ร่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่ในชั้นพิจารณาของ สนช. กำลังจะถูกดันออกมาในวันที่ 19 ม.ค. นี้ ชาวบ้าน-นักวิชาการ-เอ็นจีโอ รุมสับ ไม่ตอบโจทย์ปัญหาสิ่งแวดล้อมและการทำอีไอเอที่ล้มละลายด้านความน่าเชื่อถือไปแล้ว แต่ทำให้กฎหมายสิ่งแวดล้อมกลายเป็นกฎหมายส่งเสริมการลงทุน

14 ม.ค. 2561 มีการจัดเสวนาหัวข้อ กฎหมายสิ่งแวดล้อม “คุ้มครองหรือลดทอน” มาตรการป้องกันทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ห้องประชุมบุญชู โรจนเสถียร ชั้น 3 อาคารเอนกประสงค์ 1 มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ท่าพระจันทร์ จัดโดยวิทยาลัยพัฒนศาสตร์ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ มธ. เครือข่ายประชาชนเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) เพื่อสะท้อนปัญหาการจัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพหรืออีไอเอ/เอชไอเอและประเด็นอื่นๆ ในร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.... ที่กำลังอยู่ในชั้นพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)

ภายในงานเสวนามีตัวแทนชุมชนจากภูมิภาคต่างๆ ทั่วประเทศที่ได้รับผลกระทบจากโครงการทั้งของรัฐและเอกชนมาร่วมแลกเปลี่ยนในหัวข้อย่อยว่า ประเด็นปัญหากระบวนการ EIA/EHIA กับร่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมฉบับที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของ สนช. มัธยม ชายเต็ม จากเครือข่ายคนสงขลา-ปัตตานีไม่เอาโรงไฟฟ้าถ่านหิน กล่าวว่า กระบวนการทำรายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพหรืออีไอเอมีปัญหาตั้งแต่ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นที่ไม่ชอบธรรม โดยครั้งแรกมีการเกณฑ์คนมาเข้าร่วมและเซ็นชื่อเพื่อรับข้าวสาร แต่เวทีครั้งแรกก็สรุปว่ามีคนที่เห็นด้วยถึงร้อยละ 80
 

กระบวนการรับฟัง-อีไอเอที่ไม่มีความชอบธรรม

“เวทีรับฟังความคิดเห็นครั้งที่ 2 คนเห็นต่างไม่สามารถเข้าร่วมได้ ครั้งที่ 3 ก็มีการกีดกัน มีรั้วลวดหนามกั้นรอบพื้นที่ไม่ให้คนเห็นต่างเข้า มีป้ายประกาศจากผู้ว่าฯ ห้ามผู้เห็นต่างเข้าร่วมเพราะกลัวจะสร้างความวุ่นวาย”

มัธยมยังกล่าวว่าข้อมูลในรายงานอีไอเอโรงไฟฟ้าถ่านหินเทพาเป็นเท็จ โดยระบุว่าทะเลในพื้นที่ไม่มีความอุดมสมบูรณ์ มีปลาเพียง 4 ชนิด มีชาวประมงจำนวนน้อย อีกทั้งการศึกษาผลกระทบก็ไม่ครอบคลุม เพราะไม่มีการศึกษาทางด้านปัตตานีซึ่งอยู่ห่างจากเทพาเพียงสองสามกิโลเมตรเท่านั้น

“แต่ที่สำคัญกว่านั้น พวกเราพยายามยื่นเรื่องคัดค้านและขอชี้แจงว่า รายงานที่ทำไปไม่สมบูรณ์ เนื้อหาไม่ตรงความจริง ยื่นให้กับ สผ. (สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) แต่ไม่ได้รับการพิจารณา จนรายงานไปถึง คชก. (คณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม) ก็ดูเนื้อหาไม่ถี่ถ้วน ผมคิดว่าเรายื่นหนังสือแล้วก็น่าจะตรวจสอบบ้าง แต่ไม่มีการตรวจสอบใดๆ บอกว่าข้อมูลเท็จก็ยังเฉย จนตอนนี้รายงานไปถึงคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งเราคิดว่าไม่มีความเป็นธรรม

“ที่ผมคิดว่าเจ็บปวดที่สุดคือการที่ผู้ปกป้องชุมชนและทรัพยากรกลับต้องถูกดำเนินคดี ถูกมองว่าเป็นพวกขวางการพัฒนาประเทศ ถูกดำเนินคดี 17 คน กฎหมายสิ่งแวดล้อมไม่ได้คุ้มครองสิ่งแวดล้อมและประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ”

ด้านโยธิน มาลัย จากเครือข่ายติดตามผลกระทบโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหิน ตำบลเขาหินซ้อน จังหวัดฉะเชิงเทรา เล่าประสบการณ์คล้ายๆ กันเกี่ยวกับปัญหาในกระบวนการมีส่วนร่วมที่มีการแจกของ และการศึกษาผลกระทบที่ไม่ครอบคลุมทุกมิติ

“ที่เราอยากให้แก้กฎหมายคือกรอบเวลาในการพิจารณา ไม่ใช่ทำรายงานออกมาแล้ว ชาวบ้านบอกว่าไม่ดี ก็ให้เอาไปแก้ใหม่เหมือนเด็กแก้การบ้านไม่จบสิ้น คชก. ควรมีอำนาจว่าถ้าทำแล้วไม่จบสิ้นควรให้ยกเลิกไปเลย”

หรือกรณีของชฎาพร ชินบุตร จากกลุ่มคนรักบ้านเกิดบำเหน็จณรงค์ จังหวัดชัยภูมิ เล่าถึงประสบการณ์ต่อสู้กับโรงไฟฟ้าถ่านหินในพื้นที่จนผู้ดำเนินโครงการเปลี่ยนเป็นโรงไฟฟ้าชีวมวล ซึ่งนำมาสู่การเปิดเวทีรับฟังความคิดเห็นในเดือนกรกฎาคม 2560 แต่ก็ไม่มีการบอกรายละเอียดใดๆ ซ้ำยังมีข่าวลือออกมาต่อเนื่องว่าให้ไปรับเบี้ยประชุม 300 บาท ซึ่งมีชาวบ้านไปรับเป็นจำนวนมาก ขณะที่กลุ่มคนรักบ้านเกิดฯ ถูกห้ามไม่ให้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็น

เพิ่มความชอบธรรมทางประชาธิปไตยผ่านอีไอเอ

เหล่านี้คือตัวอย่างจำนวนหนึ่งที่เกิดขึ้นในกระบวนการการจัดทำอีไอเอ ซึ่งดูเหมือนจะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าตั้งแต่มีการกำหนดเรื่องนี้ในกฎหมายสิ่งแวดล้อมตั้งแต่ปี 2535 แต่ไม่ใช่เพียงแค่กระบวนการมีส่วนร่วมเท่านั้นที่มีปัญหา สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ กล่าวถึงประเด็นการจัดทำอีไอเอที่ผ่านมาว่า แม้ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศและร่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมจะพูดถึงการพัฒนาที่สมดุล ยั่งยืน และหลักธรรมาภิบาล แต่ในความเป็นจริงสิ่งเหล่านี้กลับถูกเพิกเฉยละเลย ไม่ได้ถูกนำมากล่าวถึงอย่างเป็นรูปธรรมในร่างกฎหมายแต่อย่างใด เป็นเพียงการเร่งรีบแก้ไขกฎหมายเฉพาะหมวดอีไอเอให้เสร็จทันตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ซึ่งก็คือวันที่ 19 มกราคมนี้เท่านั้น

สุทธิชัยเท้าความถึงความสำคัญของอีไอเอ 3 ประการว่า หนึ่ง ใช้เป็นฐานข้อมูลให้เจ้าหน้าที่รัฐในการพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตในการดำเนินโครงการ และยังต้องเป็นฐานข้อมูลให้รัฐพิจารณาทางเลือกอื่นๆ ได้ด้วย ดังนั้น โดยหลักการถ้ารายงานมีข้อมูลที่ผิดพลาดหรือเป็นเท็จก็อาจทำให้การใช้ดุลพินิจผิดพลาดไปด้วย

สอง การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชน เป็นการคุ้มครองสิทธิก่อนกระบวนการศาล โดยเปิดให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้ามาถกเถียงกับทางโครงการและเจ้าหน้าที่รัฐว่าตนเองอาจได้รับผลกระทบจากโครงการเหล่านั้น เพื่อจะได้แก้ไขไว้ก่อนล่วงหน้า ป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาในภายหลังที่จะนำไปสู่การฟ้องร้องคดีในศาล ซึ่งสิ่งนี้จะเกิดขึ้นได้ก็เมื่อมีการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง และสาม ทำให้การตัดสินใจดำเนินกิจกรรมหรือโครงการของรัฐมีความชอบธรรม โดยเฉพาะความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยทางตรงจากผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่

“ปัจจุบัน เหตุการณ์ทางสังคมมีความซับซ้อนมากขึ้น กฎหมายระดับ พ.ร.บ. ที่ออกมาตอนนี้เขียนไว้กว้างมาก รายละเอียดที่จะตามมากลายเป็นดุลพินิจของฝ่ายปกครองแทบทั้งสิ้น ในทางวิชาการคือมันเริ่มมีระยะห่างระหว่างฝ่ายปกครองกับประชาชน ทำให้ความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยอ่อนกำลังลง ดังนั้น การมีอีไอเอในโครงการสำคัญจึงพยายามแก้ไขข้อบกพร่องตรงนี้ ฝ่ายปกครองที่มีดุลพินิจมากตามกฎหมายจะต้องถูกเพิ่มเติมความชอบธรรมทางประชาธิปไตยผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย ด้วยเหตุที่อีไอเอมีความสำคัญ ถ้าการจัดทำไม่ชอบก็ต้องนำไปสู่การเพิกถอนได้ ซึ่งศาลปกครองไทยวางหลักไว้ค่อนข้างดี ถ้ากระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนมีปัญหา ศาลก็เคยเพิกถอน”

นักกฎหมายชี้ปัญหาอีไอเอ-ร่างกฎหมายใหม่ไม่ตอบโจทย์

อย่างไรก็ตาม การจัดทำอีไอเอตามกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่ผ่านมากลับพบปัญหาหลายประการ หนึ่ง การประเมินอีไอเอเป็นการประเมินเฉพาะโครงการแยกส่วนกัน แม้จะเป็นโครงการที่เกี่ยวข้องกัน แต่กลับไม่มีการประเมินในระดับยุทธศาสตร์และประเมินศักยภาพในการรองรับของพื้นที่

สอง การเข้าถึงข้อมูลในขั้นตอนการจัดทำอีไอเอ ถ้าเป็นหน่วยงานของรัฐก็ใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร พ.ศ.2540 แต่ก็เรียกว่าต้องใช้เรี่ยวแรงมากในการใช้กฎหมายฉบับนี้เพื่อให้ได้ข้อมูลมา แต่ถ้าเป็นโครงการของเอกชน ข้อมูลส่วนนี้ไม่ถือว่าอยู่ในขอบเขตของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร ชาวบ้านจึงขอข้อมูลตรงนี้ไม่ได้ ซึ่งปัญหานี้ในตัวร่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมก็ไม่มีการเขียนไว้เป็นการเฉพาะว่าประชาชนจะสามารถร้องขอได้หรือไม่

สาม การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นเพียงแบบพิธี ไม่มีความหมายอย่างแท้จริง ในร่างกฎหมายไม่มีการกำหนดว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนต้องทำอย่างไร แต่ปล่อยให้เป็นอำนาจของฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนดเองทั้งสิ้น ทั้งที่ประเด็นนี้เป็นหัวใจสำคัญของการทำอีไอเอ หลักการสำคัญเช่นนี้ควรกำหนดอยู่ในระดับ พ.ร.บ. ไม่ใช่ให้เป็นดุลพินิจของฝ่ายปกครองทั้งหมด

“จากประสบการณ์ที่พบด้วยตนเองที่เทพา ประชาชนแจ้งความจำนงขอแสดงความคิดเห็น 60 คน ในเวลา 2 ชั่วโมงครึ่ง แต่ละคนก็จะมีเวลาประมาณคนละ 5 นาที เมื่อพูดแล้วก็ไม่มีการตอบสนองในทันที แต่จะไปเขียนในคำชี้แจงอีไอเอ ประชาชนจะไม่ได้คำตอบในขณะนั้น และตัวรายงานเองก็ไม่ได้นำความเห็นของประชาชนมาพิจารณาอย่างจริงจังว่าโครงการควรปรับเปลี่ยนอย่างไรเพื่อนำไปสู่ทางเลือกแบบอื่นๆ”

สี่ การประเมินผลกระทบเป็นการคาดการณ์ผลที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต หากการประเมินไม่เป็นไปตามที่คาดการณ์ ร่างกฎหมายนี้ก็ไม่ได้กำหนดกระบวนการให้มีการทบทวนอีไอเอเอาไว้

ห้า ผู้จัดทำรายงานไม่มีอิสระอย่างแท้จริงจากเจ้าของโครงการ ตามหลักกฎหมาย การศึกษาผลกระทบต้องเป็นต้นทุนของเจ้าของโครงการ จุดนี้ถือว่าถูกต้อง เพราะผู้ประกอบการกำลังใช้ทรัพยากรบางอย่างประกอบธุรกิจ แล้วสุดท้ายภาระตกอยู่กับสังคม ปัญหาคือจะทำอย่างไรจึงจะได้ที่ปรึกษาที่เป็นอิสระและทำงานบนหลักวิชาการ ซึ่งก็มีข้อเสนอ เช่น ควรมีการตั้งกองทุนขึ้นเพื่อจ้างที่ปรึกษา เพียงแต่เงินที่เข้ากองทุนต้องมาจากผู้ประกอบการ

“มีประเด็นหนึ่งที่ร่างเดิมของกระทรวงทรัพย์ฯ พูดถึง ซึ่งถือเป็นความก้าวหน้าประการหนึ่ง คือมีการกำหนดค่าธรรมเนียมการปล่อยมลพิษจากผู้ประกอบกิจการ ค่าธรรมเนียมจะนำเข้ากองทุนสิ่งแวดล้อม แต่พอเข้าคณะรัฐมนตรีปรากฏว่าตัดสินใจจะแก้เฉพาะเรื่องอีไอเอ ก็เลยตัดเรื่องนี้ออกไป ผมคิดว่าถ้าเราดูแนวโน้มภาพรวม รัฐบาลพยายามส่งเสริมการลงทุนอย่างมาก อะไรที่เป็นภาระ เป็นต้นทุน หรือไม่ดึงดูดนักลงทุนก็จะถูกตัดออก”

หก ระยะเวลาการพิจารณาของ คชก. ค่อนข้างจำกัด ในร่างกฎหมายกำหนดไว้ 45 วันและไม่เปิดโอกาสให้ขยาย ร่างยังเขียนล็อกไว้ว่าหากพิจารณาไม่ทันภายในกำหนดให้ถือว่าเห็นชอบ แต่การเขียนแบบนี้อาจไม่เป็นผลดีต่อผู้ประกอบการ เพราะหาก คชก. พิจารณาไม่ทันก็อาจไม่เห็นชอบก็ได้ ต้นทุนของผู้ประกอบการอาจเพิ่มขึ้นเพราะเสียเวลาเพิ่มขึ้นก็เป็นได้ แต่จุดนี้จะเห็นได้ชัดว่าร่างกฎหมายโน้มเอียงไปทางใด จุดนี้ควรขยายระยะเวลาได้แต่ต้องมีเหตุผลจำเป็นจริงๆ

เจ็ด การตรวจสอบการปฏิบัติตามมาตรการที่กำหนดในอีไอเออ่อนแอมาก ในตัวร่างมีการแก้ไขเพิ่มเติมในประเด็นนี้บ้าง เช่น ผู้ประกอบการต้องทำรายงานการปฏิบัติตามมาตรการในอีไอเอปีละ 1 ครั้ง หากไม่ทำรายงานจะมีโทษปรับ โดยที่ประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ซึ่งร่างเดิมของกระทรวงทรัพย์ฯ มีการพูดถึง แต่ถูกตัดออกไป

“นี่คือ 7 ข้อบกพร่องที่ผมเห็นว่ามีความสำคัญ แต่ร่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่อยู่ใน สนช. ไม่ได้ตอบโจทย์ 7 ข้อนี้เลย นอกจากนี้ ตัวร่างกฎหมายยังสิ่งที่ผมคิดว่าเป็นจุดด่างพร้อยอีก 2 ข้อ คือการรับฟังความคิดเห็นไม่ใช่การรับฟังความคิดเห็นที่ประชาชนได้รับข้อมูลอย่างรอบด้านและมีส่วนร่วม และให้ระยะเวลาน้อยมาก ช่องทางในการติดต่อก็มีน้อยทาง

“อีกจุดคือการนำคำสั่ง คสช. (คณะรักษาความสงบแห่งชาติ) ที่ 9/2559 เข้ามาใส่ในร่างกฎหมายก็คือโครงการที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอาจไม่จำเป็นต้องรออีไอเอผ่าน สามารถหาเอกชนผู้ดำเนินโครงการรอไว้ก่อนได้เลย การเขียนกฎหมายแบบนี้เห็นชัดว่า ผู้ร่างกฎหมายให้ความสำคัญกับมิติการพัฒนาเศรษฐกิจมากกว่าสิ่งแวดล้อม พ.ร.บ.ส่งเสริมสิ่งแวดล้อมมันกลายเป็น พ.ร.บ.ส่งเสริมการลงทุนไป”
 

กฎหมายสิ่งแวดล้อมและอีไอเอล้มละลายด้านความน่าเชื่อถือ

ด้านภาคภูมิ วิธานติรวัฒน์ จากสมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ (สคส.) กล่าวว่า ราวปี 2530 กระแสสิ่งแวดล้อมเริ่มพูดถึงมากขึ้น กระทั่งปี 2535 จึงเกิดการผลักดันกฎหมายสิ่งแวดล้อมออกมา พร้อมกับระบุการทำอีไอเอไว้ในกฎหมาย ซึ่งถือเป็นความก้าวหน้ามากในยุคนั้น

“ปรากฏว่าตอนนี้ทั้งกฎหมายและอีไอเอล้มเหลวทั้งสองเรื่อง ล้มละลายด้านความน่าเชื่อถือ เพราะได้สะสมความล้มเหลวมานาน เป็นกระบวนการที่ไม่ตอบโจทย์หรือแก้ไขปัญหาได้”

ภาคภูมิ กล่าวว่าทางออกจากความล้มเหลวคือการปฏิรูปกฎหมายสิ่งแวดล้อมทั้งฉบับและปฏิรูปการทำอีไอเอทั้งระบบ แต่ในร่างที่กำลังพิจารณาอยู่ขณะนี้ไม่ได้นำไปสู่การปฏิรูปที่ว่า เขาเสนอว่าต้องตัดวงจรความสัมพันธ์แบบนายจ้าง-ลูกจ้างระหว่างเจ้าของโครงการและบริษัทที่ปรึกษา เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและไม่มีอิทธิพลของผู้จ้างในการกำหนดผลการศึกษา ระบุความรับผิดชอบของ คชก. ในฐานะผู้ให้ความเห็นชอบให้ชัดเจน ประชาชนจะได้สามารถตรวจสอบและฟ้องร้องในทางปกครองได้ ขณะที่ สผ. ก็ต้องปฏิรูปตนเอง ทำให้การทำอีไอเอเป็นอิสระ มีความยืดหยุ่น รับผิดชอบ และเป็นวิชาการมากขึ้น

“อีกประเด็นหนึ่งคือมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อม เราพบว่าหลายมาตรการถูกเขียนแบบขอไปที อย่างกรณีอ่างเก็บน้ำห้วยน้ำรีอุตรดิตถ์ ถ้าบ้านประชาชนหลังไหนถูกน้ำท่วมให้ไปอยู่ในนิคมสร้างตนเองลำน้ำน่าน แต่ทางนิคมบอกว่าไม่มีที่ให้ แล้วตอนเขียนมาตรการลดผลกระทบ คชก. ได้ถามหรือไม่ว่ามีที่ให้มั้ย เพราะข้อเท็จจริงไม่มีที่มาก่อนแล้ว

“นอกจากนี้ มันไม่ใช่อีไอเออย่างเดียว แต่เป็นการกำหนดทิศทางการพัฒนาของท้องถิ่น ต้องคุยให้รู้เรื่องก่อนพูดเรื่องกิจกรรมหรือโครงการ ในแต่ละจังหวัดมีการพูดกันอยู่แล้ว มียุทธศาสตร์จังหวัด ในกลุ่มจังหวัดก็มีวิสัยทัศน์ ยุทธศาสตร์ มีหมด แต่เหล่านี้ เวลารัฐบาลอยากทำอะไรก็ไม่สนสิ่งเหล่านี้ ต้องทำให้เกิดดุล ส่วนกลางต้องคำนึงถึงเป้าประสงค์การพัฒนาในพื้นที่ เป็นการขับเคลื่อนของประชาชนในจังหวัดที่จะสร้างดุลอำนาจกับส่วนกลางซึ่งเน้นเรื่องทุนเป็นหลัก
“ผมคิดว่าตอนนี้เราทำอะไรไม่ได้แล้วกับร่างที่อยู่ใน สนช. ที่กำหนดว่าต้องเสร็จวันที่ 19 นี้ ส่วนทั้งฉบับจะทำยังไงกันต่อก็เป็นประเด็นที่ต้องปรึกษาหารือกันต่อ”