หลัง คสช. ยึดอำนาจรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ปี 2557 ไม่นาน คสช. ก็ออกคำสั่งยึดอำนาจท้องถิ่นและยึดต่อเนื่องผ่านกฎหมายและรัฐธรรมนูญปี 2560 มันเป็นช่วงเวลาที่การเมืองท้องถิ่นและแนวคิดการกระจายอำนาจเพื่อตอบโจทย์ประชาชนในพื้นที่หยุดชะงัก ซ้ำยังไม่ช่วยให้สถานการณ์ความขัดแย้งในพื้นที่สามจังหวัดบรรเทาลง

ทั่วโลกตระหนักถึงความสำคัญของการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น มันเป็นงานที่ประเทศประชาธิปไตยปฏิเสธไม่ได้ ทว่า หลังการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) สิ่งนี้ก็ถูกทำลายผ่านคำสั่ง ระเบียบ กลไกของกระทรวงมหาดไทย ฝ่ายความมั่นคง จนถึงรัฐธรรมนูญปี 2560

เอกรินทร์ ต่วนศิริ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี ทำการศึกษาเรื่อง ‘องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับความไม่เป็นอิสระในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น: กรณีศึกษาจังหวัดยะลา’ งานชิ้นนี้เขาเห็นความชะงักงันของการกระจายอำนาจ ซึ่งในทางกลับกัน มันยิ่งทำให้เห็นชัดเจนว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมีความสำคัญมากเพียงใดต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่และการบรรเทาความรุนแรงจากสถานการณ์ความไม่สงบ

เอกรินทร์ ต่วนศิริ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี

หลังจากยึดอำนาจรัฐบาล คสช. ก็ยึดอำนาจท้องถิ่น

เป็นที่รู้กันว่าภายหลัง คสช. ยึดอำนาจจากรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตรในวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 ต่อมาไม่นาน คสช. ก็ยึดอำนาจจากท้องถิ่น 7,000 กว่าแห่งต่อผ่านมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 ด้วยการแช่แข็งไม่ให้มีการเลือกตั้ง สั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นหยุดปฏิบัติหน้าที่ นำไปสู่ปฏิกิริยาโต้กลับ จน คสช. เองต้องเปลี่ยนแปลงคำสั่งของตนโดยให้นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รักษาการต่อ หากพื้นที่ใดไม่มีก็ให้ปลัดทำหน้าที่แทน

เอกรินทร์กล่าวว่าจากการสัมภาษณ์คนทำงานใน อปท. พบว่าเหตุการณ์ข้างต้นทำให้เกิดความอิหลักอิเหลื่อและภาวะชะงักงันในการทำงานพัฒนาพื้นที่เพราะเกรงว่าจะผิดระเบียบ

ภายหลัง คสช. ตั้งคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น 13 คน ประกอบด้วยนายทหารระดับนายพล 9 คน ข้าราชการพลเรือน 2 คน และอาจารย์มหาวิทยาลัย 2 คน ให้มีอำนาจพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวกับท้องถิ่น เอกรินทร์มีความเห็นว่าในความเป็นจริงแล้วคณะกรรมาธิการชุดนี้ตั้งขึ้นเพื่อเฝ้าระวังไม่ให้เกิดปฏิกิริยาต่อต้าน ไม่ให้เกิดการเรียกร้องหรือรวมกลุ่ม

ต่อมายังมีประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 104/2557 เรื่อง การกำกับดูแลการใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอเข้ามาควบคุมการใช้เงินของท้องถิ่น เสมือนว่าท้องถิ่นอยู่ในใต้อำนาจของผู้ว่าฯ มีหน้าที่รับคำสั่งแต่เพียงอย่างเดียว ถือเป็นความพยายามอย่างเป็นขั้นเป็นตอนของ คสช. ในการควบคุมท้องถิ่น

แต่ คสช. ก็คุมท้องถิ่นไม่ได้

แน่นอนว่าการใช้อำนาจดิบๆ จากส่วนกลางของ คสช. ไม่มีทางเข้าใจพลวัตและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจต่างๆ ในท้องถิ่น เอกรินทร์กล่าวว่าข้าราชการสังกัดกระทรวงมหาดไทยก็ไม่ได้เป็นเนื้อเดียวกันกับ คสช. การทำงานในท้องถิ่นด้วยการพึ่งพิงคำสั่ง คสช. ล้วนๆ ถือเป็นเรื่องอันตราย

“คุณต้องอยู่ให้เป็น โดยเฉพาะผู้ว่าฯ จังหวัดนั้นๆ คุณจะฟัง คสช.โดยที่ไม่ฟังเสียงของประชาชนไม่ได้ อันตรายมาก คุณจะถูกต่อต้านอย่างหนักแล้วจะเกิดปัญหาว่าคุณไม่สามารถทำงานได้ในท้องถิ่นนั้นๆ คสช. กับพวกหน่วยงานราชการรัฐราชการไม่ได้เป็นเนื้อเดียวกันทั้งหมด แต่เขาก็ไม่ได้ต่อต้าน เพราะคุณตัวคนเดียว ไม่มีพรรคพวก ไม่ได้มาจาการเลือกตั้ง ฐานอำนาจของคุณมาจากฐานของคำสั่ง ฉะนั้น เวลาคุณทำอะไรผิดเพี้ยน เวลาคนที่มีอำนาจแต่งตั้งคุณ คุณก็หลุดได้ทันที”

นอกจากนี้ ในระดับท้องถิ่นก็ไม่ได้มีแต่เฉพาะผู้นำท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งอย่างเดียว แต่ยังมีนักการเมืองท้องถิ่นกลุ่มอื่น นักธุรกิจท้องถิ่น เครือข่ายรัฐราชการ หรือแม้แต่ผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นในหลากหลายรูปแบบที่ต่างก็มีบทบาทสำคัญ ที่มาของอำนาจหลายแหล่งเหล่านี้ปะทะสังสรรค์กันโดยตลอดและไม่สามารถกวาดเรียบได้ทั้งหมด

ประเด็นนี้สะท้อนให้เห็นผ่านการเลือกตั้งทั่วไปและเลือกตั้งท้องถิ่น แม้ว่า คสช. จะพยายามควบคุม แต่เมื่อมีการเลือกตั้งโดยเฉพาะในระดับท้องถิ่น ผลก็ไม่ได้เป็นไปตามที่คาดหวัง ตรงกันข้าม นักการเมืองท้องถิ่นที่ประกาศตัวในนามพรรคพลังประชารัฐกลับโดนต้าน

แผนท้องถิ่นปะทะแผนความมั่นคง

ไม่มีทางที่ คสช. จะคุมท้องถิ่นได้เบ็ดเสร็จ ถึงกระนั้น สิ่งที่ คสช. ทำและยังทำต่อผ่านรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็สร้างผลร้ายต่อการกระจายอำนาจที่เริ่มต้นมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 เอกรินทร์อธิบายว่าเดิมทีท้องถิ่นสามารถวางแผนการทำงานตามนโยบายที่หาเสียงไว้และมีอิสระระดับหนึ่งตามกรอบกฎหมายการปกครองท้องถิ่น ขณะเดียวกันประชาชนในพื้นที่ก็เรียนรู้เรื่องระบบงบประมาณและการมีส่วนร่วมทางการเมือง

แต่หลังรัฐประหาร 2557 คสช. ระงับอำนาจท้องถิ่นและยกเลิกโครงการต่างๆ โดยเฉพาะในพื้นที่ชายแดนใต้ ไม่เพียงแต่ใช้อำนาจของกระทรวงมหาดไทยผ่านผู้ว่าราชการจังหวัดเท่านั้น ยังมีกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ที่เพิ่มบทบาทในการควบคุมท้องถิ่นด้วย กิจกรรมหรือโครงการต่างๆ ต้องการตรวจสอบของหน่วยงานความมั่นคงก่อน ทั้งที่เมื่อก่อนการตรวจจะเกิดขึ้น ถ้าเกิดคำถามว่ากิจกรรมหรือโครงการนั้นมีแนวโน้มจะสนับสนุนพวกแบ่งแยกดินแดนหรือไม่

“ผมเคยคุยก่อนหน้านี้ ก่อนรัฐประหาร เขาก็มาบ่นว่า เขาเป็นผู้นำท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐก็มองเขาว่าเป็นผู้ที่สนับสนุนกลุ่มขบวนการแบ่งแยกดินแดน เป็นผู้มีอิทธิพล เขาก็บอกว่ารู้สึกอึดอัดมาก พอเขาทำเข้าร่วมงานกับหน่วยงานราชการหรือโครงการต่างๆ ที่ในลักษณะเชิงบังคับ ในลักษณะที่ต้องมาด้วยตำแหน่ง ก็ถูกมองจากกลุ่มขบวนการว่าไปอยู่กับรัฐ เขาก็เหมือนอยู่ dilemma อยู่กลางเขาควาย”

นอกจากการควบคุมกิจกรรมและโครงการต่างๆ แล้ว การจะออกแบบแผนพัฒนาพื้นที่ยังต้องใส่คำสำคัญให้ตรงกับนโยบายรัฐ เช่น ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เศรษฐกิจพอเพียง ยุทธศาสตร์การปรองดอง

“เขาพูดแบบตรงๆ ก็รู้สึกอึดอัด ถ้าไม่ทำตามนั้นคุณผิดกฎหมายอีกหรือคุณอาจจะไม่ได้รับการอนุมัติงบประมาณ อันนี้คือสิ่งที่เกิดขึ้นนะครับ”

ในการวางแผนพัฒนาท้องถิ่นก็ควรให้ความสำคัญกับความรู้ในท้องถิ่นซึ่งมักขัดแย้งกับแผนของนักวางแผนจากส่วนกลาง สถานการณ์นี้เกิดขึ้นทั่วโลกที่มีการกระจาย อำนาจให้แก่ท้องถิ่น ดังนั้น ท้องถิ่นกับส่วนกลางจึงต้องแข่งขันกันด้วยความรู้ ข้อมูล และการพิสูจน์ที่น่าเชื่อถือ มิใช่ใช้อำนาจกดบังคับ

ตอบสนองท้องถิ่น ไม่ใช่ตอบสนองรัฐไทย

เอกรินทร์กล่าวว่าการกระจายอำนาจจะช่วยให้องค์กรท้องถิ่นมีอิสระในการวางแผนพัฒนาพื้นที่ได้ด้วยตนเองโดยอาศัยฐานความรู้

“ถ้าพูดตามประสาผมคือตอบสนองรสนิยมของท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งมันไม่ได้ตอบสนองรัฐแบบไทย ทำไม อบต. ทุกที่มันเหมือนกันหมด ผมจะสร้างอีกแบบได้ไหม ใช้วัสดุจากท้องถิ่น ผมพยายามคุย เขาบอกว่าผมอยากจะสร้างจากไม้ จากท้องถิ่นที่นี่ ใช้วัสดุแบบนี้ มันไม่ได้ มันบอกเลยสเปคเท่านี้ คานเท่านี้ ห้องกี่ห้อง มันระบุงบไว้แล้ว คุณทำได้ไหมล่ะ

“เขาบอกว่าถ้างบเท่านี้ ผมสร้างได้ดีกว่านี้อีก ผมใช้แรงงานที่นี่ ใช้วัสดุที่นี่ โดยไม่ต้องเอามาจากกรุงเทพ เอามาจากหาดใหญ่ ผมทำได้แต่ของบางอย่างต้องออกแบบ ผมเชื่อว่าวัสดุที่เรามีเราทำได้ และเปิดลานกว้าง ภายใต้งบนี้สร้างให้ใหญ่มากกว่านี้อีก กำลังจะบอกว่าแค่เรื่องง่ายๆ อย่างสำนักงานองค์กรปกครองท้องถิ่นมันแทบเหมือนกันหมดทั้งประเทศ ถ้า อบจ. อาจจะมีความแตกต่างกันบ้าง ถ้าปล่อย ท้องถิ่นเขาก็จะมีการดีไซน์ให้มีความเหมาะสมกับเขา อย่างอาคารละหมาดกว่าจะ approve ก็นาน มาติดต่อ อบต.ไม่มีที่ละหมาดให้เขาก็รู้สึกไม่ comfortable ใช่ไหม”

มันเป็นจินตนาการที่วางอยู่บนความต้องการของท้องถิ่น ไม่ใช่จินตนาการของส่วนกลางที่ไม่เข้าใจบริบทพื้นที่ เอกรินทร์ยังเล่าความคิดของผู้บริหารท้องถิ่นที่เขาไปพูดคุยมาอีกว่า พวกเขารู้ว่าท้องถิ่นเขาชอบอะไร มันหมายถึงการสร้างศาลาละมาด ศาลานั่งกินน้ำชา อาคารเปิดโล่งสำหรับเด็กมาใช้เรียนออนไลน์และทำกิจกรรม เหล่านี้เป็นโจทย์ปัญหาความต้องการของคนในท้องถิ่น แต่ปัจจุบันมันไม่ได้เป็นแบบนั้น

การวางแผนพัฒนาจึงควรมาจากความรู้ ความต้องในพื้นที่ และไม่ใช่แค่นั้น ตัวชี้วัดเองก็ควรเกิดจากท้องถิ่นและไม่จำเป็นต้องเหมือนกันทุกที่ ใช่ว่าตัวชี้วัดหลักควรต้องมีมาตรฐานบางอย่างคล้ายคลึงกัน แต่นอกเหนือตัวชี้วัดเหล่านี้ ท้องถิ่นควรเป็นผู้ออกแบบ

“เรามีตัวชี้วัดอีกแบบหนึ่งในท้องถิ่นและเราอธิบายได้มันจะนำไปสู่สิ่งสำคัญคือการออกแบบตัวชี้วัดและความต้องการความสุข เช่น พื้นที่ที่ป่าเขาก็ไม่อยากให้มีคนมาสร้างรีสอร์ทหรือขายที่อะไรกันเยอะ ผมกำลังชี้ให้เห็นว่ามันควรต้องมีตัวชี้วัดมากกว่าเดิมๆ ที่เราสร้างขึ้น ต้องอนุญาตให้เขามีตัวชี้วัดของเขาเอง

“แต่ (รัฐธรรมนูญ) มันเป็นอำนาจที่แข็งมาก เรามีแค่ 6 มาตราในหมวดที่ 14 ตั้งแต่มาตรา 249 ถึงมาตรา 254 แล้วที่สำคัญคือแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี มันแข็ง มันไม่ได้เป็นธรรมชาติโดยแท้จริงจากผู้คนในท้องถิ่น มันเป็นธรรมชาติหรือเป็นสำนึกคิดของคนไม่กี่คน ฉะนั้นสิ่งที่เกิดขึ้นมันเลยขัดแย้งกันอย่างมหาศาล”

กระจายอำนาจคือหนทางลดความขัดแย้ง

เมื่อถามว่าการลดทอนการกระจายอำนาจส่งผลต่อสถานการณ์ความรุนแรงในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนใต้หรือไม่ เอกรินทร์ไม่แน่ใจ แต่เขาคิดว่าการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นจะช่วยลดความขัดแย้งในพื้นที่ได้

“อำนาจในพื้นที่มันมีหลายแบบ หลายฝ่าย ฝ่ายความมั่นคง อำนาจของมหาดไทย แต่จุดสำคัญคืออะไรที่เป็นตัวรองรับปัญหาที่ประชาชนรู้สึกใกล้ที่สุดในพื้นที่ ก็ต้องเป็นผู้นำที่มาจากการเลือกตั้ง เพราะการเลือกตั้งมันหลากหลาย ถ้ามาจากการเลือกตั้งและมีอิสระจะได้รู้ว่าคนที่นี่ต้องการอะไร เขาตอบสนองอะไร แล้วรัฐไทยถ้าอยากจะเข้าใจก็ต้องปล่อยให้ที่นี่มีความเป็นอิสระ มีการเลือกตั้งให้สูง ไม่ใช่กดไว้อย่างนี้”

กล่าวคือท้องถิ่นจะเป็นตัวดูดซับปะทะ ตอบโจทย์ความต้องการในพื้นที่ เป็นเวทีให้ประชาชนทั่วไปได้มีโอกาสพูดคุยกัน เอกรินทร์อธิบายเพิ่มเติมว่าการเลือกตั้งจะทำให้คนไม่สุดโต่งเพราะในสนามเลือกตั้งผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งไม่สามารถเสนอนโยบายสุดโต่งที่ตอบสนองคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งได้ มิเช่นนั้นจะไม่ได้รับเลือก เหตุนี้เอง การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นให้ท้องถิ่นมีอิสระในการวางแผนพัฒนาตนเองจึงเป็นทางออกหนึ่งสำหรับความขัดแย้งที่ไม่ใช่เฉพาะในพื้นที่ชายแดนภาคใต้ แต่ยังรวมถึงระดับประเทศ

“ผมเชื่อว่าความรุนแรงในภาคใต้จะแก้ไขได้คือการเปิดพื้นที่การเมืองที่อนุญาตให้คนที่อยู่ที่นี่เข้ามาเป็นผู้นำของเขาได้ เป็นผู้นำของเขาเอง ที่มีกระแสเขตการปกครองพิเศษก่อนที่รัฐประหารหรือการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ก็เพราะทุกคนต้องการเลือกผู้นำของเขาเอง ไม่ใช่ให้รัฐบาลกลางเป็นคนเลือก”