คดี "ตุลาการภิวัตน์" คลาสสิกจากเกาหลีใต้

คดีขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารเรื่องที่ดินป่าไม้

(Forests Survey Inspection Request Case) [1]

 

 

 

พิเชษฐ เมาลานนท์

นักวิจัย "ตุลาการภิวัตน์" รับเชิญ ณ มหาวิทยาลัยฮิโทชุบาชิ ในโตเกียว

.....................................................

 

 

A. ประเด็นแห่งคดี

คดีนี้เป็นเรื่องที่สถาบันตุลาการ Civil Law ในชาติหนึ่ง ซึ่งได้แก่เกาหลีใต้ ได้ตีความบทมาตราในรัฐธรรมนูญในลักษณะขยายกว้าง (Extensive Interpretation) - - ที่ "กว้างขวางมหาศาล" เสียจนอาจถือได้ว่า ออกไปนอกกรอบของความหมาย (Outbound Meaning) และกว้างจนขนาดอาจถือได้ว่า เป็นการอุดช่องว่างของกฎหมาย (Filling the Gap in Law) [2] เสียแล้วด้วยซ้ำไป

 

ทั้งนี้ เพื่อวางหลักกฎหมายเป็นครั้งแรกในเกาหลีใต้ที่ให้ Freedom of Expression (เสรีภาพในการแสดงออก) ตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 21 กินความขยายกว้างไปถึง Right to Know (สิทธิที่จะรับรู้ข้อมูลข่าวสาร) - - แต่แค่นั้นก็ยังไม่พอ เพราะยังตีความให้กว้างต่อไป คือให้ Freedom of Expression ครอบคลุมไปจนถึง Right to Request Disclosure of Information (สิทธิที่จะขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร) นั่นทีเดียว

 

นี่คือคำตัดสินที่ฝ่ายตุลาการเกาหลีใต้ ได้แสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าและกล้าหาญ พิพากษาวางหลักกฎหมายใหม่ในเรื่อง Disclosure of Information ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติยังชักช้าล้าหลัง และไม่กล้าพัฒนาหลักกฎหมายใหม่ๆ ให้คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน

 

เมื่อวันที่ 4 กันยายน 1989 ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ได้วางหลักเรื่อง Disclosure of Information เป็นเวลา 7 ปีก่อนที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะรวบรวมความกล้าบัญญัติกฎหมายใหม่ออกมาในชื่อว่า Disclosure of Information Act, 1996 (รวมแล้ว 10 ปี กฎหมายจึงมีผลใช้บังคับ)

 

ในคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีมีความรู้สึกว่า ที่ดินมรดกจากบิดาของเขา ได้เปลี่ยนสถานะไปเป็นทรัพย์สมบัติของรัฐ โดยที่เขาไม่ได้ร่วมรับรู้ข้อมูลข่าวสาร

 

เขาจึงยื่นคำร้องต่อมณฑลอิชอนแห่งจังหวัดเกียง-ขิ (County of Ichon of the Kyong-ki Do) ให้สอบหลักฐานด้านโฉนดที่ดินป่าของพ่อเขาว่า ไปซ้ำซ้อนกับที่ดินของทางการอย่างไรหรือไม่ แต่สำนักงานมณฑลกลับไม่ตรวจสอบให้ตามที่เขาขอ

 

ผู้ฟ้องคดีจึงใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ ยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยกล่าวหาว่า สำนักงานมณฑลละเมิดสิทธิในทรัพย์สินของเขา (Property Rights) ในการไม่ยอมเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (Non-Disclosure of Information) เกี่ยวกับที่ดินของเขา เพราะเขาเป็นผู้มีผลได้เสียโดยตรง (A Person with Direct Interest)

 

 

B. คำตัดสินโดยย่อ

ตุลาการฝ่ายข้างมาก 8 จาก 9 ท่าน แห่งศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ได้ยอมรับว่า การที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิตามรัฐธรรมนูญในทรัพย์สิน (Property Rights) ย่อมทำให้เขามีสิทธิตามรัฐธรรมนูญที่จะขอให้ทางการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (Right to Request Disclosure of Information)

 

และได้ตัดสินว่า สำนักงานมณฑลผู้ถูกฟ้องคดีละเมิดสิทธิตามรัฐธรรมนูญของผู้ฟ้องคดีที่ไม่ตรวจสอบดังกล่าว

 

อย่างไรก็ดี แทนที่จะใช้วิธีตีความสิทธิในทรัพย์สิน (Property Rights) ศาลรัฐธรรมนูญได้ใช้วิธีตีความ "เสรีภาพในการแสดงออก" (Freedom of Expression)

 

กล่าวคือ ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ได้ใช้ตรรกวิทยา 5 ขั้น (Logic) ตีความรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ มาตรา 21 ซึ่งบัญญัติให้การค้ำประกันเรื่อง "เสรีภาพในการแสดงออก" (Freedom of Expression) [3]

 

๑.      ในขั้นแรก ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ได้ตีความขยายกว้าง (Extensive Interpretation) ออกไปว่า เจตนารมณ์แห่งมาตรา 21 นี้ชี้ว่า ก่อน ที่คนเราจะมี Freedom of Expression ที่ใช้สื่อสารความคิดและทัศนคติของตนต่อคนอื่นได้นั้น มนุษย์เราจะต้องมี Free Formation of Ideas (เสรีภาพที่จะคิด) เป็นเงื่อนไขในเบื้องต้นเสียก่อน

 

๒.      และตีความตามตรรกะต่อไปว่า ทว่า Free Formation of Ideas จะมีได้ก็ต่อเมื่อบุคคลมี Access to Sufficient Information (ความสามารถเข้าถึงข้อมูลที่เพียงพอ)  

 

๓.      ด้วยเหตุนี้ Access to Sufficient Information (ซึ่งอีกนัยหนึ่ง เรียกกันทั่วไปว่า Right to Know หรือ "สิทธิที่จะรับรู้") จึงย่อมต้องรวมอยู่ใน Freedom of Expression ทั้งนี้ ก็เพราะ Right to Know คือสิทธิที่จะรวบรวมและประมวลข้อมูลก่อนจะใช้เสรีภาพในการแสดงออก (Freedom of Expression)

 

๔.     แต่ Right to Know ย่อมมี "หัวใจ" อยู่ในเรื่องการรับรู้ข้อมูลข่าวสารที่ถือไว้โดยทางการ ดังนั้น Right to Know จึงย่อมต้องขยายไปถึง Right to Request Disclosure of Information (สิทธิที่จะขอให้ทางการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร)

 

๕.     เหตุนี้จึงตีความได้ว่า Freedom of Expression ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑ มีความหมายขยายกว้างไปถึง Right to Request Disclosure of Information (สิทธิที่จะขอให้ทางการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร) ด้วย

 

จากตรรกวิทยา 5 ขั้นที่บรรยายเป็นสายมาเช่นนี้ ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้จึงตีความว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 21 มีเจตนารมณ์ให้ประชาชนมีสิทธิโดยทั่วไปในการเรียกร้องให้ทางการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของทางราชการ

 

 

1.     Freedom of expression guaranteed by Article 21 of the Constitution envisages free expression and communication of ideas and opinions that require free formation of ideas as a precondition.

 

2.     Free formation of ideas is in turn made possible by guaranteeing access to sufficient information.

 

3.     Right to access, collection and processing of information, namely the right to know, is therefore covered by the freedom of expression.

 

4.     The core of right to know is people's right to know with respect to the information held by the government, that is, general right to request disclosure of information from the government.

 

5.     Therefore, the freedom of expression encompasses the right to request disclosure of information.

 

รัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ มาตรา 21 ได้บัญญัติให้ Freedom of Speech and the Press มีผลบังคับได้ทันที แม้จะยังไม่มีกฎหมายลูก [4]

 

ดังนั้น Right to Know ก็ย่อมมีผลทันที โดยไม่จำต้องมีกฎหมายลูกเช่นกัน

 

และด้วยเหตุนี้ เมื่อประชาชนผู้มีผลประโยชน์ได้เสียอันชอบธรรม เรียกร้องต่อทางการ ให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร แต่รัฐบาลกลับไม่ยอมเปิดเผยโดยปราศจากเหตุอันควร รัฐบาลย่อมกระทำการละเมิดรัฐธรรมนูญ มาตรา 21

 

อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ได้วางหลักไว้ว่า Right to Know นั้น มิใช่สิทธิที่เด็ดขาดในตัวเอง แต่อาจถูกจำกัดตัดรอนได้ถ้ารัฐมีเหตุอันควร

 

การจำกัดตัดรอนนั้นต้องชั่งน้ำหนักระหว่างประโยชน์ที่รัฐได้รับจากการจำกัด กับการละเมิด Right to Know ของผู้ร้อง กล่าวโดยทั่วไป รัฐจะต้องให้ความเคารพต่อ Right to Know ของประชาชน ถ้าไม่เป็นการคุกคามต่อประโยชน์ส่วนรวม

 

ข้อมูลข่าวสารที่เปิดเผย ต้องไม่ใช่ความลับในระดับที่มีผลประโยชน์ของชาติเข้ามาเกี่ยวข้อง และต้องไม่ละเมิดต่อสิทธิส่วนบุคคลของผู้อื่น

 

ถ้ามิใช่ข้อจำกัดเหล่านี้แล้ว ถ้าหน่วยงานของรัฐปฏิเสธที่จะเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ย่อมเป็นการละเมิดต่อ Right to Know ของผู้ร้องทั้งสิ้น

 

อย่างน้อยที่สุด รัฐจะต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้แก่ประชาชนผู้มีผลได้เสียโดยตรง (A Person with Direct Interest) ในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารนั้น

 

 

C. ผลของคำตัดสิน

สื่อมวลชนเกาหลีใต้ได้ยกย่องคำตัดสินนี้ เพราะชี้ว่าศาลรัฐธรรมนูญยึดมั่นในพันธกิจที่จะส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน ในขณะที่กฎหมายข้อมูลข่าวสารยังไม่ได้รับการบัญญัติออกมาโดยอำนาจนิติบัญญัติ

 

• (๕ กย. ๑๙๘๙) - - หนังสือพิมพ์ "ดอง-เอ อิลโบ" (Dong-A Ilbo) ยกย่องว่า คำตัดสินคดีนี้ มีผลเป็นการวางหลักโดยฝ่ายตุลาการ (Judicial Policy Making) เป็นแนวทางให้ฝ่ายนิติบัญญัติว่า การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารนั้นควรมีขอบเขตและข้อจำกัดเช่นไร และไม่ควรเปิดเผยในเรื่องใด

• (๖ กย. ๑๙๘๙) - - หนังสือพิมพ์ "ฮันเคียวเรฮ์ ชินมุน" (Hankyoreh Shinmun) ยกย่องว่า คำตัดสินเช่นนี้ มีลักษณะเป็นการตีความ Freedom of Speech and Press ให้ขยายกว้างออกไปครอบคลุมถึง Right to Know ซึ่งมิได้ส่งผลให้แก่คนธรรมดาเท่านั้น แต่ยังส่งผลให้คนทำหนังสือพิมพ์และสื่อมวลชนด้วย

ส่วนนักวิชาการเกาหลีใต้ได้ชี้ว่า Right to Request Disclosure of Information (สิทธิที่จะขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร) คือสิทธิเรียกร้องชนิดหนึ่ง (Claim-Right) อันมีความแตกต่างจากเสรีภาพ (Liberty-Right)

 

กล่าวคือ ในขณะที่ Claim-Right ชี้ว่ารัฐมีหน้าที่ต้องยินยอมกระทำการ (Affirmative Action) ให้เกิดประโยชน์แก่ผู้เรียกร้อง แต่ Liberty-Right ชี้ว่า รัฐต้องไม่กระทำการใดๆ (Negative Action) ที่เป็นการละเมิดสิทธิของบุคคล

 

• นักวิชาการบางท่านเห็นว่า คำตัดสินคดีนี้มีความเด่นในการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน (Basic Rights) แม้มิอาจให้คำอธิบายสนับสนุนได้เสมอไปในด้านทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญ

 

• นักวิชาการบางท่านแย้งว่า การตีความ Liberty-Right (Freedom of Expression) ให้ขยายกว้างเป็น Claim-Right (Right to Know) นั้น ยังมีปัญหาในเชิงตรรกวิทยา

 

• ส่วนนักวิชาการอื่นๆ ยกย่องว่า นี่คือคำตัดสินคดีที่มีลักษณะทั้งปฏิวัติวงการและให้เหตุผลได้ยอดเยี่ยม

หลังการตัดสินคดีนี้ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ยังได้ยืนยันเรื่อง Right to Know ในอีกคดีหนึ่งเมื่อ 13 พค. 1991 ในคดีขอข้อมูลข่าวสารเรื่องการลงรายการซ้ำซ้อน [5]  

 

ในคดีดังกล่าว สำนักงานอัยการกรุงโซลได้ปฏิเสธ ไม่ยอมให้อดีตผู้ต้องหาคดีอาญาตรวจสอบบันทึกคดีซ้ำซ้อนในการสรุปสำนวน ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ได้ตัดสินว่า สำนักงานอัยการกระทำการ ขัดรัฐธรรมนูญ ในการปฏิเสธ Right to Know ของอดีตผู้ต้องหาผู้นั้น

 

10 ปีต่อมา รัฐสภาเกาหลีใต้จึงได้ออกกฎหมายเรื่องนี้ หลังจากที่มีประชาชนคนเกาหลีได้นำคดีมาฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ โดยอ้าง Right to Know กันมากมายหลายคดี

 

"กฎหมายข้อมูลข่าวสารทางราชการ" โดยรัฐสภาเกาหลีใต้ ได้มีผลในวันที่ 1 มกราคม 1998 [6]

 

พระราชบัญญัติฉบับนั้น จึงมีผลเป็นการยอมรับและยืนยันจากฝ่ายนิติบัญญัติ ตามหลังคำตัดสินโดยสถาบันตุลาการ ว่าประชาชนต้องมีสิทธิ ขอให้ทางการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการได้

 

D. คำพิพากษาท้าทายหลักนิติศาสตร์ (และรัฐศาสตร์) ดั้งเดิม

คดีนี้ มีข้อพึงสังเกตใหญ่ๆ 2 ประการ ดังต่อไปนี้

 

 

(๑)  เป็น Case Study ที่ท้าทายหลัก Separation of Powers - - ท่านที่ไม่ติดตาม Judicial Dynamism ในระบบ Civil Law และยังคงยึดมั่นฝังหัวเคร่งครัดในคัมภีร์ "แบ่งแยก 3 อำนาจ" (Sharp Separation of Powers) ควรลองอธิบายให้ได้ว่า เหตุใดอำนาจตุลาการต่างประเทศ เขาใช้อำนาจทดแทนหรือซ้อนทับกับอำนาจของฝ่ายการเมืองกันได้ในบางกรณี

 

แต่กระนั้น ท่านกลับยังยืนยันว่า ศาลไทยนั้นทำไม่ได้โดยเด็ดขาด เพราะมันผิดไปจากทฤษฎีที่ไทยเรายังยึดมั่นกันจนฝังหัว

 

ขณะที่เกาหลีใต้เขาก็ Civil Law จากเยอรมนี ไทยเราก็ Civil Law จากเยอรมนี แล้วเหตุใดศาลเขาจึงทำได้ แต่ศาลเรากลับถูกห้ามโดยนักวิชาการนิติศาสตร์ไทย? 

 

คิดหรือว่า ตุลาการเกาหลีใต้ไม่รู้อะไรเท่าไทย ในเรื่องแบ่งแยก 3 อำนาจ?

 

เป็นไปได้หรือไม่ว่า โดยแท้จริงแล้ว เรื่องนี้ก็ไม่มีอะไรมากไปกว่า อันว่าพัฒนาการวิชาการใหม่ๆ ในโลกนั้น นิติศาสตร์ไทยเรายังตามเขาไม่ทัน ในอีกหลายต่อหลายเรื่อง แต่พวกเรา "วางเขื่อง" กันไปเอง?

 

(๒)  เป็น Case Study ที่ท้าทายหลัก Parliamentary Supremacy - - คนไทยที่ไปเรียนกฎหมายอังกฤษ มักจะคุ้นกับหลัก Parliamentary Supremacy (รัฐสภามีอำนาจสูงสุด)

 

แต่คดีนี้ได้ชี้แล้วว่า หลักการดังกล่าวได้อ่อนแรงลงไปมากแล้วในโลก  ิดตาม nformation)

 

 

E. บทวิพากษ์จาก Constitutionalism

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ท่านหนึ่ง มีความเห็นแย้งว่า โจทก์คดีนี้ ไม่มีสิทธิ นำคดีมาฟ้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพราะโจทก์มีสิทธิที่จะขอตรวจสอบเอกสารของทางการ ตามประกาศประธานาธิบดี เลขที่ 11547 มาตรา 36 (2) อยู่แล้ว

 

และเมื่อยังไม่ใช้สิทธิตามกฎหมายดังกล่าว จึงไม่มีสิทธินำคดีขึ้นสู่ศาล

 

แต่ตุลาการฝ่ายข้างมาก 8 ท่านจาก 9 ท่าน แห่งศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ได้ยอมรับว่า นี่มิใช่การละเมิดสิทธิตามกฎหมายลำดับรองธรรมดา (Ordinary Legal Right) แต่เป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Right) ซึ่งยิ่งใหญ่กว่าประกาศประธานาธิบดีอย่างแน่นอน

 

ขณะที่ตุลาการ 1 ท่านเห็นว่า นี่คือ Ordinary Legal Right ธรรมดาๆ ตามประกาศประธานาธิบดี แต่ตุลาการ 8 ท่านแห่งศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้เห็นว่า นี่คือสิทธิในระดับที่สูงกว่านั้น นั่นคือ Constitutional Right (สิทธิตามรัฐธรรมนูญ)

 

ถ้า 8 ท่านมีทัศนคติได้ถึงเพียงนี้ ก็คงต้องยอมรับแล้วว่า South Korean Constitutional Court is truly a progressive court. (อย่างน้อยที่สุด ก็ในปี 1989 ที่มีการตัดสินคดีนี้)

 

Prof. John Henry Merryman ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ในหนังสือ The Civil Law Tradition ฉบับปรับปรุงล่าสุด 2007 ของเขาว่า ทุกวันนี้ ศาลในชาติสกุลกฎหมาย Civil Law ได้เคลื่อนย้ายทัศนะในการตัดสินคดีที่มุ่งไปสู่ Constitutionalism (รัฐธรรมนูญนิยม) กันยิ่งขึ้น

 

"รัฐธรรมนูญนิยมในยุคใหม่ ได้เน้นเด่นชัด ในการให้ประกัน และขยายสิทธิเสรีภาพของประชาชน" (The new constitutionalism has prominently sought to guarantee and to expand individual rights. - - Merryman & Perdomo, 2007: 157)

 

"รัฐธรรมนูญจึงกลายเป็น "ที่มา" ของสิทธิเสรีภาพใหม่ๆ ของประชาชน โดยผ่านวิธีสู้คดีที่ให้สถาบันตุลาการ เป็นผู้ตีความและใช้บังคับกฎหมาย" (The constitutions are the "situs" of the new individual rights, and the clash of constitutional litigation is the medium of their definition and enforcement. - - Merryman & Perdomo, 2007: 158)

 

เกาหลีใต้ก็เป็นอีกชาติหนึ่ง ซึ่งอยู่ในสกุลกฎหมาย Civil Law เช่นเดียวกับไทย

 

ผลการตัดสินคดีนี้จึงเป็นเครื่องชี้รูปธรรมประการหนึ่ง ซึ่งฉายให้เราเข้าใจได้ดีขึ้นในคำอธิบาย โดยศาสตราจารย์เมอรี่แมน

 

 

F. เอกสารอ้างอิง

(พิเชษฐ-นิลุบล-พรทิพย์, 2551.b)

พิเชษฐ-นิลุบล-พรทิพย์, ตุลาการภิวัตน์ไทยและสากล, สถาบันตุลาการภิวัตน์กับสุขภาพสังคม, พิมพ์ครั้งที่ 1, พฤษภาคม 2551, 327 หน้า, http://www.thaijusticereform.com/ 

 

(KCC, 1987)

Korean Constitutional Court, "Constitution of the Republic of Korea 1948 as amended 1987," http://english.ccourt.go.kr/

 

(KCC, 2001)

Korean Constitutional Court, The First Ten Years of the Korean Constitutional Court (1988-1998), 2001, http://english.ccourt.go.kr/home/english/download/decision_10years.pdf

 

(Merryman & Perdomo, 2007)

John Henry Merryman & Rogelio Perez-Perdomo, The Civil Law Tradition:  An Introduction to the Legal Systems of Europe and Latin America, Third Edition, 2007, 173 pp.