ในศาสตร์สาขาต่างๆ มักมีกลุ่มคนที่ศึกษาบางเรื่องบางราวเป็นการเฉพาะเจาะจงลงไป, เศรษฐศาสตร์ก็เช่นกัน, นักเศรษฐศาสตร์กลุ่มหนึ่งได้พยายามศึกษาสิ่งที่เรียกว่า “สถาบัน” ทว่า, สถาบันคืออะไรกันแน่ในความหมายทางเศรษฐศาสตร์? Douglass Cecil North ผู้บุกเบิกสาขานี้อธิบาย “สถาบัน” ว่าคือระบบกติกาที่มีผลกำหนดซึ่งพฤติกรรมของคนในสังคม (rule of game) โดยยึดเอาว่าคนในสังคมเหล่านั้นยังมีความเป็นเหตุเป็นผลทางเศรษฐศาสตร์ (homo-economicus)

ยกตัวอย่างเช่น “สถาบันวัฒนธรรมประเพณี” ถ้าเราลองพิจารณาสังคมชายเป็นใหญ่จะพบว่าเพศมีส่วนอย่างมากต่อการกำหนดการกระจายตัวของทรัพยากร หรือหากมองเรื่องศาสนาก็จะพบว่าแต่ละศาสนามีรากฐานความเชื่อต่อสิ่งแวดล้อม-ป่าไม้ แตกต่างกัน ดังนั้นอัตราการทำลายป่าในแต่ละศาสนาน่าจะแตกต่างกันด้วย เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีสถาบันรูปแบบอื่นๆ อีกมากมาย เช่น สถาบันความเชื่อ, สถาบันทางประวัติศาสตร์ แต่สถาบันหนึ่งที่ได้รับความสนใจเป็นพิเศษได้แก่ “สถาบันกฎหมาย”

กฎหมายเป็นกติกาที่กำหนดความสัมพันธ์และพฤติกรรมทางสังคมอย่างชัดเจน กฎหมายบ่งชี้ว่าเราสามารถทำอะไรได้และไม่ได้ กฎหมายชี้ให้เห็นถึงโทษและประโยชน์จากการปฏิบัติตามกฎหมาย กฎหมายจึงมีสถานะเป็นสถาบันทางสังคมที่สำคัญตามนิยามของสถาบันทางเศรษฐศาสตร์อย่างที่ได้กล่าวไปแล้ว นักเศรษฐศาสตร์ที่สนใจในการวิเคราะห์ตัวกฎหมายได้ทำการศึกษาเรื่องนี้อย่างเจาะจงจนเกิดเป็นสาขาเฉพาะขึ้นมาเรียกว่า เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยกฎหมาย (Economics of law)

การวิเคราะห์กฎหมายในแบบฉบับของนักเศรษฐศาสตร์นั้นมุ่งศึกษาในหลายมิติด้วยกันเช่น การศึกษาเพื่อระบุถึงคุณลักษณะของกฎหมายในอุดมคติ, การออกแบบระบบยุติธรรม (legal process analysis) การวิเคราะห์สัญญา (economic theory of contract) เป็นต้น ทว่าบทความนี้จะหยิบยกกฎมายที่สำคัญที่สุดมาวิเคราะห์นั่นคือ “กฎหมายรัฐธรรมนูญ”

กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่นักเศรษฐศาสตร์ให้ความสนใจอย่างมากก็เพราะรัฐธรรมนูญถือเป็น “อภิสถาบัน (meta-institution)” ซึ่งสถาบัน (กฎหมาย) ทั้งปวงจะขัดแย้งไปจากตัวรัฐธรรมนูญไม่ได้ งานชิ้นสำคัญที่สุดในภาษาไทยที่นำแนวคิดเศรษฐศาสตร์สถาบัน / เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยกฎหมาย มาวิเคราะห์รัฐธรรมนูญได้แก่งานของ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2547) เรื่อง เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ: บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540

เนื้อหาของงานวิจัยเรื่องเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญของ อ.รังสรรค์ นั้นค่อนข้างกว้างขวาง มีรายละเอียดปลีกย่อยมากมาย จึงขอยกมาเพียงบางส่วนที่คิดว่าจะสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน นั่นคือสถานการณ์ที่มีข้อเรียกร้องให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ. หัวข้อที่น่าสนใจก็คือ รัฐธรรมนูญในอุดมคติของนักเศรษฐศาสตร์ควรเป็นอย่างไร?

ในมุมของนักกฎหมายอย่าง หยุด แสงอุทัย แล้วรัฐธรรมนูญควรมีคุณสมบัติหลักสำคัญ 3 ประการคือ (1) คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน (2) ระบุถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจและส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอกฎหมาย และ (3) รัฐธรรมนูญควรเป็นลายลักษณ์อักษร ทว่า สำหรับนักเศรษฐศาสตร์แล้ว รัฐธรรมนูญควรมีคุณสมบัติเพิ่มเติมไปจากนี้อีกอย่างน้อย 3 ประการด้วยกันคือ (1) หลักสวัสดิการสังคมสูงสุด (social welfare maximization) (2) หลักการพัฒนาแบบพาเรโต (Pareto improvement) และ (3) รัฐธรรมนูญต้องเป็นสถาบันกำกับดูแลตลาดการเมืองให้ได้ดี

ผู้เขียนจะขอขยายความคุณสมบัติของรัฐธรรมนูญในอุดมคติทั้งสามประการ เพื่อให้เกิดความเข้าใจเพิ่มเติมดังนี้ ในส่วนของการพาสังคมไปสู่สวัสดิการสังคมสูงสุดนั้น ก็มีความหมายตรงตัวคือ รัฐธรรมนูญจะต้องทำให้สังคมมีความผาสุกบริบูรณ์ ทว่าปัญหาสำคัญของการกล่าวถึงความผาสุกของสังคมโดยรวมจากตัวรัฐธรรมนูญนั้นก็คือ แล้วความสุขของปัจเจกบุคคล ของคนเล็กคนน้อยในสังคมควรได้รับผลกระทบอย่างไรจากรัฐธรรมนูญ?

นักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่า รัฐธรรมนูญที่ดีควรที่จะไม่ทำให้ปัจเจกบุคคลแย่ลงจากการมีรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ อย่างน้อยที่สุดทุกคนจะต้องมีความสุขเท่าเดิมเมื่อเทียบกับก่อนการมีรัฐธรรมนูญ (หรือก่อนแก้รัฐธรรมนูญ) แต่ยินยอมให้บุคคลอื่นดีขึ้นได้ สถานการณ์เช่นว่านี้นักเศรษฐศาสตร์จะเรียกว่า “การพัฒนาแบบพาเรโต (pareto improvement)” โดยนิยามแล้ว คนจำนวนมากมักคิดว่า นักเศรษฐศาสตร์ไม่ให้ความสำคัญกับความเป็นธรรม หรือความเท่าเทียมกัน เพราะนิยามการพัฒนาแบบพาเรโต ชี้ว่าหากทุกคนในสังคมมีความสุขคงที่ แต่มีคนเพียง 1 คนดีขึ้นอย่างมากก็นับว่าเป็นการพัฒนาของรัฐธรรมนูญเช่นกัน

การกล่าวเช่นนี้ถูกเพียงครึ่งเดียว เนื่องจากธรรมชาติของคนเราให้ความสำคัญกับความเท่าเทียมกันทางสังคมอยู่แล้ว (เวลาเห็นใครเอาเปรียบคนอื่นเรามักรู้สึกทุกข์ – inequity aversion) ดังนั้นหากมีคนๆ เดียวเท่านั้นในสังคมที่ได้รับประโยชน์จากตัวรัฐธรรมนูญ คนที่เหลือย่อมต้องรู้สึกทุกข์ร้อนและทำให้สวัสดิการสังคม (ความผาสุกส่วนรวมของสังคม) ลดลง สถานการณ์ที่มีคนเพียงคนเดียวดีขึ้นจากการมีรัฐธรรมนูญ (หรือแก้รัฐธรรมนูญ) จึงไม่ก่อให้เกิดการพัฒนาแบบพาเรโต และรัฐธรรมนูญแบบดังกล่าวย่อมไม่ใช่รัฐธรรมนูญในอุดมคติทางเศรษฐศาสตร์

การระบุให้รัฐธรรมนูญมีพัฒนาการแบบพาเรโตนั้นยังสอดคล้องกับนิยามของ หยุด แสงอุทัย ในข้อหนึ่งด้วย กล่าวคือ รัฐธรรมนูญต้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งนี้เพราะรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยนั้นเสียงส่วนใหญ่มักมีพลังในการกำหนดทิศทางของสังคม หลักการคุ้มครองซึ่งสิทธิเสรีภาพของปัจเจกบุคคลช่วยเน้นย้ำว่า การนำสังคมของเสียงข้างมากมีขอบเขตที่จำกัดในตัวมันเอง คือเสียงข้างมากดังกล่าวจะนำสังคมไปไหนก็ได้ตราบใดที่มันยังไม่ไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของเสียงข้างน้อย

คุณสมบัติที่สามของรัฐธรรมนูญในอุดมคติคือ การที่รัฐธรรมนูญสามารถกำกับให้ระบบการเมืองมีลักษณะที่ดี ประเด็นนี้มีความลึกในตัวเองอย่างมากว่า ระบบการเมืองที่มีลักษณะที่ดีในทางเศรษฐศาสตร์หมายความว่าอย่างไร? สำหรับ อ.รังสรรค์ ระบบการเมืองที่ดีจะต้องส่งเสริมให้ “ตลาดการเมือง (political marketplace)” มีสภาพแข่งขันที่ดี แต่ก่อนที่จะนำผู้อ่านทุกท่านไปทำความเข้าใจสภาพแข่งขันที่ดี อาจจะต้องให้เวลาเล็กน้อยกับการอธิบายถึงตลาดการเมืองของ อ.รังสรรค์ เพิ่มเติม

ตลาดการเมืองหมายถึง พื้นที่ซึ่งพรรคการเมืองผลิตนักการเมืองและนโยบายทางการเมือง มาเร่ขายให้แก่ประชาชนได้เลือก และประชาชนเป็นผู้ซื้อนโยบายทางการเมืองหรือนักการเมืองเหล่านั้นด้วยคะแนนเสียงทางการเมืองที่ตนเองมีอยู่ นัยนี้พรรคการเมืองจึงเสมือนผู้ผลิต (production unit/producer) และประชาชนเป็นผู้ซื้อ (consumer) ในตลาดการเมือง

ตลาดการเมืองก็ไม่ต่างอะไรจากตลาดสินค้าทั่วไปซึ่งการแข่งขันมักดีต่อผู้บริโภคเช่น การมีสินค้าที่มากขึ้นย่อมทำให้ผู้บริโภคมีทางเลือกที่หลากหลาย สนองตอบความต้องการได้มาก ความผาสุกโดยรวมของสังคมจึงสูงขึ้น, นอกจากนี้การแข่งขันยังส่งเสริมให้เกิดการเพิ่มคุณภาพ การสร้างนวัตกรรมแนวคิดใหม่ๆ ซึ่งตรงกันข้ามกับการผูกขาดที่มักไม่มีการปรับตัวในเชิงคุณภาพและขาดแรงจูงใจที่จะพัฒนานวัตกรรมใหม่ๆ มาเสนอแก่ผู้บริโภค กล่าวในกรณีของตลาดการเมืองการแข่งขันทำให้พรรคการเมืองและนโยบายทางการเมืองมีความหลากหลาย คุณภาพ และนวัตกรรมที่ดีขึ้นกว่าการผูกขาดโดยพรรคการเมืองพรรคเดียวหรือเพียงสองพรรคใหญ่เท่านั้น

รัฐธรรมนูญที่ดีจึงต้องส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันอย่างเป็นรูปธรรมในทางการเมือง เช่น ต้องไม่เพิ่มอุปสรรคในการเข้าสู่การเมือง (barrier to entry reduction) มาตรการที่รัฐธรรมนูญเข้ามากีดขวางไม่ให้คนเข้าสู่การเมืองก็เช่น การระบุให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต้องจบปริญญา, การกำหนดสมาชิกขั้นต่ำของพรรคการเมืองในระดับสูง, การกำหนดอายุ-เพศ สำหรับตำแหน่งทางการเมือง, นอกจากนี้ยังมีเรื่องของการมุ่งส่งเสริมพรรคการเมืองขนาดใหญ่และลดโอกาสเติบโตของพรรคการเมืองขนาดเล็ก เป็นต้น [1]

นอกจากนี้, ตลาดการเมืองที่แข่งขันกันได้ดี ยังต้องการระบบข่าวสารที่ดีด้วย เพราะระบบข่าวสารที่ดีจะทำให้การแข่งขันเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพสูงขึ้น ข่าวสารยังช่วยทำให้ผู้ผลิตมีความรับผิดต่อผู้บริโภค หรือในกรณีตลาดการเมือง ข่าวสารที่ดีจะทำให้นักการเมือง/พรรคการเมืองมีความรับผิดต่อประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงมากยิ่งขึ้น เช่น นโยบายทางการเมืองซึ่งได้เคยหาเสียงเอาไว้ได้ทำไปมากน้อยเพียงใด การทำหน้าที่ทางนิติบัญญัติของ ส.ส. แต่ละท่านมีความขยันขันแข็งมีประสิทธิภาพเพียงใด สิ่งเหล่านี้ล้วนส่งเสริมคุณภาพของตลาดการเมืองให้ดีขึ้นทั้งสิ้น

แต่รัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายที่จะกล่าวถึงสิ่งเหล่านี้ในรายละเอียดของตัวรัฐธรรมนูญอย่างเจาะจง รัฐธรรมนูญอาจจะกล่าวถึงหลักการสำคัญที่ทำให้นำไปสู่การออกพระราชบัญญัติที่มีผลส่งเสริมประเด็นเหล่านี้ หรือเลือกที่จะให้รายละเอียดเฉพาะประเด็นสำคัญๆ ปัญหาคือเป็นการยากอย่างยิ่งที่จะถกเถียงกันว่าประเด็นใดสำคัญกว่าประเด็นใด รัฐธรรมนูญระยะหลังในหลายประเทศจึงมีขนาดที่ยาวมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ

ในแง่นี้ ขนาดของรัฐธรรมนูญที่ยาวมากยิ่งขึ้นอาจกลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญเป็นรัฐธรรมนูญในอุดมคติได้ยากยิ่งขึ้น เนื่องจากรายละเอียดที่มากยิ่งขึ้นและเจาะจงยิ่งขึ้น ยิ่งทำให้รัฐธรรมนูญมีลักษณะที่ให้คุณให้โทษต่อปัจเจกบุคคลต่างๆ ชัดเจนมากยิ่งขึ้นด้วย และเมื่อมีการให้โทษต่อปัจเจกบุคลบางคน (ขัดขวางหลักการพัฒนาแบบพาเรโต) กลุ่มคนที่เสียประโยชน์ก็จะต่อต้านตัวรัฐธรรมนูญ อันจะทำให้รัฐธรรมนูญมีลักษณะที่เปราะบางมากยิ่งขึ้นจากความขัดแย้งดังกล่าว (น่าสนใจศึกษาอย่างยิ่งว่า ความยาวของรัฐธรรมนูญกับอายุขัยดูจะมีความสัมพันธ์ผกผันกันจริงหรือไม่)

แม้รัฐธรรมนูญในอุดมคติจะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ยาก เพราะหากยึดเอานิยามทางเศรษฐศาสตร์อย่างเคร่งครัดการที่รัฐธรรมนูญจะให้ความผาสุกสูงสุดแก่ประชาชนได้อย่างเป็นพาเรโต รัฐธรรมนูญดังกล่าวจะต้องได้รับการลงคะแนนเสียงรับรองอย่างเป็นเอกฉันท์ (การให้คำรับรองอย่างเป็นเอกฉันท์สะท้อนว่าไม่มีใครรู้สึกแย่ลงจากรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเลย) กล่าวเช่นนี้หมายความว่า รัฐธรรมนูญในอุดมคติเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นไม่ได้เลยใช่หรือไม่ คำตอบคือไม่ถูกต้องเสียทีเดียวที่จะกล่าวเช่นนั้น เพราะในบางสถานการณ์ รัฐธรรมนูญในอุดมคติ (ได้รับเสียงเอกฉันท์) เกิดขึ้นได้จริง

สถานการณ์ที่รัฐธรรมนูญเอกฉันท์เกิดขึ้นมักเป็นสถานการณ์แบบอนาธิปัตย์ ซึ่งสัญญาสังคม (social contract) ถูกทำลาย ไม่มีกติกาหลักอย่างรัฐธรรมนูญเอาไว้กำกับความสัมพันธ์ทางสังคมอีก เกิดความขัดแย้งภายในรัฐ (intrastate conflict) หรือสงครามกลางเมือง (civil war) กรณีเช่นนี้ รัฐธรรมนูญมักมีคุณสมบัติเป็นรัฐธรรมนูญในอุดมคติ เพราะโดยเปรียบเทียบกับสถานการณ์ทางสังคมในจังหวะเวลานั้น การมีรัฐธรรมนูญ มีอภิสถาบันที่จะเข้ามากำกับสังคมให้ดำเนินต่อไปอย่างราบรื่น (แม้จะมีความไม่เป็นธรรมเสียบ้าง) ก็ยังดีกว่าสถานการณ์อนาธิปัตย์ซึ่งชีวิตประชาชนอยู่ในความเสี่ยงอย่างใหญ่หลวง

ในทางกลับกัน, รัฐธรรมนูญจะเป็นรัฐธรรมนูญแบบอุดมคติในสถานการณ์ปรกตินั้นยากมาก การแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระปรกติจึงยากที่จะได้ข้อยุติโดยง่าย ในวาระที่สังคมไทยเรียกร้องให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ (นอกวาระวิกฤติ?) การแสวงหาข้อยุติที่ต้องตรงกัน และได้รัฐธรรมนูญในอุดมคตินั้นจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องอาศัยความพยายามอย่างมาก

บทความนี้ไม่อาจกล่าวได้ว่าเป็นประโยชน์มากนักในทางปฏิบัติ ที่จะทำให้การแสวงหารัฐธรรมนูญในอุดมคติดำเนินไปได้ดียิ่งขึ้น เพราะเป็นเพียงการย่อยภูมิปัญญาอันมหาศาลของงาน รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2547) ทั้งสามเล่มมาไว้บางส่วนเท่านั้น ผู้เขียนหวังเพียงว่าบทความนี้จะนำท่านผู้อ่านทุกท่านมารู้จักกับศาสตร์อีกสาขาหนึ่งที่น่าสนใจ และคงเป็นประโยชน์ไม่มากก็น้อยในอนาคตสำหรับคนที่จะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ (อย่างน้อยก็ในแง่ของการจุดประกายให้เกิดการค้นคว้าเพิ่มเติมในต้นฉบับ) รวมถึงผู้ที่สนใจติดตามสถานการณ์ เมื่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญถูกดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม

[1] หากต้องการอ่านรายละเอียดเพิ่มเติมถึงอุปสรรคหลักๆ เหล่านี้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ดู รังสรรค์ (2547)