ขณะที่ประเทศไทยเรากำลังอยู่ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญอยู่ปัจจุบัน โดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ซึ่งมีนายมีชัย ฤชุพันธ์ เป็นหัวหอกในการยกร่างรัฐธรรมนูญ และได้เปิดโอกาสให้หลายฝ่ายเสนอความเห็นเกี่ยวกับกับสิ่งที่อยากบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งก็ได้พิสูจน์คำกล่าวว่า “กฎหมายที่ใครมีอำนาจเขียน ย่อมเป็นประโยชน์ของผู้นั้น” ดังนั้นจะเห็นว่าข้อเสนอที่ทุกฝ่ายได้นำเสนอขอเข้ามีส่วนร่วม ไปให้ กรธ.ล้วนแต่เสนอสิ่งที่เป็นประโยชน์หรือบางหน่วยถึงกับเสนอขอขยายอำนาจให้แก่ หน่วย พรรค หรือองค์กรของตัวเอง ไม่เว้นแต่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง(กกต.)

ดังนั้นคงจะต้องยอมรับกันเสียทีว่า “การเมืองเป็นเรื่องผลประโยชน์”จริงๆ แต่ “ผลประโยชน์”นี้ ในความถูกต้องแล้วต้องไม่ใช่ผลประโยชน์ของตนเองหรือพวกพ้อง ซึ่งเรื่องนี้จอห์น ล๊อค ได้ตระหนักถึงปัญหามาก่อนแล้ว จึงกำหนดว่า “ผลประโยชน์” ต้องเป็นผลประโยชน์โดยรวมของประชาชนไม่ใช่ของรัฐบาล ล๊อค ถึงกับกำหนด”สิทธิปฎิวัติ”ของประชาชนไว้ หากรัฐบาลละเมิดหรือละเลยตามความประสงค์ของประชาชน เพราะถือว่ารัฐบาลแบบนี้อยู่ในภาวะสงครามกับประชาชน แต่เท่าที่ผ่านมา ต่างเสนอผลประโยชน์ให้แก่ตนเองทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องระบบเลือกตั้ง ที่มาของ สส.หรือ สว.หรือองค์กรอิสระ จนถึงนายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้งเป็นต้น ทั้งๆที่ประเด็นเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ผ่านการวิพากษ์วิจารณ์ และการถกเถียง ปรับเปลี่ยน การใช้ มาแล้วแทบทั้งสิ้น จนน่าจะตกผลึกไม่ต้องมาถกเถียงกันเช่นนี้อีก

ผู้เขียนมาตั้งคำถามกับตัวเองว่า หากการเขียนรัฐธรรมนูญแบบที่วิพากษ์วิจารณ์กันอยู่นี้ ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองจะหมดไปหรือไม่ คำตอบก็คงว่าไม่ และหากถามว่า แล้วกรธ.ไม่รู้เหรอว่ามันแก้ปัญหาไม่ได้ คำตอบคือรู้ อ้าว..เมื่อรู้แล้วทำไมร่างแบบนี้อยู่ ขอเดาคำตอบว่า เขาไม่ได้มาร่างเพื่อแก้ปัญหา แต่ร่างเพื่อคงอำนาจทางการเมือง อาจจะมีคำถามอีกว่า ก็ตอนนี้ก็มีอำนาจอยู่แล้วจะร่างอีกทำไม ใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวนี้ไปเรื่อยๆไม่ดีกว่าเหรอ เขาก็คงตอบว่า ก็กำลังทำอยู่นี่ไง ทำจนกว่าความรู้สึกชอบธรรมทางการเมืองจากประชาชนจะหมด ค่อยเอารัฐธรรมนูญคุณมีชัยฯออกมาสร้างความชอบธรรมกับประชาชนอีกครั้ง เมื่อถึงตอนนั้นใครๆก็อยากได้รัฐธรรมนูญทั้งนั้น และอาจถูกถามกลับว่า คุณไม่รู้เหรอใครเขียนกฎหมายคนนั้นมีอำนาจ

กลับมาที่การร่างรัฐธรรมนูญ จริงๆแล้วปัญหาของการเมืองไทยอยู่ที่ไหน อยู่ที่กระบวนการเข้าสู่อำนาจทางการเมืองแบบที่ร่างๆกันอยู่นี้ใช่หรือปล่าว คำตอบก็คงไม่ใช่ ปัญหาการเมืองไทยแท้จริงอยู่ที่โครงสร้างรัฐในลักษณะ”รัฐซ้อนรัฐ” ระหว่างรัฐทางการเมืองที่มีจากการเลือกตั้งแล้วมาเป็นรัฐบาลตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด กับรัฐราชการที่อยู่ฝั่งรากกับการเมืองไทยมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 สมัยสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์หรือรัฐรวมศูนย์นั่นเอง

แต่เดิมรัชกาลที่ 5 ต้องการสร้าง”ข้าราชการ”มาเพื่อคานกับอำนาจขุนนางยุคนั้น จนกระทั่งพระองค์ท่านเป็นองค์รัฐฎาธิปัตย์โดยสมบูรณ์ แต่ต่อมาเมื่อ ”ข้าราชการ”แข็งแกร่งขึ้น จนสามารถล้มรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้เมื่อปี พ.ศ.2475 โดยกลุ่มคณะราษฎร์ เป็นรัฐประชาธิปไตย อันหมายถึงให้กษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญและรัฐหมายถึงประชาชน แต่สิ่งหนึ่งที่ยังคงอยู่คือการเป็นรัฐรวมศูนย์ การเป็นรัฐรวมศูนย์นี้เหมาะกับการเป็นรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในรัชสมัยรัชกาลที่ 5 ในการสร้างเอกภาพให้รัฐสมัยใหม่ และนำความเอกภาพมารวมศูนย์อำนาจไว้ที่พระมหากษัตริย์

แต่กับประเทศไทยปัจจุบัน รัฐรวมศูนย์นี้ไม่เหมาะกับประเทศไทยเสียแล้วเพราะทำให้ความเจริญกระจุกอยู่ที่กรุงเทพมหานคร และทำให้กรุงเทพมหานครคือประเทศไทย กรุงเทพฯกำหนดทิศทางทั้งเศรษฐกิจ สังคม การเมือง จึงเกิดช่องว่างและความเหลื่อมล้ำขึ้นทุกภาคส่วน สิ่งนี้เองทำให้จังหวัดรอบนอกอ่อนแอ มีแต่กรุงเทพฯที่แข็งแกร่งโดยระบบข้าราชการที่รัชกาลที่ 5 ทำขึ้น

รัฐราชการนี้เองที่เป็นปัญหากับระบอบประชาธิปไตยไทย ทำให้ประเทศไทยมีระบบรัฐซ้อนรัฐ โดยรัฐราชการมีอำนาจมากกว่ารัฐการเมือง  สังเกตได้จากหลายรัฐบาลในอดีต รัฐบาลจากการเลือกตั้งที่ผ่านมาหลายยุคหลายสมัย จะเกิดปัญหารัฐซ้อนรัฐมาโดยตลอด

ปรากฏการณ์ที่เห็นชัดที่สุดคือสมัยรัฐบาลนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ที่ไม่สามารถควบคุมข้าราชการโดยเฉพาะทหารได้เลย ผู้บัญชาการทหารบกขณะนั้นถึงกับกล่าววิจารณ์นายกรัฐมนตรีว่า ”น่าจะลาออกไป” เห็นได้ชัดว่ารัฐข้าราชการมีอำนาจมากกว่ารัฐการเมือง ในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ก็เช่นกัน แม้พยายามประนีประนอมกับทหาร แต่ช่วงปลายสมัยก็ถูกโค่นล้มโดยรัฐราชการ ฉะนั้นการร่างรัฐธรรมนูญโดยมีเป้าหมายให้การเมืองไทยเป็นประชาธิปไตยต้องแก้ปัญหาที่การกระจายอำนาจ และต้องปฏิรูประบบราชการขนาดใหญ่เช่นเดียวกับสมัยรัชกาลที่ 5

การปฏิรูปจากรัฐรวมศูนย์โดยการกระจายอำนาจจะต้องตัดการปกครองส่วนภูมิภาคออกไป เหลือเพียง 2 ส่วน คือการบริหารราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น ปรับ”กลุ่มจังหวัด”เป็น”มณฑล”เช่นเดียวกับที่รัชกาลที่ 5 ทำไว้ในอดีต การเข้าสู่ตำแหน่งของท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ตั้งแต่ระดับล่างสุดคือหมู่บ้าน ตำบล อำเภอ จังหวัดและมณฑลในที่สุด โดยให้กำกับดูแลตามลำดับชั้นถึงมณฑล ในส่วนราชการแต่ละหน่วยสูงสุดได้แค่หน่วยของตน ในการบริหารราชการส่วนกลางให้เป็นบอร์ดหรือรูปคณะกรรมการ

สำหรับการเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) และสมาชิกวุฒิสภา (สว.) เพื่อควบคุมกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะเช่นที่กล่าวกันว่าสภาผัวสภาเมีย ทางออกคือขยายพื้นที่ให้กว้างขวางขึ้นทั้งพื้นที่รูปธรรมและนามธรรม (พื้นที่เชิงกายภาพและพื้นที่ทางการเมือง) นั่นคือการขยาย”เขตเลือกตั้ง”ให้กว้างขึ้นเช่น สส.ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ส่วน  สว.ใช้มณฑลเป็นเขตเลือกตั้ง

การขยายเขตพื้นที่เลือกตั้งนี้ทำให้กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มเข้าครองอำนาจยากขึ้น เพราะจะต้องประสานประโยชน์กับกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะหลายกลุ่ม ทำให้ผูกขาดเบ็ดเสร็จไม่ได้หรือใช้อำนาจตามอำเภอใจไม่ได้ ต้องคำนึงถึงกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะหลายกลุ่ม ประโยชน์อีกด้านหนึ่งของการมีเขตเลือกตั้งใหญ่ขึ้น ทำให้ สส.และ สว.ทำงานเพื่อผลประโยชน์ระดับประเทศมากกว่าทำงานเพื่อกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะของตนหรือท้องถิ่น อีกทั้งท้องถิ่นก็กระจายแบบการเลือกตั้งหมดแล้วตั้งแต่ระดับหมู่บ้านถึงจังหวัดและมณฑล ทำให้ สว.และ สว.ทำหน้าที่นิติบัญญัติระดับชาติอย่างเดียวไม่ต้องห่วงท้องถิ่นเพราะเป็นหน้าที่ของท้องถิ่นที่เป็นอิสระ

แต่อย่างไรก็ตาม หากใช้หลักการนี้นายกรัฐมนตรีก็ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เพราะต้องทำให้เขตเลือกตั้งใหญ่ขึ้นเช่นกัน หากมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ก็ถือว่าได้รับการแต่งตั้งจากประชาชนทั้งประเทศ ข้ออ้างการล้มรัฐบาลก็จะขาดความชอบธรรม นอกจากนี้จะเป็นการแยกอำนาจฝ่ายบริหารกับนิติบัญญัติออกจากกันอย่างเด็ดขาดด้วย ส่วนอำนาจตุลาการจะต้องให้ยึดโยงกับประชาชน อาจจะต้องปรับตั้งแต่การศึกษากฎหมายที่ต้องให้เป็นปริญญาที่สอง คือต้องสำเร็จปริญญาตรีสาขาอื่นมาก่อน เพื่อให้กฎหมายเกิดการพัฒนา และการเข้าสู่การเป็นตุลาการจะต้องผ่านการทำงานด้านอื่นมาอย่างน้อย 15 ปี และควรเปลี่ยนเป็นระบบพิจารณาเป็น”ระบบไต่สวน” และนำหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนแบบ”คณะลูกขุน”มาใช้ สำหรับด้านตุลาการนี้มีรายละเอียดที่ต้องปรับปรุงอีกมากซึ่งจะนำมากล่าวเป็นการเฉพาะในโอกาสต่อไป

หลักการที่นำเสนอนี้จะสำเร็จได้ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมตามระบอบประชาธิปไตยและความสัมพันธ์ของผู้คนในสังคมต้องเป็นแนวราบ เชื่อมั่นในความเท่าเทียมกัน ไม่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างชนชั้นมาก มีการกระจายทรัพย์สินที่เป็นธรรม ยอมรับความเห็นต่างแตกทางความคิด มีทัศนคติเชิงบวกต่อการรวมกลุ่มและประกันสิทธิเสรีภาพให้แก่ประชาชน หากปฏิรูปรัฐธรรมนูญแบบนี้จึงจะแก้ปัญหารัฐซ้อนรัฐได้ และจะทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองอันเป็นการเรียนรู้ทางการเมือง และหากปฏิรูปแบบนี้ได้ คำว่าผลประโยชน์รัฐจึงจะเป็นของประชาชนโดยรวมอย่างแท้จริง

สำหรับบทความนี้ ไม่ได้เป็นการนำเสนอให้กับ กรธ. เพราะผู้เขียนเชื่อว่าสิ่งที่ผู้เขียนจะนำเสนอนี้คงไม่ได้รับการสนใจจาก กรธ. แต่ผู้เขียนประสงค์จะเสนอให้กับอนาคต ถ้าหากประชาชนเป็นผู้มีอำนาจได้เขียนรัฐธรรมนูญของตนเอง