

ไม่มีตัวบทใดของอนุสัญญากรุงโรมก่อตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศที่กล่าวถึงเรื่องการนิรโทษกรรมไว้โดยเฉพาะ มีข้อสังเกตว่าตอนที่มีการร่างอนุสัญญากรุงโรมนั้นได้มีผู้แทนของรัฐได้เสนอประเด็นเรื่องนิรโทษกรรมขึ้นมาพิจารณาแต่ในที่ประชุมไม่อาจหาข้อสรุปได้ และในที่ประชุมของ Preparatory Commission ก็ไม่อาจหาข้อสรุปในเรื่องนี้ได้เช่นกัน อย่างไรก็ดี นักกฎหมายระหว่างประเทศหลายท่านเห็นว่า การออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่ผู้กระทำละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของอนุสัญญากรุงโรม[5] ที่บัญญัติไว้ในอารัมภบทว่า “Affirming that the most serious crimes of concern to the international community as a whole must not go unpunished and that their effective prosecution must be ensured by taking measures at the national level….” และ “Determined to put an end to impunity for the perpetrators of these crimes…” ฉะนั้น การออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้กับทุกฝ่ายโดยรวมถึงบุคคลที่จะต้องรับผิดชอบกรณีสลายการชุมชุมจนเป็นเหตุให้มีคนตายร่วม 100 ศพนั้นขัดต่อเจตนารมณ์ของอนุสัญญากรุงโรม

ประเด็นต่อไปมีว่า ประเทศไทยยังมิได้ให้สัตยาบันอนุสัญญากรุงโรมแต่อย่างใด ฉะนั้นจึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องคำนึงถึงศาลอาญาระหว่างประเทศ อย่างไรก็ดี ประเทศไทย ลงนามธรรมนูญกรุงโรมเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2543 ซึ่งตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ.  1969 ข้อที่ 18  บัญญัติว่า รัฐที่ลงนามมีพันธกรณีที่จะไม่ทำให้วัตถุประสงค์ (Object) หรือเป้าหมาย (Purpose) ของสนธิสัญญาเสื่อมเสียไปเมื่อรัฐได้ “ลงนาม” สนธิสัญญาแล้ว[6]

บทส่งท้าย

หากต้องการให้ประชาชนส่วนใหญ่ยอมรับกฎหมายนิรโทษกรรมๆนั้นจะต้องสอดคล้องกับมาตรฐานสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ผู้เขียนยังมองไม่เห็นว่า ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมฉบับนี้จะสร้างความปรองดองขึ้นได้อย่างไรในเมื่อ ไม่มีความกระจ่างแจ้งเกี่ยวกับเหตุการณ์ความขัดแย้งที่ผ่านมาหลายเหตุการณ์ ไม่มีการนำผู้กระทำความผิดมาเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ไม่มีการยอมรับหรือรู้สึกสำนึกผิดในการละเมิดสิทธิมนุษยชน ไม่มีการให้หลักประกันว่าจะไม่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงเกิดขึ้นอีกในอนาคต  “การให้อภัย” เป็นสิ่งที่มนุษย์พึงกระทำแต่การให้อภัยนั้นต้องอยู่บนพื้นฐานของ “ความยุติธรรม” (Justice) “ความจริง” (Truth) และ “การสำนึกผิด” (Contriteness) หากกระบวนการยุติธรรมและกระบวนการปรองดองไม่สามารถทำสามอย่างนี้ให้ปรากฎขึ้นได้ การนิรโทษกรรมก็เป็นเพียงการปัดฝุ่นซุกใต้พรมเท่านั้น โดยสังคมไทยมิได้เรียนรู้และจดจำบทเรียนอะไรเลยจากความขัดแย้งที่กัดกินมาเป็นเวลาหลายปี