วัส  ติงสมิตร

ผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลอุทธรณ์ภาค 3

หลังจากที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยให้ยุบพรรคไทยรักไทย (และพรรคเล็กอีก 3 พรรค) เมื่อวันที่ 30 พ.ค.50 เป็นต้นมา ก่อให้เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์คำวินิจฉัยดังกล่าวเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเด็นเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของอดีตกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทยทั้งหมด 111 คน (และกรรมการบริหารพรรคเล็กอีก 3 พรรค) อันเป็นปัญหาเกี่ยวกับการตีความให้กฎหมายมีผลย้อนหลัง ซึ่งเป็นประเด็นที่ตุลาการรัฐธรรมนูญมีความเห็นแยกเป็น 2 ฝ่าย ด้วยคะแนนเสียง 6 ต่อ 3 จึงมีปัญหาที่น่าพิจารณาว่า ความเห็นของตุลาการรัฐธรรมนูญฝ่ายใดน่าจะมีเหตุผลดีกว่า

เหตุผลในการยุบพรรคไทยรักไทย

คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีมติเอกฉันท์ให้ยุบพรรคไทยรักไทยด้วยเหตุผล 2 ข้อ คือ

 (1) พรรคไทยรักไทยกระทำการเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และ

(2) พรรคไทยรักไทยกระทำการอันเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ ขัดต่อกฎหมาย หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน

ผลของการยุบพรรค

การที่พรรคไทยรักไทยถูกยุบไปด้วยเหตุดังกล่าว ก่อให้เกิดผลขึ้น 2 ประการ คือ

1) ผลตามกฎหมายพรรคการเมือง ทำให้อดีตกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทย ตั้งแต่หัวหน้าพรรคลงมาจนถึงกรรมการบริหารพรรคคนสุดท้ายรวม 111 คน ต้องห้ามกระทำการ 3 ข้อ มีกำหนด 5 ปี นับแต่วันให้ยุบพรรค (เรียกกันว่า เว้นวรรค 5 ปี) คือ

            (ก) ขอจัดตั้งพรรคการเมืองใหม่ไม่ได้

(ข) เป็นกรรมการบริหารพรรคการเมือง ไม่ว่าจะเป็นพรรคเก่าหรือพรรคใหม่ ไม่ได้

(ค)ไม่สามารถจะมีส่วนร่วมในการขอจัดตั้งพรรคการเมืองใหม่

2) ผลตามประกาศคณะปฏิรูปการปกครองฯ (คปค.) ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมือง มีกำหนด 5 ปี นับแต่วันให้ยุบพรรค  มีผลทำให้ไปใช้สิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง และเป็นรัฐมนตรีไม่ได้ ซึ่งเป็นเรื่องที่นักการเมืองอาชีพกลัวที่สุด กลัวยิ่งกว่าพรรคการเมืองถูกยุบเสียอีก

กฎหมายเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีผลย้อนหลังหรือไม่

เนื่องจากการกระทำของพรรคไทยรักไทยที่เป็นเหตุแห่งการให้ยุบพรรคเกิดขึ้นเสร็จสมบูรณ์ตั้งแต่ก่อนวันที่ 30 ก.ย.49 อันเป็นวันที่ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ซึ่งให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองมีผลใช้บังคับ จึงมีปัญหาว่า ประกาศ คปค. ดังกล่าวจะมีผลใช้บังคับย้อนหลังแก่การกระทำอันเป็นเหตุให้ยุบพรรคซึ่งเกิดขึ้นเสร็จสมบูรณ์ก่อนวันที่ 30 ก.ย.49 หรือไม่ ปัญหาข้อนี้มีผู้เห็นแตกต่างกันดังนี้

1) ตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างมาก (6 เสียง) เห็นว่า มีผลใช้บังคับย้อนหลังได้ โดยมีเหตุผล 3 ข้อ คือ

            (ก) การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง มิใช่โทษทางอาญา เป็นเพียงมาตรการทางกฎหมายที่เกิดจากผลของกฎหมาย ที่ให้อำนาจในการยุบพรรคการเมืองที่กระทำการต้องห้ามตามกฎหมายพรรคการเมืองปี 2541

            (ข) เพื่อมิให้กรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่บ้านเมืองและการปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีโอกาสกระทำการอันก่อให้เกิดความเสียหายซ้ำอีกในช่วงระยะเวลาหนึ่ง

            (ค)แม้สิทธิเลือกตั้งจะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในสังคมที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย  แต่การมีกฎหมายกำหนดว่า บุคคลใดสมควรมีสิทธิเลือกตั้งเพื่อให้เหมาะสมแก่สภาพแห่งสังคม หรือเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยในสังคมนั้นดำรงอยู่ ก็ย่อมมีได้

2) ตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างน้อย (3 เสียง) เห็นว่า ไม่มีผลใช้บังคับย้อนหลัง โดยแต่ละท่านให้เหตุผลดังนี้

            (ก) กฎหมายที่ดี ต้องตราขึ้นโดยอาศัยหลักนิติธรรม ซึ่งโดยทั่วไปมีเจตนาปรับใช้กับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและในอนาคต หากมีผลย้อนหลัง จะต้องเป็นคุณหรือบรรเทาความเดือดร้อน และไม่กระทบถึงสิทธิของประชาชน หากมีผลย้อนหลังที่เป็นโทษ ถือว่าเป็นปฏิปักษ์กับหลักความยุติธรรมของสากล แม้หลักนี้จะใช้อย่างเคร่งครัดกับโทษทางอาญา แต่เป็นที่ยอมรับในหลายประเทศว่า การให้กฎหมายมีผลย้อนหลัง ซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิของประชาชนหรือลิดรอน เพิกถอน หรือจำกัดสิทธิของประชาชนที่มีอยู่ก่อนแล้วโดยชอบด้วยกฎหมาย ก็ต้องห้ามด้วยเช่นกัน

            (ข) สิทธิเลือกตั้ง เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน กำหนดขึ้นเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศ การจำกัดตัดสิทธิเลือกตั้งจึงกระทำไม่ได้ เว้นแต่อาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายโดยเฉพาะ ปกติกฎหมายจะมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันประกาศหรือถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นต้น ถ้าผู้มีอำนาจในการตรากฎหมายประสงค์จะให้กฎหมายนั้นมีผลย้อนหลัง ก็ต้องกำหนดไว้ในกฎหมายนั้นให้ชัดเจน ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 เป็นกฎหมายที่เป็นผลร้ายต่อผู้ที่ต้องเสียสิทธิเลือกตั้ง แต่มิได้ระบุว่าให้มีผลใช้บังคับย้อนหลัง จึงมิอาจใช้บังคับย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งได้

            (ค) ตามหลักนิติรัฐ "ไม่มีความผิด ไม่มีโทษ ถ้าไม่มีกฎหมาย" เป็นหลักประกันความไว้เนื้อเชื่อใจของราษฎรต่อการใช้อำนาจนิติบัญญัติ  ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 ที่มุ่งหวังให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองเกิดขึ้นภายหลังระหว่างพิจารณาคดียุบพรรค จึงไม่ใช่เพียงแต่เป็นการออกกฎหมายย้อนหลังที่ขัดต่อหลักนิติธรรม (The Rule of  Law) เท่านั้น แต่เป็นบทบัญญัติที่ออกมาในลักษณะเจาะจง ที่จะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคด้วย มีลักษณะไม่ต่างไปจากการตั้งศาลขึ้นมาใหม่เพื่อพิจารณาคดีใดคดีหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง  ถือว่าขัดต่อธรรมเนียมประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย  จึงไม่มีผลต่อการกระทำของพรรคการเมืองก่อนวันที่ 19 ก.ย.49  แม้จะให้ยุบพรรคการเมือง หากมีความจำเป็นต้องตีความย้อนหลัง ก็ควรจะมีผลเอาผิดเฉพาะกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่กระทำความผิดเท่านั้น

ผลย้อนหลังของกฎหมายไทยตามความเห็นของผู้เขียน

ระบบกฎหมายไทยจัดอยู่ในระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรให้นำไปใช้เป็นเครื่องมือหลักในการขจัดปัญหาข้อพิพาท  หากเป็นเรื่องในโทษทางอาญา ก็มีหลักกฎหมายบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า  กฎหมายไม่มีผลย้อนหลังให้เป็นผลร้ายแก่ผู้กระทำความผิด คงมีผลย้อนหลังเฉพาะในส่วนที่เป็นคุณเท่านั้น  ส่วนกฎหมายแพ่งก็มีหลักไม่ให้มีผลย้อนหลังไปกระทบถึงนิติกรรม สิทธิ หรือความรับผิดตามกฎหมายเดิมเหมือนกัน

เดิมกฎหมายไทย แนวคิดเกี่ยวกับการแบ่งประเภทกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนยังไม่มีความชัดเจน จนกระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2540 ออกมาใช้บังคับ แนวคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนเริ่มเด่นชัดขึ้น  สังเกตได้จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและการจัดองค์กรของรัฐ  นอกจากรัฐธรรมนูญจะคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลแล้ว รัฐธรรมนูญยังคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เป็นครั้งแรกอีกด้วย  

รัฐธรรมนูญกำหนดให้การใช้อำนาจของรัฐโดยองค์ของรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ  นอกจากนี้ สิทธิและเสรีภาพย่อมได้รับความคุ้มครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการตีความกฎหมาย 

ยิ่งกว่านั้นการจำกัดสิทธิและเสริภาพของบุคคลจะกระทำมิได้   เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้และเท่าที่จำเป็นเท่านั้น และการจำกัดนั้นจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพนั้นไม่ได้

มีปัญหาว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว ยังมีผลใช้บังคับในปัจจุบันหรือไม่  คำตอบคือ ยังมีผลใช้บังคับอยู่  ทั้งนี้ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2549 มาตรา 3

สิทธิเลือกตั้งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่สำคัญประการหนึ่งซึ่งรัฐธรรมนูญทุกฉบับรับรองไว้อย่างชัดเจน  การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง แม้จะไม่ใช่โทษทางอาญา (ซึ่งมี 5 ประการ คือประหารชีวิต จำคุก กักขัง ปรับ และริบทพย์สิน) ก็ไม่ได้หมายความว่าจะออกกฎหมายมาย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งได้

เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญปี 2540 ทั้งฉบับแล้ว จะเห็นได้ว่า ประเทศไทยปกครองประเทศโดยยึดหลักนิติธรรม (The Rule of Law) หรือหลักนิติรัฐ

หลักนิติรัฐมีพัฒนาการมาโดยตลอด ปัจจุบันหลักนิติรัฐประกอบด้วยหลักย่อยๆ หลายประการ เช่น หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักประกันในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ และหลักความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา  ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์ในการออกกฎหมายว่า จะต้องประกอบด้วยหลักความแน่นอนของกฎหมาย  หลักห้ามออกกฎหมายให้มีผลย้อนหลัง และหลักความพอสมควรแก่เหตุ[1]

ประกาศ คปค. ฉบับที่ 27 ข้อ 3 ที่ให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ถูกยุบออกมาใช้บังคับเมื่อวันที่ 30 ก.ย.49  ศาลหรือองค์กรอื่นของรัฐจึงถูกผูกพันโดยรัฐธรรมนูญ มิให้ตีความกฎหมายให้มีผลย้อนหลัง เป็นผลร้ายเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่กระทำการอันเป็นเหตุให้ถูกยุบก่อนวันที่ 30 ก.ย.49

หลักการห้ามมิให้กฎหมายมีผลย้อนหลังให้เป็นโทษแก่บุคคลดังกล่าว ไม่ได้ห้ามย้อนหลังอย่างเด็ดขาด (ซึ่งแตกต่างจากกรณีโทษทางอาญาที่ต้องห้ามย้อนหลังให้เป็นผลร้ายโดยเด็ดขาด)  ข้อยกเว้นที่ให้ย้อนหลังได้ แม้จะเป็นโทษแก่บุคคลในกรณีเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมือง จะมีได้ก็ต่อเมื่อชั่งน้ำหนักแล้ว มีเหตุผลความจำเป็นของประโยชน์สาธารณะ มากกว่าหลักความแน่นอนของกฎหมาย

เหตุผลในการตีความกฎหมายย้อนหลังให้เป็นผลร้าย ด้วยการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างมากอ้างมาในข้อ ก. (การห้ามย้อนหลังมีโทษเฉพาะโทษทางอาญา) น่าจะเป็นการตีความที่ขัดต่อหลักการตีความตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น

เหตุผลในข้อ ข. (เพื่อมิให้กรรมการบริหารพรรคการเมืองมีโอกาสก่อให้เกิดความเสียหายซ้ำอีก) นอกจากจะห่างไกลจากหลักที่ว่า มีเหตุผลความจำเป็นของประโยชน์สาธารณะ มากกว่าหลักความแน่นอนของกฎหมายแล้ว  น่าเชื่อว่าการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งดังกล่าว จะเป็นการซ้ำเติมความบอบช้ำของประเทศชาติมากยิ่งขึ้นไปอีก 

ส่วนเหตุผลในข้อ ค. (การจำกัดสิทธิเลือกตั้ง) น่าจะเป็นคนละประเด็นกัน เพราะการจำกัดสิทธิเลือกตั้งเป็นการออกกฎหมายมาไม่ให้สิทธิเลือกตั้งตั้งแต่แรก ไม่ใช่ออกกฎหมายย้อนหลังเพื่อเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งที่มีอยู่ก่อนแล้วดังปัญหาในคดีนี้

ผู้เขียนจึงเห็นด้วยกับตุลาการรัฐธรรมนูญเสียงข้างน้อย ที่ไม่เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่ถูกยุบด้วยเหตุผลเพิ่มเติมดังกล่าว