รัฐราชการไทยใหญ่โต แต่ไร้ประสิทธิภาพ อ่อนแอ แต่ก็ปรับตัวเก่ง ทั้งยังมีเครื่องมือแก้ปัญหาอย่างการรัฐประหาร ร่วมสำรวจความเปลี่ยนแปลงรัฐราชการไทยจากยุคสฤษดิ์ถึงยุค คสช. และแนวทางจัดดุลอำนาจให้ระบบราชการใช้อำนาจอย่างสมเหตุสมผลมากขึ้น

‘รัฐราชการ’ ถูกพูดถึงมากมายนับตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) สืบทอดถึงรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชามีอำนาจ ระบบราชการเป็นฟันเฟืองสำคัญที่ถูกใช้บริหารประเทศ ขณะที่ฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งมีบทบาทน้อยกว่า

ประสิทธิภาพของระบบราชการสวนทางกับขนาดและงบประมาณ ผลจากการบริหารสถานการณ์โควิด-19 นั้นชัดเจน

ชัชฎา กำลังแพทย์

ชัชฎา กำลังแพทย์ ผู้เขียนหนังสือ ‘ประยุทธ์ไม่ใช่สฤษดิ์: พลวัตรัฐราชการไทยจากยุครุ่งเรืองสู่ยุคเสื่อมถอย’ ปัจจุบันศึกษาปริญญาเอกที่ National Graduate Institute for Policy Studies หรือ GRIPS ประเทศญี่ปุ่น เปรียบเทียบรัฐราชการ 2 ยุค ความเข้มแข็ง ความอ่อนแอ และการปรับตัวของรัฐราชการไทย

รัฐราชการและเครือข่ายภายนอก

การรัฐประหารปี 2557 พร้อมการกำเนิดขึ้นของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ยังคงสืบทอดอำนาจมาในรูปของรัฐบาลปัจจุบัน ถูกตั้งข้อสังเกตว่าทำให้ความเป็นรัฐราชการกลับขึ้นมามีอำนาจอีกครั้งตามนิยามรัฐราชการแบบคลาสสิกของเฟรด ดับเบิ้ลยู. ริกส์ (Fred W. Riggs) นักรัฐประศาสนศาสตร์ชาวอเมริกาที่เข้ามาทำการศึกษาในไทยช่วงการปกครองของคณะราษฎร และค้นพบว่า การบริหาร การเมือง การกำหนดนโยบาย และการตัดสินใจสำคัญต่างๆ ของการเมืองไทยขณะนั้น ข้าราชการทั้งทหารและพลเรือนเป็นผู้ที่มีบทบาทนำตั้งแต่ริเริ่ม กำหนดนโยบาย ไปจนถึงการนำไปปฏิบัติ เพราะลักษณะการเมืองเวลานั้นคนที่มีอำนาจทางการเมืองคือสมาชิกของกลุ่มคณะราษฎรที่ประกอบไปด้วยข้าราชการทั้งทหารและพลเรือน ขณะที่อำนาจนอกระบบราชการยังอ่อนแอ

“นักธุรกิจที่ต้องการทำธุรกิจการค้าในช่วงนั้นก็ต้องเข้ามาเป็นพาร์ทเนอร์กับกลุ่มคณะราษฎร ก็จะเป็นลักษณะคลาสสิค แต่พอเราพยายามเอามาอธิบายปัจจุบันรู้สึกว่าคำอธิบายเดิมมันไม่มากพอ เนื่องจากหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 พลังนอกระบบราชการเริ่มมีพลัง นักศึกษา ปัญญาชน กลุ่มภาคธุรกิจ พรรคการเมือง เข้ามามีบทบาททางการเมืองมากขึ้น จะเห็นว่าโครงสร้างอำนาจของตัวแสดงทางการเมืองเปลี่ยนไปมาก การอธิบายแบบ Riggs ไม่สามารถตอบโจทย์ได้มากพอแล้ว”

เป็นเพราะโครงสร้างอำนาจยุค คสช. ไม่ได้มีแต่ข้าราชการอีกต่อไป แม้ว่าอำนาจการบริหารและการตัดสินใจประเด็นต่างๆ ข้าราชการยังมีสัดส่วนอยู่มาก แต่เพราะมีภารกิจบางอย่างโดยเฉพาะด้านเศรษฐกิจ คสช. จึงจำเป็นต้องดึงภาคธุรกิจเข้ามาในเครือข่ายประชารัฐ หรือเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (EEC)  ก็มีความพยายามดึงทุนจากนอกประเทศเข้ามา ชัชฎากล่าวว่านี่เป็นการปรับตัวของรัฐราชการแบบใหม่ให้สามารถอยู่รอดและรักษาอำนาจทางการเมือง การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจสำคัญๆ ไว้ในมือ ซึ่งการนิยามแบบเดิมไม่เพียงพอ เธอเสนอนิยามใหม่ว่า

“รัฐราชการเป็นเครือข่ายของตัวแสดงของกลุ่มเครือข่ายข้าราชการ ทหาร พลเรือนที่มีการเปิดให้ภาคประชาสังคมและกลุ่มทุนบางกลุ่มเข้ามาแชร์อำนาจและเข้ามาสร้างเครือข่ายในการบริหารด้วยกัน

“รัฐราชการที่เราพยายามเสนอเป็นรัฐราชการที่เป็นเครือข่ายตัวแสดงของข้าราชการ ทหาร พลเรือน และกลุ่มกลุ่มทุนภายนอก โดยเฉพาะที่อยู่ในเครือข่ายประชารัฐและมีกลุ่มภาคประชาสังคมบางกลุ่มที่ คสช. ในขณะนั้นดึงเข้ามาเป็นพาร์ทเนอร์ผ่านโครงการต่างๆ ทั้งหมดทั้งมวลเป็นเครือข่ายรัฐราชการซึ่งเป็นตัวแสดงแต่ละยุคสมัย เพราะฉะนั้นไม่ว่าการเมืองจะเปลี่ยนแปลงแค่ไหน ตัวรัฐราชการจะมีบทบาทมากน้อยแตกต่างกันไปในระบบการเมือง”

คณะ คสช. ประกาศยึดอำนาจการปกครอง วันที่ 22 พ.ค.2557

เส้นทางรัฐราชการ

ระบบราชการสมัยใหม่ของไทยเกิดขึ้นในช่วงรัชกาลที่ 5 และมีการขยายตัวเรื่อยมา เมื่อไทยเผชิญปัญหาเศรษฐกิจอันเนื่องจากเศรษฐกิจโลก ข้าราชการเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจนเป็นชนวนให้ให้คณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองถือเป็นยุคเริ่มต้นการเมืองแบบรัฐราชการ ส.ส. ก็มีภูมิหลังมาจากคณะราษฎรซึ่งเป็นข้าราชการทหารและพลเรือน การตัดสินใจสำคัญๆ เกิดขึ้นในกลุ่มข้าราชการเหล่านั้น แม้แต่การรัฐประหารเปลี่ยนแปลงผู้นำก็วนเวียนในคณะราษฎร

จุดเปลี่ยนสำคัญของรัฐราชการไทยคือหลัง 2490 เป็นต้นมาถึงการรัฐประหารของสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เกิดการขยายตัวของระบบราชการในเชิงโครงสร้างเข้าไปในมิติต่างๆ ของชีวิตผู้คน มีการทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สร้างพันธมิตรกับสหรัฐอเมริกา มีการสร้างความชอบธรรมให้การปกครองของรัฐ ราชการด้วยการนำทัศนคติประชาธิปไตยแบบไทยมาใช้ หรือการหวนกลับของสถาบันกษัตริย์ให้เข้ามาเป็นหุ้นส่วนสำคัญสำคัญของกลุ่มผู้ปกครอง

“ช่วงนั้นรัฐราชการมีความเข้มแข็งมากและมีที่มาความชอบธรรม ทั้งผลงาน ทั้งสหรัฐอเมริกา และสถาบันที่เป็นตัวแทนสร้างความชอบธรรมในเรื่องวัฒนธรรมด้วย และสิ่งสำคัญสำหรับยุคจอมพลสฤษดิ์คือเป็นจุดเริ่มต้นการใช้อำนาจของผู้ปกครองโดยการออกกฎหมายและคำสั่งต่างๆ ซึ่งเราจะคุ้นเคยกันในช่วง คสช. ปกครอง

“ตัวระบอบสฤษดิ์พังพินาศลงไปช่วงหลังจากที่ถนอม-ประภาสเข้ามารับอำนาจต่อ แต่ว่าสังคมเปลี่ยนไปแล้ว เกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาที่ชนชั้นกลาง นักศึกษา รู้สึกว่าการเมืองที่เป็นอยู่เป็นอุปสรรคในการใช้ชีวิตของเขา เกิดกระแสการต้องการประชาธิปไตย ทีนี้ก็ดูเหมือนว่าฝ่ายประชาธิปไตยจะได้รับชัยชนะและมีอำนาจเหนือตัวระบบรัฐราชการ จนกระทั่งเกิด 6 ตุลาคน 2519 ฝ่ายขวากลับมาช่วงชิงอำนาจคืนไป”

หลังจากนั้นก็เข้าช่วงประชาธิปไตยครึ่งใบที่รัฐราชการไม่ได้มีอำนาจเบ็ดเสร็จ มีการใช้อำนาจแบบเปิดให้นักการเมืองเข้ามาแบ่งอำนาจในสัดส่วนที่น้อย พอหลังปี 2549 ก็เปิดให้กลุ่มภาคประช่าสังคมเข้ามา สมัย คสช. เปิดรับกลุ่มทุน กลุ่มภาคประชาสังคมบางกลุ่ม กล่าวคือมีลักษณะเป็นรัฐราชการแบบเปิดมากขึ้น

ในยุคหลังประชาธิปไตยครึ่งใบ สมัยชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นต้นมานักการเมืองเริ่มเข้มแข็ง มีฐานเสียงจากประชาชน ทำให้เกิดความขัดแย้งกับระบบราชการที่เป็นฐานอำนาจเดิม จนเกิดรัฐประหารขึ้นในที่สุด หรือในสมัยทักษิณ ชินวัตรที่มีความพยายามปฏิรูประบบราชการซึ่งส่งผลต่ออำนาจของรัฐราชการเป็นอย่างมาก ทำให้รัฐราชการอ่อนแอลงในเชิงอำนาจ ซึ่งชัชฎาเห็นว่าเป็นผลดีต่อประชาธิปไตยเนื่องจากระบบรัฐราชการไม่ได้มีฐานเสียงจากประชาชนและในเชิงหลักการพลังที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งหรือประชาชนควรถูกถ่วงดุลหรือเสริมกลุ่มที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชน อย่างไรก็ตาม ทั้งหมดนี้นำมาซึ่งไม่พอใจและเป็นอีกชนวนเหตุหนึ่งจากหลายๆ ชนวนเหตุที่ทำให้เกิดการปฏิวัติปี 2549

“คนที่ศึกษาการเมืองไทยอาจจะเห็นเป็นรูปแบบ พอนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเข้ามามีอำนาจและมีปัญหาการโยกย้าย การตัดงบประมาณ ก็จะมีแรงต้านในลักษณะที่เกิดการรัฐประหารขึ้น อธิบายได้ว่าพอพลังนอกระบบราชการเข้มแข็งขึ้นก็มีความพยายามของรัฐราชการที่จะปรับตัวให้อยู่กับพลังอำนาจใหม่ แต่ถ้ามีความขัดแย้งที่ไม่ลงรอยจริงๆ ก็อาจปะทุเป็นการรัฐประหารได้”

ใหญ่โตแต่ไร้ประสิทธิภาพ

เทียบยุคสฤษดิ์กับยุค คสช. จุดร่วมที่เหมือนกันคือการใช้อำนาจผ่านมาตรา 17 กับมาตรา 44 เพียงแต่ในยุคสฤษดิ์มีความเบ็ดเสร็จเด็ดขาดมากกว่าเพราะโครงสร้างการเมืองตอนนั้นยังค่อนข้างปิด ยิ่งมีการเข้ามาของสหรัฐอเมริกากับบริบทสงครามเย็นผสมด้วยก็ยิ่งทำให้รัฐราชการเข้มแข็งและอำนาจรวมศูนย์เข้าสู่ตัวนายกฯ คนเดียว โดยแขนขาของยุคสฤษดิ์คือข้าราชการและกลุ่มเทคโนแครตที่เป็นขุนนางวิชาการ

ในยุค คสช. แม้ตัวอำนาจอาจจะเข้มข้นเพราะมีความพยายามรวมศูนย์อำนาจมาสู่ คสช. แต่พลังของรัฐราชการอ่อนแอลงไปเพราะถ้าดูกลไกโครงสร้างจะพบว่าการใช้อำนาจของ คสช. กระจาย ไปตามกลุ่มต่างๆ ไม่ได้รวมศูนย์ที่ประยุทธ์ จันทร์โอชาคนเดียว รวมถึงมีการตั้งกลไกแม่น้ำ 5 สายเพื่อสร้างระเบียบ กฎเกณฑ์ใหม่ๆ ที่จะทำให้ คสช. ลงจากอำนาจได้โดยที่กติกาถูกตั้งไว้แล้ว

“ถ้าเราไปดูคณะรัฐมนตรีของ คสช. ยุคแรกๆ อาจจะคล้ายกับสฤษดิ์คือใช้ทหารกับข้าราชการเยอะ แต่ทีนี้มันไม่เวิร์ค เขาเลยมีการปรับหลายครั้ง เอากลุ่มคุณสมคิด จาตุศรีพิทักษ์หรือกลุ่มอื่นๆ เข้ามาช่วยโดยเฉพาะในมิติเศรษฐกิจ ข้าราชการสมัยนี้ก็ไม่สามารถทำงานหรือรองรับความท้าทายใหม่ๆ ได้แล้ว 

“ความแตกต่างที่สำคัญของ คสช. คือต้องเอากลุ่มนักธุรกิจหรือนักการเมืองเข้ามาช่วยเหลือ ขับเคลื่อนกลไกต่างๆ มากขึ้นและการใช้อำนาจตามมาตรา 44 ก็ค่อนข้างใช้อย่างเฝือกว่าสมัยสฤษดิ์ ทั้งเรื่องจัดระเบียบสังคม การทำเมกะโปรเจคต่างๆ เหมือน มาตรา 44 เป็นการใช้อำนาจสำเร็จรูป นึกอะไรไม่ออกก็มาตรา 44 ซึ่งทำให้รัฐราชการในยุคต่อมายิ่งอ่อนแอลง”

ชัชฎา อธิบายเพิ่มเติมว่ายุค คสช. ระบบราชการขยายตัวกว่ายุคสฤษดิ์ไปมาก มีสายบังคับบัญชามากขึ้น กรมมากขึ้น การรวมศูนย์อำนาจของ คสช. เป็นไปอย่างทุกลักทุเล กลายเป็นว่าหน่วยงานต้องการอิสระ ทรัพยากร กำลังคน อำนาจ หน้าที่ มีลักษณะที่เรียกว่า อำนาจในการบริหารปกครองอยู่ที่กรมหรือกรมาธิปไตย คสช. จึงไม่สามารถใช้ระบบราชการเป็นการกลไกบริหารประเทศได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเช่นยุคสฤษดิ์จำเป็นต้องดึงกลุ่มทุนภายนอกเข้ามาร่วม

รัฐประหารคือไม้ตายสุดท้ายของรัฐราชการ

ชัชฎาตั้งข้อสังเกตว่าหลังการเลือกตั้งเมื่อ คสช. ไม่มีอำนาจตามมาตรา 44 ที่ใช้จนเฝือการบริหารราชการก็มีปัญหาค่อนข้างมาก ไม่ว่าจะสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ปัญหาเศรษฐกิจ การชุมนุมของคนรุ่นใหม่ หรือการเปิดโปง การอภิปรายต่างๆ ในสภาล้วนสะท้อนให้เห็นว่ารัฐราชการปัจจุบันแม้จะมีความพยายามรวมศูนย์อำนาจแต่ก็โดนท้าทายจากทุกมิติ ทำให้บริหารประเทศได้ลำบาก เพราะรัฐราชการไทยไม่สามารถปรับตัวกับเปลี่ยนแปลงทางสังคมการเมืองได้

“โครงสร้างต่างๆ ตามสไตล์ราชการจะรับมือกับความเปลี่ยนแปลงได้ค่อนข้างน้อยและสิ่งที่รัฐราชการเลือกใช้คือเครื่องมือความมั่นคง การใช้ความรุนแรง มากกว่าจะเป็นกลไกที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งพอไปเลือกใช้กลไกความมั่นคง ความรุนแรง ก็บั่นทอนความชอบธรรมของพรรคพลังประชารัฐและรัฐราชการ”

ชัชฎา กล่าวว่าการรัฐประหารเป็นเครื่องมือหนึ่งของรัฐราชการในการ ‘รีเซ็ต’ ทุกอย่างหากความขัดแย้งดำเนินไปถึงจุดที่ไม่สามารถจัดการได้อีก เรียกว่าเป็นไม้ตายสุดท้าย

“มันมีกลยุทธ์อื่นๆ ก่อนจะรัฐประหารที่เหมือนไม้ตายสุดท้ายของฝั่งรัฐราชการในการรีเซ็ตทุกสิ่งอย่าง มันก็คือกลไกการยุบสภาซึ่งสมัยพลเอกเปรมใช้กลไกนี้ค่อนข้างบ่อย มันมีเทคนิคกลไกในสภาก่อนเพราะการรัฐประหารแต่ละครั้งไม่ใช่ว่าจะสามารถรีเซ็ตหรือคนจะยอมรับทุกครั้งเพราะตั้งแต่ปี 2549 และปี 2557 ก็เริ่มมีกระแสไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหารมากขึ้นเรื่อยๆ ต้นทุนในการรัฐประหารสูงขึ้นเรื่อยๆ และถึงจะรัฐประหารไปเรารู้สึกว่าอาจจะทำอะไรได้ค่อนข้างน้อย

“ด้วยความที่หลังรัฐประหาร 2557 เป็นต้นมา คสช. จัดระเบียบกลไกต่างๆ ที่เอื้อต่อการสืบทอดอำนาจ ขาดแค่ไม่มีมาตรา 44 ทั้งที่วางกฎกติกาไว้จนตัวเองได้เป็นพรรครัฐบาลก็ยังไม่สามารถหลีกหนีความเปลี่ยนแปลงของสังคม กระแสประชาธิปไตย พลังของกลุ่มการเมืองต่างๆ ที่เกิดขึ้นได้ เลยรู้สึกว่าเครื่องมือรัฐประหารในปัจจุบัน ถ้ายังมีความคิดจะใช้ เราจะเห็นว่าประชาชนเขาไม่เอาด้วย การใช้รัฐประหารเพื่อรีเซ็ตการเมืองใหม่ทั้งหมดกลุ่มคนที่ได้อำนาจก็เป็นกลุ่มอำนาจเดิมๆ และเลือกกระจุกอำนาจไว้กับตัวเอง ซึ่งมันไม่ตอบโจทย์สังคมที่เปลี่ยนไป”

อาการไม่ตอบโจทย์สังคมที่เปลี่ยนไปสะท้อนให้เห็นจากการไร้ประสิทธิภาพ มีหน่วยงานจำนวนมาก แต่ไม่สามารถบูรณาการการทำงานร่วมกันได้ เห็นได้ชัดจากวิกฤตโควิด-19 อย่างไรก็ตาม จากการทำวิจัยและสังเกตของชัชฎา ถึงรัฐราชการไทยจะอ่อนแอ แต่ก็มีการปรับตัวสูงโดยการนำกลุ่มพลังที่เข้ากันได้หรือสามารถเสริมตนเองเข้ามาดังที่กล่าวไปแล้ว

สร้างความเข้มแข็งภาคประชาชน จัดสมดุลอำนาจ

ไม่ว่าอย่างไรระบบราชการก็เป็นกลไกที่ขาดไม่ได้ในรัฐสมัยใหม่ ในประเทศที่ประชาธิปไตยตั้งมั่นการกำหนดนโยบายก็สิ่งที่ตัดสินใจร่วมกันทั้งฝ่ายประจำและฝ่ายการเมือง ระบบราชการมีหน้าที่ให้ข้อมูลที่ตนเองมี รวมถึงกฎเกณฑ์ต่างๆ แล้วให้ฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเป็นคนตัดสินในฐานะตัวแทนของประชาชน ซึ่งถือเป็นพื้นฐานของประเทศที่เป็นประชาธิปไตย

รัฐธรรมนูญปี 2540 คือตัวอย่างการสร้างพลังฝ่ายการเมืองให้เข้มแข็งและให้ประชาชนมีบทบาทเพิ่มขึ้นจนมีอำนาจมากกว่าฝ่ายราชการ แต่สำหรับชัชฎาความยากอยู่ที่การจัดสมดุลระหว่างอำนาจต่างๆ เพราะถ้าฝ่ายการเมืองมีอำนาจมากเกินไปย่อมมีปัญหาการตรวจสอบถ่วงดุล

“ตัวแสดงสำคัญที่เราลืมไม่ได้คือภาคประชาชน การเพิ่มภาคสังคมเข้าไปมีอำนาจถ่วงดุลมากขึ้นอาจจะทำให้ดุลอำนาจของฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำเป็นไปอย่างสมเหตุสมผลมากขึ้น”

ความยากอยู่ตรงที่ภาคประชาชนเองมีปัญหาในการรวมตัวต่อรองสร้างอำนาจกับภาครัฐ เนื่องจากต่างก็จับเฉพาะประเด็นของตนทำให้พลังต่อรองแตกกระจาย อีกทั้งการเมืองช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมาก็สร้างรอยร้าว แบ่งฝักฝ่ายจนทำให้ภาคประชาสังคมไทยอ่อนแอและไม่สามารถเชื่อมกันได้ ซึ่งส่งผลด้านกลับให้รัฐราชการ กลุ่มนักการเมือง และกลุ่มธุรกิจการเมืองเข้มแข็งขึ้น

“สังคมไทยขาดตรงนี้ ภาคประชาชนจะมีความรู้สึกไม่ไว้ใจนักการเมืองด้วย นักการเมืองไม่ได้เป็นตัวแทนของเขา เราจะเห็นค่อนข้างเยอะ สุดท้ายภาคประชาชนจะเลือกไปจบที่ถนน แต่เป็นการจบถนนแบบแยกประเด็น ซึ่งมันก็ทำให้พวกเขาไม่สามารถรวมตัวกันได้อีก

“เราไม่สามารถเอาระบบราชการออกจากการบริหารประเทศได้อยู่แล้ว แต่เราจะทำยังไงให้รัฐราชการมีอำนาจลดลง เปลี่ยนมารับผิดชอบรับใช้ประชาชนมากขึ้น ไม่ใช่ทำงานเพื่อกลุ่มโครงสร้างอำนาจเดิมๆ หรือกลุ่มทุนบางกลุ่ม โจทย์สำคัญที่เราต้องคิดต่อไปคือจะเพิ่มอำนาจประชาชน ภาคประชาสังคมยังไงท่ามกลางความแตกแยกขัดแย้ง”