สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการด้านนโยบายการแข่งขันทางการค้าและคุ้มครองผู้บริโภค ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจรายสาขา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เปิดเผยผลการศึกษา “การประเมินการแข่งขันในบริการโอนเงินเข้าบัญชีระหว่างธนาคาร (Bulk Payment-Credit Transfer) และบริการ ฝาก ถอน โอนเงิน ผ่านเครื่อง ATM”ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยมอบหมายให้ทีดีอาร์ไอทำการศึกษา โดยมีเนื้อหาดังนี้
ธุรกิจการโอนเงินผ่านช่องทางอิเล็กทรอนิกส์มี 2 แบบ คือ การโอนทีละหลายรายการ(Bulk Payment) เช่น การจ่ายเงินเดือนพนักงานของบริษัทต่าง ๆ กับการโอนทีละรายการผ่านตู้ ATM ซึ่งส่วนใหญ่เป็นบุคคลรายย่อย ธุรกิจนี้มีผู้เกี่ยวข้องได้แก่ ธนาคารผู้สั่งโอน (sending bank) บริษัทที่ให้บริการระบบการชำระเงิน ITMX และ ธนาคารของผู้ที่รับเงินโอน (receiving bank)
เมื่อพิจารณาจำนวนผู้ประกอบการ และส่วนแบ่งตลาดของผู้ประกอบการแต่ละรายในตลาด พบว่าโครงสร้างของตลาดบริการโอนเงินผ่านช่องทางอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งมีธนาคารพาณิชย์ที่ให้บริการราว 30 แห่งทั้งของไทยและต่างประเทศ มีการกระจุกตัวอยู่บ้างแต่ไม่มากนัก ปัญหาการแข่งขันในตลาดบริการนี้ไม่ได้เกิดจากโครงสร้างตลาดที่มีผู้ประกอบการน้อยรายเกินไป หรือมีรายใหญ่ผูกขาดตลาด หากแต่อยู่ที่ กฎ กติกาของรัฐ และโครงสร้างค่าธรรมเนียมบริการทางการเงินที่กำหนดมาตั้งแต่ดั้งเดิมมีลักษณะที่บิดเบือนไม่สอดคล้องกับต้นทุนที่แท้จริงส่งผลให้อัตราค่าธรรมเนียมบริการโอนเงินข้ามธนาคารผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์สูงเกินควร
ในปัจจุบัน คณะกรรมการระบบการชำระเงิน (กรช.) ซึ่งมีผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นประธาน เป็นผู้กำหนดการอัตราเพดานของค่าธรรมเนียมการโอนเงินผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ที่ธนาคารทุกแห่งสามารถเรียกเก็บจากลูกค้า ในอดีต กรช. ได้ให้ธนาคารพาณิชย์เข้ามาร่วมเป็นคณะอนุกรรมการความร่วมมือเพื่อการชำระเงินแห่งชาติ (อชช.) ซึ่งมีภารกิจในการนำเสนออัตราค่าธรรมเนียมการโอนเงินระหว่างธนาคารให้ กรช.เห็นชอบ ปัญหาที่เกิดขึ้น คือ ธนาคารทุกแห่งกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมการโอนเงินฯ ตามอัตราเพดานที่ ธปท. กำหนดทำให้ไม่มีการแข่งขันกันด้านราคาแต่อย่างใด เช่นในกรณีของการโอนเงินแบบ bulk payment ผ่านระบบ ITMX ธนาคารพาณิชย์ทุกแห่งจะกำหนดค่าธรรมเนียมเพดานที่ 12, 40 และ 100 บาทตามขนาดของวงเงินที่โอน หรือในกรณีของการโอนเงินผ่าน ATM ก็จะมีค่าธรรมเนียม 25 และ 35 บาทตามวงเงินที่โอน อนึ่ง ค่าบริการดังกล่าวจะแบ่งจ่ายให้กับธุรกิจที่เกี่ยวข้อง 3 ฝ่าย อาทิ ค่าธรรมเนียมการโอนเงินแบบ bulk payment วงเงินไม่เกิน 10,000 บาทซึ่งมีค่าธรรมเนียม 12 บาท ธนาคารผู้สั่งโอนได้ 4.15 บาท ธนาคารผู้รับโอนได้ 7.40 บาท และผู้ให้บริการระบบชำระเงินหรือ ITMX ได้ 0.45 บาท ซึ่งในส่วนของบริการผ่านตู้ ATM ก็จะมีการกำหนดส่วนแบ่งระหว่างธุรกิจที่เกี่ยวข้องเช่นเดียวกันเพียงแต่มีค่าใช้บริการตู้เข้ามาเพิ่มอีกรายการหนึ่ง
การกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมการโอนเงินที่ตายตัวสำหรับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ทำให้ไม่มีการแข่งขันกันด้านราคาระหว่างผู้ประกอบการ นอกจากนี้แล้ว ผู้ใช้บริการก็ไม่เคยได้รับทราบถึงโครงสร้างค่าธรรมเนียมที่แท้จริงว่าจ่ายให้ใคร เท่าไร หากแต่เห็นค่าธรรมเนียมรวมเป็นตัวเลขตัวเดียวตลอด ที่ผ่านมา ธนาคารจะมีการแข่งขันเฉพาะในส่วนของค่าธรรมเนียมที่ตนได้รับเท่านั้น เช่นในกรณีตัวอย่างของค่าธรรมเนียมการโอนเงิน 12 บาทนั้น ธนาคารอาจยกเว้นค่าธรรรมเนียมในส่วนของ “ธนาคารผู้สั่งโอน” 4.15 บาทให้แก่ลูกค้ารายใหญ่ทำให้ค่าโอนลดลงเหลือ 7.85 บาทต่อรายการ แต่การแข่งขันในส่วนนี้เป็นไปอย่างลับๆ โดยธนาคารแต่ละแห่งจะพิจารณาว่าจะเก็บค่าธรรมเนียมในส่วนนี้หรือไม่ เท่าใดให้แก่ลูกค้าเป็นรายกรณี ไม่มีธนาคารใดที่ประกาศยกเลิกหรือลดค่าธรรมเนียมการสั่งโอนเงินอย่างเป็นทางการต่อสาธารณชน
การที่ธนาคารทุกแห่งเลือกที่จะกำหนดค่าธรรมเนียมที่อัตราเพดานทุกราย ทำให้ธุรกรรมการโอนเงินระหว่างธนาคารในประเทศไทยมีค่าใช้จ่ายค่อนข้างสูง สูงกว่าการจ่ายเงินด้วยเช็ค ซึ่งมีค่าธรรมเนียมเพียง 15 บาทโดยไม่จำกัดวงเงิน (มีการศึกษาในอดีตว่าอัตราค่าธรรมเนียมดังกล่าวยังต่ำกว่าต้นทุน) ทำให้ผู้ใช้บริการที่ต้องการจะโอนเงินวงเงินสูงระหว่างธนาคาร ซึ่งมีค่าใช้จ่ายสูง มักเลือกที่จะใช้เช็คแทน หรือมิฉะนั้นก็จะหลีกเลี่ยงการโอนเงินข้ามธนาคาร โดยการกำหนดเงื่อนไขให้ผู้รับเงินต้องมีบัญชีที่ธนาคารเดียวกับผู้จ่ายเงิน (in house direct credit) เพราะการโอนเงินระหว่างบัญชีในธนาคารเดียวกันมีค่าใช้จ่ายต่ำกว่ามาก ดังเช่นในกรณีที่นายจ้างบังคับให้ลูกจ้างต้องเปิดบัญชีที่ธนาคารที่ตนมีบัญชีอยู่ หรือ ที่ผู้ให้บริการสาธารณูปโภคพื้นฐาน เช่น ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ตลอดจน บริษัทประกันภัย ฯลฯ ต้องเปิดบัญชีกับทุกธนาคารเพื่อหลีกเลี่ยงการโอนเงินข้ามธนาคารระหว่างบัญชีของลูกค้ากับบัญชีของตน ทำให้เกิดการเปิดบัญชีซ้ำซ้อน สิ้นเปลืองทรัพยากร แต่เนื่องจากการเปิดบัญชีและการคงรักษาบัญชีธนาคารไม่มีค่าใช้จ่ายใดๆ ในประเทศไทย ผู้ใช้บริการจึงพร้อมที่จะเลือกทางเลือกดังกล่าว
ดร.เดือนเด่น กล่าวว่า โครงสร้างค่าธรรมเนียมธุรกรรมทางการเงินของธนาคารในประเทศไทยเป็นภาพกลับกับต่างประเทศ ซึ่งบริการโอนเงินผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์เป็นบริการที่ถูกกว่าบริการพื้นฐานที่เป็น paper based เช่น เช็ค แต่ในกรณีของประเทศไทย บริการที่เป็น paper based เช่น การถอนเงินสดจากจากตู้ ATM ของธนาคารเจ้าของบัตรกลับไม่มีค่าใช้จ่ายเลยแม้จะมีต้นทุนสูงในการขนส่งและเก็บรักษาเงินให้ปลอดภัย หรือการทำธุรกรรม เช่น การถอน ฝาก หรือ โอนเงินที่เคาน์เตอร์ซึ่งมีค่าใช้จ่ายสูงในการบริหารจัดการสาขาก็ไม่มีการเก็บค่าบริการตามต้นทุน การที่โครงสร้างอัตราค่าธรรมเนียมในปัจจุบันส่งเสริมให้ผู้ใช้บริการเลือกใช้ช่องทาง ‘เดิม ๆ” ในการทำธุรกรรมทางการเงิน ทำให้เราไม่สามารถก้าวข้ามระบบการเงินแบบ paper based ไปสู่ระบบการเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ที่มีประสิทธิภาพสูงกว่าและต้นทุนต่ำกว่าได้ดังเช่นในประเทศข้างเคียงเช่นสิงคโปร์
อนึ่ง การที่ธนาคารพาณิชย์มีพฤติกรรมที่กำหนดค่าธรรมเนียมร่วมกันในกรณีของบริการโอนเงินทางอิเล็กทรอนิกส์อาจเกิดจากความจำเป็นที่ต้องนำกำไรส่วนเกินจาก “บริการใหม่” เหล่านี้ไปชดเชยบริการดั้งเดิม ดังนั้น การปรับหรือทบทวนโครงสร้างอัตราค่าธรรมเนียมการโอนเงินระหว่างธนาคารผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์จึงจำเป็นต้องดำเนินการไปพร้อมกับการทบทวนอัตราค่าธรรมเนียมบริการอื่นๆ ด้วยเพื่อให้บริการทุกประเภทสอดคล้องกับต้นทุนที่แท้จริง ตามทฤษฎีแล้ว ธนาคารพาณิชย์สามารถปรับโครงสร้างค่าธรรมเนียมของบริการของตนเองได้อยู่แล้ว แต่เนื่องจากประเด็นเรื่องค่าธรรมเนียมการถอนเงินมีความอ่อนไหวในเชิงการเมืองและในเชิงสังคมเนื่องจากมีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้าง รวมถึงผู้ที่มีรายได้น้อย ธนาคารพาณิชย์อาจลังเลใจที่จะเป็นผู้ริเริ่มในการดำเนินการ
ประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการแข่งขันในตลาดบริการการโอนเงินระหว่างธนาคารทางอิเล็กทรอนิกส์อีกประการหนึ่งที่ยังไม่ได้กล่าวถึง เกิดจากโครงสร้างองค์กรของบริษัทที่ให้บริการระบบการชำระเงิน หรือ NITMX ซึ่งเป็นผู้ให้บริการระบบการชำระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์รายเดียวในตลาด (ยกเว้นการโอนเงินที่มีมูลค่าสูง ซึ่งดำเนินการผ่านระบบของ ธปท.) แม้การมีระบบการชำระเงินระบบเดียวจะทำให้การโอนเงินระหว่างธนาคารทุกธนาคารสามารถดำเนินการได้อย่างสะดวก และทำให้ไม่มีการลงทุนที่ซ้ำซ้อน แต่ก็มีความเสี่ยงที่ผู้ให้บริการอาจมีพฤติกรรมที่เป็นการแสวงหากำไรจากอำนาจที่ผูกขาด ในปัจจุบัน ผู้ที่ถือหุ้นใหญ่ในบริษัทดังกล่าวคือ ธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่ซึ่งมีทั้งข้อดีและข้อด้อย ข้อดีคือเนื่องจากธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่หล่านี้เป็นผู้ใช้ประโยชน์จากระบบการชำระเงินมากที่สุดก็จะมีแรงจูงใจให้มีการลงทุนเพื่อพัฒนาระบบการชำระเงินให้ทันสมัยและมีประสิทธิภาพมากขึ้นเพื่อตอบสนองความต้องการของลูกค้าของตน มากขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน การที่ธนาคารขนาดใหญ่เข้ามาเป็นผู้ที่มีอำนาจบริหารในบริษัทที่ผูกขาดระบบการชำระเงินก็อาจทำให้การกำหนดอัตราค่าธรรมเนียม ค่าสมาชิก หรือ กฎ กติกาในการใช้ระบบการชำระเงินมีลักษณะที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ธนาคารขนาดใหญ่มากกว่าธนาคารขนาดเล็กหรือผู้ที่ต้องใช้ระบบการชำระเงินอื่นๆ
การศึกษาให้ข้อเสนอแนะว่า สิ่งที่ธนาคารแห่งประเทศไทยควรดำเนินการเพื่อส่งเสริมให้มีการแข่งขันในตลาดบริการโอนเงินระหว่างธนาคารมากขึ้นมีดังต่อไปนี้ คือ
ในส่วนของค่าธรรมเนียมค่าบริการ
1. เปิดเผยโครงสร้างอัตราค่าธรรมเนียมการโอนเงินผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ที่ประกอบด้วยค่าธรรมเนียมของธนาคารผู้สั่งโอน ธนาคารผู้รับโอน และ บริษัทที่ให้บริการโอนเงิน เพื่อให้การกำหนดอัตราค่าบริการมีความโปร่งใสมากขึ้น
2. ยกเลิกการกำหนดอัตราเพดานของค่าธรรมเนียมในส่วนของผู้สั่งโอน (sending bank) สำหรับบริการโอนเงินแบบ bulk payment และการโอนเงินผ่านตู้ ATM เนื่องจากเป็นส่วนที่ธนาคารแต่ละแห่งสามารถกำหนดได้เองอยู่แล้ว จึงไม่ควรมีการชี้นำอัตราที่ธนาคารแต่ละแห่งสามารถเรียกเก็บจากลูกค้าของตนเอง อนึ่ง คณะผู้วิจัยเห็นว่า เมื่อมีการยกเลิกอัตราเพดานแล้ว การคงพฤติกรรมในการกำหนดราคาร่วมกันของธนาคารพาณิชย์มีโอกาสเป็นไปได้น้อย เนื่องจากการกระทำดังกล่าวอาจถูกผู้ใช้บริการฟ้องว่าเป็นการกระทำที่ขัดกับมาตรา 27 ของกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า เนื่องจากเป็นการกระทำของเอกชนเองโดยที่ไม่มีหน่วยงานราชการเข้ามาเกี่ยวข้องอีกต่อไป
3. มีแนวทางในการให้ธนาคารพาณิชย์ปรับโครงสร้างค่าธรรมเนียมบริการทางการเงินทั้งระบบให้สอดคล้องกับต้นทุนที่แท้จริง ซึ่งจะต้องดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อให้ผู้ใช้บริการที่คุ้นเคยกับการใช้บริการ “ฟรี” สามารถปรับพฤติกรรมได้ เช่น ในกรณีที่จะมีการเก็บค่าธรรมเนียมการถอนเงินจากตู้ ATM หรือบริการเคานเตอร์ธนาคารอาจเริ่มจากลูกค้าที่มีวงเงินในการถอนเงินแต่ละครั้งสูงหรือที่เป็นภาคธุรกิจที่ใช้บริการ ฝาก ถอน เงินที่ธนาคารบ่อยครั้งกว่าบุคคลธรรมดทั่วไปเป็นต้น แต่การเพิ่มอัตราค่าบริการในส่วนนี้จะต้องดำเนินการไปพร้อมกับการลดอัตราค่าบริการในส่วนของบริการธุรกรรมทางการเงินผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ เพื่อมิให้การปรับโครงสร้างอัตราค่าบริการเป็นการสร้างกำไรให้แก่ธนาคารพาณิชย์
4. ในระยะปานกลาง ธปท. อาจพิจารณาที่จะยกเลิกการกำหนดอัตราเพดานสำหรับค่าบริการในส่วนของธนาคารผู้รับโอน (receiving bank) ด้วย แต่การดำเนินการดังกล่าวต้องมีความรอบคอบ เพราะการยกเลิกค่าธรรมเนียมกลางหมายถึงว่า ธนาคารพาณชย์แต่ละแห่งจะต้องเจรจาเพื่อตกลงค่าธรรมเนียมการรับเงินโอนระหว่างกันแบบระบบทวิภาคีเอง ซึ่งธนาคารขนาดเล็กอาจถูกธนาคารขนาดใหญ่เอาเปรียบได้เพราะมีอำนาจต่อรองน้อยกว่า จึงต้องมีการกำหนดกลไกป้องกันปัญหาดังกล่าวก่อนที่จะมีการเปิดเสรีค่าธรรมเนียมในส่วนนี้
ในส่วนของระบบการชำระเงิน
เนื่องจากบริการระบบการชำระเงินเป็นบริการที่ผูกขาดโดยธรรมชาติ ธปท. จำเป็นที่จะต้องเข้ามากำกับดูแลให้ใกล้ชิดมากกว่าเดิม โดยการ
1. ให้มีตัวแทนของธนาคารไปเป็นกรรมการในบริษัทระบบการชำระเงิน เพื่อที่จะดูแลให้กระบวนการและขั้นตอนในการกำหนดนโยบายในการพัฒนาระบบการชำระเงินเป็นไปในทิศทางที่เป็นประโยชน์สูงสุดของประเทศ
2. กำกับค่าธรรมเนียมต่างๆ ที่บริษัทผู้ให้บริการระบบการชำระกำหนดขึ้น ซึ่งนอกจากค่าธรรมเนียมการโอนเงินแต่ละครั้งซึ่ง ธปท. ดำเนินการอยู่แล้ว ยังควรรวมถึง ค่าธรรมเนียมแรกเข้า ค่าสมาชิกรายปี ตลอดจน กฎ กติกาต่างๆ ที่บริษัทฯ กำหนดขึ้นมาเพื่อป้องมิให้มีการใช้อำนาจในการผูกขาดในการเอื้อประโยชน์ให้ธนาคารพาณิชย์รายใหญ่ซึ่งเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ของบริษัทดังกล่าว ทั้งนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทยควรเป็นผู้อนุมัติ กฎ กติกา และอัตราค่าธรรมเนียม และค่าสมาชิกที่บริษัทกำหนดขึ้นเพื่อให้ความเป็นธรรมต่อสมาชิกทุกราย ดังเช่นในกรณีของออสเตรเลียที่กำหนดให้ ก กติกา และค่าธรรมเนียมทั้งหมดต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าและการคุ้มครองผู้บริโภค (ACCC) ก่อนที่จะมีการบังคับใช้
กล่าวโดยสรุป ตลาดบริการโอนเงินระหว่างธนาคารมีโครงสร้างตลาดที่สามารถรองรับการแข่งขันได้ หากแต่ธรรมเนียมปฏิบัติในการกำหนดอัตราค่าบริการร่วมกันทำให้การแข่งขันด้านราคาในตลาดนี้มีจำกัดมากกว่าในตลาดอื่นๆ การยกเลิกการกำหนดอัตราเพดานของค่าธรรมเนียมบางส่วนจะช่วยกระตุ้นให้ตลาดนี้มีการแข่งขันมากขึ้น ซึ่งในระยะยาวแล้ว กลไกการแข่งขันในตลาดจะช่วยผ่อนปรนภาระของ ธปท. ในการกำกับดูแลด้านราคาได้.