ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี                          ผศ.สุกรี หลังปูเต๊ะ

ศูนย์ข่าวอิศรา สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย

รายงานการศึกษา "โครงการศึกษาการปกครองท้องถิ่นของจังหวัดที่มีหลายชาติพันธุ์ : กรณีศึกษาจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาส" จัดทำโดย ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี คณะรัฐศาสตร์ มอ.ปัตตานี, ผศ.สุกรี หลังปูเต๊ะ วิทยาลัยอิสลาม ยะลา, ดร.ฉันทนา หวันแก้ว บรรพศิริโชค คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ เสนอต่อคณะกรรมการอิสระเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ (กอส.) เพื่อเป็นต้นธารของแนวคิดรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมกับพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งจะถูกรวบรวมเพื่อประมวลเป็นข้อมูลนำเสนอต่อรัฐบาลต่อไป

ศูนย์ข่าวอิศรา เรียบเรียงและนำเสนองานวิจัยฯ ดังกล่าว เป็น 2 ตอน โดยนำเสนอเป็นตอนแรก

ความสำคัญของปัญหา

บริบทสังคมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีลักษณะพิเศษที่มีความแตกต่างหลากหลายทางวัฒนธรรมและศาสนา มีประวัติศาสตร์การต่อสู้อันยาวนานและมีความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรง ต่อเนื่อง โดยเฉพาะในระยะหลังตั้งแต่ปี พ.ศ. 2547 -2548

ลักษณะพิเศษทางสังคมและการเมืองที่เกิดขึ้นมาดังกล่าว ทำให้มีคำถามที่ท้าทายว่า การปกครองและการบริหารในพื้นที่ที่มีความแตกต่างหลากหลายทางวัฒนธรรมเช่นนี้ควรจะเป็นเช่นใด คำถามดังกล่าวตามมาด้วยความคิดที่ว่า ลักษณะพิเศษของพื้นที่ดังกล่าวน่าจะก่อให้เกิดความอ่อนไหวในการเมืองการปกครองตามมาด้วย

เมื่อพิจารณาจากลักษณะพิเศษดังกล่าว การเสนอรูปแบบการปกครองและการบริหารในท้องถิ่นหรือการแสวงหารูปแบบการกระจายอำนาจที่เหมาะสม จึงมิใช่เรื่องที่กระทำได้โดยง่าย โดยไม่คำนึงถึงปัจจัยเหล่านี้ สิ่งที่สำคัญที่เราจะต้องพิจารณาด้วยก็คือ รูปแบบการปกครองท้องถิ่นหรือการกระจายอำนาจที่เหมาะสมและยั่งยืนก็ยิ่งจะต้องสะท้อนลักษณะแบบแผนของโครงสร้างอำนาจและสอดคล้องกับสัมพันธภาพทางอำนาจที่มีอยู่ในสังคมด้วย

จากโจทย์หรือคำถามดังกล่าว รายงานฉบับนี้จะนำเสนอข้อสรุปเบื้องต้นจากการวิจัยเรื่องการศึกษาการปกครองท้องถิ่นของจังหวัดที่มีหลายชาติพันธ์: กรณีศึกษาจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาสโดยทีมวิจัยจากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาลัยอิสลามยะลา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และศูนย์ศึกษาและพัฒนาสันติวิธี มหาวิทยาลัยมหิดล

การศึกษาวิจัยครั้งนี้มุ่งที่จะศึกษารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศต่างๆ โดยเฉพาะในพื้นที่ที่มีประชาชนหลายเชื้อชาติอาศัยอยู่ร่วมกัน เราจะศึกษาความคิดเห็น และดำเนินการสานเสวนาระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่ายเพื่อทราบถึงความความต้องการ และร่วมกันหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมและเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย

นอกจากนี้ โครงการวิจัยยังจะได้จัดให้มีเวทีการรับฟังและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในเรื่องของรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมกับจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาสเพื่อจัดทำข้อเสนอนโยบายสาธารณะเรื่องรูปแบบการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ในวาระและโอกาสต่อไป

การนำเสนอข้อสรุปและข้อเสนอแนะจากการศึกษาวิจัยครั้งนี้ จะมุ่งตอบคำถามที่ว่า รูปแบบการปกครองท้องถิ่นหรือการกระจายอำนาจที่เหมาะสมและยั่งยืนต้องสะท้อนหรือสอดคล้องกับลักษณะของโครงสร้างอำนาจและสัมพันธภาพทางอำนาจที่มีอยู่ในสังคม และสะท้อนความรู้สึกและความคาดหวังของประชาชนในพื้นที่ตามกรอบที่กล่าวในข้างต้น นอกจากนี้เราจะต้องพิจารณาถึงปัจจัยต่างๆ ซึ่งรวมไปถึงข้อจำกัดและผลกระทบตามมาที่อาจจะเกิดขึ้นจากรูปแบบการกระจายอำนาจดังกล่าวด้วย

ก่อนจะตอบคำถามการวิจัย ในที่นี้จะนำเสนอผลการวิเคราะห์ข้อมูลที่ได้มาจากการวิจัยในขั้นต้น ข้อมูลดังกล่าวได้มาจากการวิจัยสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้และการประชุมเสวนาแลกเปลี่ยนความคิดเห็นของกลุ่มผู้นำและผู้มีผลประโยชน์ได้เสียจากการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นในจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาส

ทัศนะที่แตกต่างหลากหลาย

ข้อมูลจากการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนทั่วไปในจังหวัดชายแดนภาคใต้ระหว่างเดือนกันยายนและตุลาคม พ.ศ. 2548 จากกลุ่มตัวอย่าง1,200คน ทั้งข้าราชการและประชาชนในพื้นที่สามจังหวัดภาคใต้ เมื่อแยกดูเฉพาะประชาชนทั่วไป 874คน ผลปรากฏว่าคำถามความคิดเห็นว่ารูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใดที่เหมาะสมที่สุดในพื้นที่ คนจำนวนมากประมาณร้อยละ 41.4 ยังเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่มีอยู่แล้วแต่ปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นกว่าเดิม

ส่วนผู้ที่เห็นว่าควรมีการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรมและเศรษฐกิจมีอยู่ร้อยละ 27.2 และผู้ที่เห็นว่าควรมีเขตปกครองพิเศษทางการเมืองมีอยู่ร้อยละ 11.2 นอกจากนี้ยังมีผู้ที่เห็นว่าควรปกครองแบบมหานครแบบกรุงเทพมหานครจำนวน ร้อยละ 3.4

ข้อมูลจากการสำรวจครั้งนี้มีนัยสำคัญที่ต้องใคร่ครวญอยู่สองประการคือ ประการแรกคนจำนวนที่ค่อนข้างมาก ยังยอมรับว่า การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดิมยังใช้การได้ ถ้าได้มีการปรับปรุงแก้ไขให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น

แต่อีกด้านหนึ่ง ควรสังเกตด้วยว่า คนกลุ่มที่มีความเห็นว่า ควรจัดรูปการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรม (27.2) การปกครองพิเศษทางการเมือง (11.2) และรูปแบบมหานคร (3.4) ก็มีจำนวนไม่น้อยเช่นเดียวกัน ยิ่งถ้ามองว่าทัศนะดังกล่าวจัดอยู่ในประเภทหรือกลุ่มเดียวกันที่เรียกว่า สนับสนุนการปกครองแบบพิเศษของท้องถิ่นเหมือนกัน ก็รวมกันได้มากถึงร้อยละ 41.8 ก็นับได้ว่ามีจำนวนมากในสัดส่วนไกล้เคียงกันกับกลุ่มสนับสนุนรูปแบบเดิม โดยที่กลุ่มที่สนับสนุนรูปแบบเดิมมีจำนวนมากกว่าเพียงเล็กน้อยเท่านั้น (กลุ่มเห็นรูปแบบเดิมกับกลุ่มที่สนับสนุนแบบผู้ว่าซีอีโอซึ่งถือเป็นแบบเดียวกัน รวมกันได้ร้อยละ 42.9)

แนวโน้มดังกล่าวทำให้เราได้ข้อสรุปว่า แนวคิดในการเสนอรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ที่มีความหลากหลายชาติพันธ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีความหลากหลายแตกต่างกันมากในหมู่ประชาชนในพื้นที่

ฝ่ายที่เห็นด้วยกับการพัฒนาปรับปรุงรูปแบบเดิมที่มีอยู่แล้วทั้งแบบการปกครองท้องถิ่นและผู้ว่าซีอีโอมีมากกว่าเพียงเล็กน้อย ส่วนพวกที่สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงในรูปแบบพิเศษแบบต่างๆก็มีอยู่ไม่น้อยในจำนวนและสัดส่วนใกล้เคียงกัน ทัศนะทั้งสองฝ่ายจึงถือว่าก้ำกึ่งไม่มากและน้อยกว่ากันมากนักจนอาจจะถือได้ว่ามากพอๆกันก็ได้

อีกด้านหนึ่ง เมื่อนำข้อมูลชุดนี้มาพิจารณาโดยแสดงให้เห็นความแตกต่างกันระหว่างทัศนะเรื่องรูปแบบการปกครองท้องถิ่นและภูมิหลังการนับถือศาสนาของผู้ตอบ สิ่งที่ต้องพิจารณาก็คือ พี่น้องประชาชนทั้งชาวพุทธและมุสลิมในพื้นที่มีทัศนะที่แตกต่างกันเป็นอย่างมากในเรื่องนี้ ดังจะเห็นได้จากในกลุ่มคนมุสลิม ผู้ที่เห็นว่า ควรใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแต่ปรับปรุงให้ดีขึ้น มีอยู่ร้อยละ 35.7

ส่วนที่เห็นว่า ควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรมจำนวนร้อยละ 31 เห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางการเมืองร้อยละ 11.2 การปกครองแบบมหานครร้อยละ 3.8 ซึ่งในกลุ่มมุสลิมนี้ถ้ารวมกันระหว่างพวกที่ชอบแบบพิเศษก็จะได้มากถึงร้อยละ 45 ซึ่งมากกว่าฝ่ายที่สนับสนุนการปกครองท้องถิ่นรูปแบบเดิม

ส่วนในกลุ่มชาวพุทธ ผลการศึกษายิ่งน่าตื่นเต้น กล่าวคือ ผู้ที่สนับสนุนการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมมีอยู่จำนวนมากมายท่วมท้นถึงร้อยละ 71.1 เห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรมเพียงจำนวนร้อยละ 7.7 เห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางการเมืองร้อยละ 11.3 การปกครองแบบมหานครร้อยละ 1.4 เมื่อรวมกลุ่มที่ชอบการปกครองพิเศษมีร้อยละ 19.4 เท่านั้น แตกต่างอย่างมากกับผู้ที่ชอบรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมแต่ให้ปรับปรุง

ทัศนะที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างคนพุทธกับคนมุสลิมในเรื่องรูปแบบการปกครองนี้ มีความหมายสองประการที่จะต้องนำมาพิจารณา ประการแรกแสดงให้เห็นว่าลึกๆ แล้ว ในกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดิมนั้น มีคนพุทธอยู่ด้วยเป็นจำนวนไม่น้อย (ข้อมูลแสดงว่าร้อยละ 27.9 ของคนทั้งหมดที่สนับสนุนการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมคือคนไทยพุทธ) และในกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองแบบพิเศษในทางวัฒนธรรมส่วนมากก็จะเป็นคนมุสลิมด้วย กล่าวคือร้อยละ 95.4

ส่วนกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองพิเศษทางการเมืองร้อยละ 83 เป็นคนมุสลิมเช่นกัน ถ้าพิจารณาว่าคนพุทธเป็นคนส่วนน้อยในสังคมสามจังหวัดชายแดนใต้ การที่คนไทยพุทธเป็นจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับการปกครองพิเศษอาจมีความหมายทางการเมืองที่การเสนอแนวทางรูปแบบปกครองพิเศษเป็น "การคุกคาม" ต่อคนส่วนนี้ และจะได้รับการต่อต้านอย่างหนักหน่วงในทางการเมือง

โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเรามาพิจารณาว่า คนส่วนใหญ่ของประเทศคือ คนไทยพุทธ ผลสะเทือนของการต่อต้านอาจรุนแรงและมีผลต่อการดำเนินการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นให้เกิดความมั่นคง ยั่งยืนและสมานฉันท์

กล่าวในอีกด้านหนึ่ง ข้อมูลชี้ให้เห็นด้วยว่าในกลุ่มคนมุสลิมแม้ว่า มีจำนวนไม่น้อยที่สนับสนุนการปกครองในรูปแบบพิเศษดังที่กล่าวไปแล้ว แต่ถ้ากลับมาดูเฉพาะในกลุ่มผู้ที่เห็นว่าควรใช้การปกครองแบบเดิมอยู่แต่ว่าปฏิรูปให้ดีขึ้น ก็มีจำนวนมากถึงร้อยละ 72.1 ที่เป็นคนมุสลิม แสดงให้เห็นว่ามีคนมุสลิมจำนวนไม่น้อยเช่นกันที่สนับสนุนการปกครองในรูปแบบเดิม

ส่วนข้อสังเกตประการที่สองก็คือ แม้ว่าโดยภาพรวมเราจะเห็นแนวโน้มที่คนมุสลิมและคนพุทธมีความเห็นต่างกันในเรื่องการปกครองท้องถิ่น แต่เมื่อพิจารณาดูในกลุ่มคนมุสลิม ดังข้อมูลที่ได้เสนอไปแล้วแสดงว่า มีความแตกต่างหลากหลายในทัศนะเรื่องการปกครองท้องถิ่นเช่นกัน แม้แต่ในกลุ่มคนมุสลิมด้วยกันเอง (ตรงข้ามกับคนพุทธที่ค่อนข้างเอกภาพว่า ไม่เห็นด้วยกับการใช้รูปการปกครองพิเศษ)

ในกลุ่มคนมุสลิมจำนวนไม่น้อยเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแต่ปรับปรุงให้ดีขึ้น จำนวนไม่น้อยเช่นกันเห็นว่า ควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรม มีบางส่วนก็ยังมองว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางการเมือง หรือการปกครองแบบมหานคร ความแตกต่างหลากหลายเช่นนี้ทำให้ต้องพิจารณาว่าหากเสนอการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในแบบใดก็จะมีคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยต่างกันแม้ในกลุ่มคนมุสลิมด้วยกันเอง