ยอดพล เทพสิทธา: ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการจัดตั้งมหานครในระดับท้องถิ่น

ยอดพล เทพสิทธา

ปัญหาชายแดนภาคใต้ของประเทศไทยนั้นถือเป็นโจทย์ใหญ่ของทุกรัฐบาลไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์หรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ก่อนอื่นผู้เขียนต้องขอชี้แจงก่อนว่าผู้เขียนนนั้นไม่ได้ศึกษาในทางประวัติศาสตร์ดังนั้นในงานชิ้นนี้จะไม่ลงไปถึงรายละเอียดในเชิงประวัติศาสตร์มากนักแต่จะเป็นการวิเคราะห์ในความเป็นไปได้ทางกฎหมายเท่านั้น ในอดีตการปกครองของไทยมีลักษณะของการปกครองแบบหัวเมืองจนมาถึงในยุคของรัชกาลที่5ที่มีการจัดตั้งมณฑลขึ้น อย่างไรก็ตามไม่ว่าจะใช้การปกครองในรูปแบบใดผู้ปกครองที่มักจะถูกส่งมาจากส่วนกลางจะต้องประสบปัญอย่างหนึ่งคือการที่ไม่สามารถเข้าถึงและเข้าใจประชากรในท้องถิ่นนั้นๆได้อันเนื่องมาจากความแตกต่างในแง่ของเชื้อชาติ ศาสนาและยังรวมถึงความเชื่อที่แตกต่างกันในแต่ละท้องถิ่นอีกด้วย ปัญหาด้านความแตกต่างนี่เองที่เรื้อรังมาจนกลายเป็นความไม่เข้าใจและการต่อต้านอำนาจรัฐ(ส่วนกลาง)แม้ว่าจะได้มีความพยามในการแก้ไขปัญหานี้มาตั้งแต่ในอดีตและรวมถึงข้อเสนอของฮัจยีสุหลงที่ได้เสนอต่อนายปรีดี พนยมยงค์จนมาถึงข้อเสนอในการจัดตั้งปัตตานีมหานครในปัจจุบัน หากสังเกตแล้วจะพบว่าปัญหาเหี่ยวกับอำนาจในการจัดการตนเองของภาคใต้นั้นมักจะไม่ค่อยได้รับความสนใจจากผู้มีอำนาจรัฐในทุกยุคทุกสมัยหากเป็นการสนใจแล้วก็จะเป็นในลักษณะของการปฏิเสธเสียมากกว่า สิ่งที่ได้เกริ่นมาทั้งหมดนั้นผู้เขียนไม่ได้จะสื่อสารว่าการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบพิเศษแบบมหานครหรือการให้อำนาจในการปกครองตนเองนั้นจะสามารถแก้ไขปัญหาของภาคใต้ได้อย่างเด็ดขาดแต่หากเป็นเพียงอีกเสียงสะท้อนหนึ่งเท่านั้น

 

ความเป็นไปได้ในการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบพิเศษ

ในรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นรูปแบบพิเศษนั้นหากศึกษาถึงรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วโลกแล้วพบว่าในแต่ละประเทศจะมีการจัดตั้งรูปแบบขององค์กรกระจายอำนาจที่แตกต่างกันทั้งนี้ปัจจัยต่างๆอาจขึ้นอยู่กับลักษณะทางภูมิศาสตร์ เชื้อชาติของประชากร ภาษา ศาสนาแะประกอบกับปัจจัยอื่นๆ ตัวอยางเช่นการจัดการปกครองในประเทศสวิสเซอร์แลนด์ที่ประชากรมีความหลากหลายทั้งประชากรที่พูดภาษาเยอรมันและฝรั่งเศสเป็นต้น อย่างไรก็ตามในการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจนั้นมีเรื่องที่ต้องพิจารณาถึงเป็นพิเศษไม่ว่าจะเป็นชื่อขององค์กรกระจายอำนาจ อาณาเขตพื้นที่ ความหลากหลายของประชากร อำนาจขององค์กรกระจายอำนาจและการได้มาของงบประมานในการบริหารงาน

  1. ชื่อขององค์กรกระจายอำนาจ โดยหลักแล้วชื่อขององค์กรกระจายอำนาจมักจะไม่ค่อยมีปัญหาเท่าไหร่นักเพราะมักจะตั้งตามอาณาเขตของดินแดนนั้นๆหรือตั้งตามประวัติศาสตร์ของดินแดนเหล่านั้นตัวอย่างของการตั้งชื่อองค์กรกระจายอำนาจในฝรั่งเศสเองหากเป็นในระดับเทศบาลมักจะเป็นชื่อที่มีความเป็นมายาวนานอยู่แล้วแต่ถ้าเป็นองค์กรกระจายอำนาจระดับภาคนั้นเพิ่งจะมีการตั้งชื่อกันใหม่ในปี1972นี่เองโดยการตั้งชื่อขององค์กรกระจายอำนาจในระดับภาคนี้จะต้องคำนึงถึงท้องถิ่นในระดับด่างๆที่มารวมกันโดยหาจุดร่วมกัน ในส่วนของไทยนั้นการจะจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจนั้นการตั้งชื่อของตัวตัวองค์กรเองควรที่จะสอดคล้องกับประวัติศาสตร์ของท้องถิ่นนั้นๆและไม่ควรนำชื่อของท้องถิ่นใดแห่งหนึ่งมาเป็นชื่อขององค์กรกระจายอำนาจที่ได้จัดตั้งขึ้นใหม่
  2. เรื่องของอาณาเขตพื้นที่นั้นอาจถือได้ว่าเป็นประเด็นที่สำคัญที่สุดเนื่องจากเป็นปัจจัยแรกที่จะนำมาสู่การจัดเขตอำนาจขององค์กรกระจายอำนาจเองรวมถึงการกำหนดเขตแดนทางกฎหมายในกรณีที่มีการใช้กฎหมายที่แตกต่างกัน เช่น กรณีของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ใช้กฎหมายศาสนาในข้อพิพาทบางประการเป็นต้น ดังนั้นการกำหนดเขตพื้นที่จึงต้องกระทำโดยศึกษาถึงเขตพื้นที่ที่เหมาะสมในการตั้งองค์กรกระจายอำนาจขึ้นมามิฉะนั้นอาจนำมาซึ่งปัญหาใหม่ๆและโดยที่ปัญหาเดิมก็ยังไม่ได้รับการคลี่คลาย
  3. ความหลากหลายของประชากร ประเด็นนี้ถือเป็นประเด็นที่ค่อนข้างอ่อนไหวเนื่องจากประชากรแต่ละกลุ่มย่อมมีความเชื่อที่แตกต่างกันไปดังตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือข้อเสนอของฮัจยีสุหลง ในข้อ1และ2 ที่ว่า ให้มีผู้ดำรงตำแหน่งอย่างสูงโดยมีอำนาจในการศาสนาอิสลามและมีอำนาจในการแต่ตั้งข้าราชการในสี่จังหวัดอย่างสมบูรณ์และให้ออกโดยเหตุประการต่างๆผู้ที่จะดำรงตำแหน่งสูงนี้จะต้องเป็มุสลิมในสี่จังหวัดนี้(หมายถึง สตูล ยะลา ปัตตานีและนราธิวาส)และเป็นผู้ที่ได้รับเลือกจากปวงชนมุสลิมภาคนี้ และข้อสองคือ ข้ราชการในสี่จังหวัดนี้ในแต่ละแผนกจะต้องมีอิสลามประมานแปดสิบเปอร์เซนต์ หากสังเกตจากข้อเสนอเบื้องต้นดังกล่าวจะพบว่ามีการจำกัดสิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมืองของคนเชื้อสายอื่นไว้อย่างชัดเจนแม้ว่าผู้นำสูงสุดเองจะต้องมาจากการเลือกตั้งแต่คุณสมบัติเบื้องต้นคือต้องเป็นมุสลิม ข้อเสนอดังกล่าวนี้เองที่ขัดต่อหลักประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นที่ต้องเปิดโอกาสให้ประชากรทุกคนมีสิทธิทางการเมืองอย่างเสมอภาคกันดังนั้นการที่กำหนดให้ผู้มีสิทธิลงสมัครเป็นผู้นำสูงสุดต้องเป็นมุสลิมจึงเป็นการขัดต่อหลักความเสมอภาค ดังตัวอย่างของร่างกฎหมายเกี่ยวกับสัดส่วนของสมาชิกสภาท้องถิ่นของฝรั่งเศสฉบับหนึ่งที่กำหนดสัดส่วนของผู้หญิงไว้ว่าต้องสำรองที่ให้ให้เพศหญิงจำนวนเท่าไหร่ซึงคณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสได้วินิจฉัยว่าร่างกฎหมายฉบับบนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ดังนั้นการจะจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจจึงต้องคำนึงถึงประชากรทุกคนเป็นหลักและต้องไม่ละเลยที่จะพูดถึงประชากรส่วนน้อยด้วย
  4. อำนาจขององค์กรกระจายอำนาจ หากกล่าวอีกนัยหนึ่งในประเด็นของอำนาจนั้นคือเรื่องของการตรากฎหมายเพื่อกำหนดว่าองค์กรกระจายอำนาจนั้นมีอำนาจและหน้าที่อย่างไรบ้าง หากเทียบเคียงกับอำนาจและหน้าที่ขององค์กรกระจายอำนาจในปัจจุบันนั้นจะพบว่าอำนาจหน้าที่โดยมากขององค์กรกระจายอำนาจนั้นเป็นไปเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่กล่าวคือจัดทำบริการสาธารณะในท้องถิ่นนั้นๆนอกจากนั้นยังมีอำนาจพิเศษทางเทคนิคซึ่งได้แก่อำนาจในการจัดสรรงบประมานเป็นต้น หากมีการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบพิเศษขึ้นจะส่งผลให้ต้องมีการแก้ไขกฎหมายเดิมที่เกี่ยวข้องเนื่องจากอำนาจหน้าที่ที่เคยมีอยู่เดิมจะต้องถูกจัดสรรใหม่รวมทั้งอาจต้องมีการยกเลิกองค์กรกระจายอำนาจบางประเภทที่มีเขตอำนาจทับซ้อนกัน
  5. การได้มาซึ่งงบประมาณในการบริหารงาน โดยทั่วไปแล้วรายได้ขององค์กรกระจายอำนาจมาจากสองแหล่งด้วยกัน ได้แก่ งบประมานจากรัฐและการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมต่างๆในท้องถิ่น เมื่อมีการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบพิเศษแล้วนั้นสิ่งที่ต้องพิจารณาควบคู่กันคืออาณาเขตและจำนวนประชากรดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าอาณาเขตและจำนวนประชากรนั้นจะสัมพันธ์กับรายได้เสมอหากท้องถิ่นใดมีอาณาบริเวณมากแต่มีประชากรน้อยยอมทำให้ไม่สามารถเก็บค่าธรรมเนียมหรือภาษีได้ตามที่ต้องการและยังเป็นการสร้างภาระอีกด้วยเพราะต้องใช้งบประมานมากในการบริหารจัดการพื้นที่อันกว้างขวางในทางกลับกันการจัดสรรพื้นที่เพื่อกำหนดขอบเขตของรายได้ก็เป็นประเด็นสำคัญเช่นกันหากมีการรวมกันของกลุ่มพื้นที่ที่มีกำลังทางเศรษฐกิจเข้าด้วยกันย่อมจะทำให้ส่วนที่เหลือนั้นเหลือแต่ท้องถิ่นที่ไม่สามารถจัดหารายได้ได้อย่างเพียงพอมารวมกันซึ่งจะเป็นการสร้างภาระให้แก่ส่วนกลางเป็นอันมาก ดังนั้นการจัดสรรพื้นที่จึงสัมพันธ์กับการงบประมานโดยตรง

กล่าวโดยสรุปคือการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบพิเศษนั้นมีความเป็นไปได้แต่ทั้งนี้ต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆที่เกี่ยวข้องดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นนอกจากนั้นยังมีปัจจัยอื่นๆอีกด้วยซึ่งขึ้นอยู่กับความเหมาะสมในแต่ละพื้นที่อีกด้วย

 

รูปแบบขององค์กรกระจายอำนาจที่จะถูกจัดตั้งขึ้น

ก่อนอื่นต้องเข้าใจลักษณะของไทยว่ารัฐธรรมนูญกำหนดให้ไทยเป็นรัฐเดี่ยวดังนั้นองค์กรที่จะถูกจัดตั้งขึ้นใหม่นั้นต้องไม่กระทบต่อหลักการของรัฐเดี่ยวดังนั้นรูปแบบที่เป็นไปได้มากที่สุดคือจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษปัญหาที่ต้องทบทวนต่อมาคือ ในปัจจุบันกฎหมายกำหนดองค์กรปกคองส่วนท้องถิ่นไว้ห้าประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด พัทยาและกรุงเทพมหานครหากจะมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ขึ้นจะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเดิมหรือร่างกฎหมายใหม่เพื่อรองรับองค์กรใหม่ที่จะจัดตั้งขึ้น ปัญหาที่ต้องพิจารณาประการต่อมาคือจะจัดตั้งในรูปแบบใดเพื่อไม่ให้ซ้ำซ้อนกับรูปแบบเดิมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเดิม

เป็นที่ชัดเจนแล้วว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเดิมนั้นไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชากรในพื้นที่ได้โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชากรในพื้นที่ที่ค่อนข้างอ่อนไหวซึ่งปัญหาส่วนหนึ่งอาจเกิดขึ้นเพราะการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยนั้นยังยึดติดกับการปกครองส่วนภูมิภาคเป็นอย่างมากหรือกล่าวง่ายๆคือตัวแทนจากส่วนกลางยังมีอิทธิพลมากต่อส่วนท้องถิ่นหากสังเกตจากพระราชบัญต่างๆที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะพบว่ากฎหมายให้อำนาจในการกับกับดูและแก่ตัวแทนของรัฐในส่วนภูมิภาคมากไม่วาจะเป็นการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรวมถึงยังมีส่วนในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นซึ่งไปสัมพันธ์กับการจัดสรรงบประมานจากส่วนกลางอีกด้วยนอกจากนี้ตัวแทนของรัฐเองยังมีอำนาจหน้าที่ที่ไปทับซ้อนกับอำนาจของส่วนท้องถิ่นบางประการในทางปฏิบัติแน่นอนว่าส่วนกลางย่อมที่จะต้องสงวนอำนาจของตนเองไว้และไม่ยินยอมที่จะกระจายอำนาจอย่างแท้จริงนอกจากนี้ตัวแทนจากส่วนกลางมักจะเข้าไม่ถึงความต้องการที่แท้จริงของประชาชนและอาจมีเวลาในการทำงานน้อยเกินไปเนื่องจากการโยกย้ายนั้นเป็นสิทธิ์เฉพาะตัวของรัฐบาลที่จะแต่งตั้งหรือให้ย้ายก็ได้จึงทำให้ขาดความต่อเนื่องในการทำงานซึ่งผิดกับในส่วนท้องถิ่นเพราะมีที่มาจกการเลือกตั้งโดยตรงของประชากรในพื้นที่

อย่างไรก็ตามมีรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศที่น่าสนใจคือของประเทศอิตาลีและสเปน โดยในส่วนของประเทศอิตาลีนั้นลักษณะขององค์กรปกครองส่วนทท้องถิ่นจะคล้ายกับภาคของฝรั่งเศสแต่จะมีอำนาจและความเป็นอิสระที่มากกว่าซึ่งรูปแบบนี้จะใกล้เคียงกับรูปแบบของมลรัฐแต่ยังอยู่ในความเป็นรัฐเดี่ยวโดยที่รัฐธรรมนูญของอิตาลีในมาตรา 5 ได้บัญญัติว่าสาธารณะรัฐต้องตระหนักและส่งเสริมอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งลักษณะของการปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวเรียกว่าEtat régional ลักษณะพิเศษขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบนี้คืออำนาจที่กว้างขวางในการตรากฎหมายกล่าวคือในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทนี้สามรถที่จะตรากฎหมายเองได้แต่ต้องเป็นกรณีที่กำหนดไว้ในรัฐธรมนูญเท่านั้น ซึ่งทำให้ในแต่ละท้องถิ่นอาจมีกฎหมายที่ไม่เหมือนกันเช่นเดียวกับรูปแบบมลรัฐได้แต่ทั้งนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังอยู่ภายใต้ระบบรัฐเดี่ยว

กลับมาดูในส่วนของไทยปัญหาที่ได้กล่าวไว้ข้างต้นนั้นจะเห็นว่าผู้เขียนเน้นไปที่ส่วนกลางแต่อย่างไรก็ตามการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจโดยปราศขากการกำกับดูแลจากส่วนกลางย่อมเป็นไปไม่ได้ แน่นอนว่าองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบใหหม่นี้จะต้องเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่จะออกมาในรูปแบบใด?

ในข้อเสนอต่างที่พบตามสื่อสิ่งพิมพ์จะพบเห็นคำว่าปัตตานีมหานคร นครปัตตานี มากที่สุด เมื่อลงไปอ่านในรายละเอียดแล้วจะเห็นว่าเป็นการรวมกลุ่มขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเดิมหลายๆแห่งด้วยกันเช่น อาจจะรวมอาณาเขตของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้และสี่อำเภอของสงขลาและจัดตั้งขึ้นเป็นปัตตานีมหานครขึ้น ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือรูปแบบนี้เหมาะสมแล้วหรือยังกับสถานการณ์ในปัจจุบัน และหากมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษโดยเฉพาะในภาคใต้แล้วจะกระทบต่อหลักความเท่าเทียมกันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือไม่

แน่นอนว่าเมื่อมีการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบพิเศษขึ้นนั้นย่อมที่จะต้องถูกจัดตั้งขึ้นเหมือนกันในทั่วทุกภาคของไทย สิ่งที่ต้องพิจารณาคือหากจะใช้โมเดลของมหานครนั้นจะจัดสรรพื้นที่กันอย่างไรเพื่อไม่ให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการกระจายทรัพยากรและปัญหาที่ตามมาคือสถานะของข้าราชที่เป็นตัวแทนของส่วนกลางว่าจะมีสถานะและอำนาจอย่างไร

รูปแบบที่ผู้เขียนจะเสนอต่อไปนี้ผู้เขียนได้นำโมเดลมาจากภาคของฝรั่งเศสผสมกับอำนาจของโมเดลอิตาลีและสเปน กล่าวคือ ให้คงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเดิมไว้ ไม่ว่าจะเป็นองค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด ไว้ทั้งหมดแต่อาจต้องมีการยุบรวมบางแห่งในกรณีที่ไม่สมารถจัดการบริการได้อย่างทั่วถึงหรือไม่อาจบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนั้นยังต้องมีการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบใหม่ที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ระดับภาค(région) ซึ่งเกิดจากการรวมตัวกันของพื้นที่ที่มีความเกี่ยวเนื่องกันโดยไม่จำเป็นที่จะต้องตั้งตามคำเรียกภาคในปัจจุบันซึ่งก็คือเหนือใต้ตะวันออกและตะวันตกและอาจไม่ต้องจัดตั้งเป็นองค์กรขนาดใหญ่ขนาดมณฑลในอดีตอาจตั้งโดยการรวมอาณาเขตของจังหวัดที่มีพื้นที่ต่อเนื่องกันและมีความคล้ายคลึงกันทางเชื้อชาติภาษาและวัฒนธรรมก็เป็นได้โดยอาจแบ่งรูปแบบขององค์กรกระจายอำนาจรูปแบบใหม่และเก่าได้ดังนี้

1.องค์กรกระจายอำนาจระดับภาคหรือมหานคร 2.องค์การบริหารส่วนจังหวัด 3.เทศบาล 4.องค์การบริหารส่วนตำบล 5.กรุงเทพมหานครและ 6.พัทยา โดยที่องค์กรกระจายอำนาจระดับภาคหรือมหานครนั้นจะมีขนาดใหญ่ที่สุดเพราะเป็นการรวมกันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นเข้าด้วยกัน

อำนาจหน้าที่ขององค์กรกระจายอำนาจใหม่ที่จะถูกตั้งขึ้น

ในส่วนของอำนาจขององค์กรกระจายอำนาจนั้น เมื่อเป็นองค์กรขนาดใหญ่อำนาจย่อมไม่จำเป็นที่จะต้องลงไปในรายละเอียดปลีกย่อยเฉกเช่นองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือในระดับเทศบาล อำนาจขององค์กรกระจายอำนาจที่จัดตั้งขึ้นใหม่นี้ควรจะเป็นไปในลักษณะของการวางแนวทางหรือนโยบายในการพัฒนา การจัดทำบริการสาธารณะขนาดใหญ่เช่นการจัดการขนส่งระหว่างภาคหรือจังหวัด นอกจากนี้องค์กรนี้ควรจะเป็นองค์กรหลักในการวางแผนพัฒนาเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มารวมกันนั้นพัฒนาไปในทิศทางเดียวกันไม่ใช่พัฒนาอย่างตัวใครตัวมันเฉกเช่นปัจจุบัน นอกจากนี้สิ่งที่ควรต้องเพิ่มเข้ามาคืออำนาจในการตรากฎหมายของตนเองแต่ต้องอยู่ภายใต้กรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดเนื่องจากแต่ละท้องถิ่นย่อมมีข้อจำกัดที่แตกต่างกันเพราะฉนั้นรัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดกรอบของกฎหมายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถตราได้โดยอิสระ อย่างไรก็ตามไม่ได้หมายความว่าเมื่อมีอำนาจในทางนิติบัญญัติแล้วจะทำให้องค์กรกระจายอำนาจเป็นอิสระจากรัฐหากแต่ยังเป็นองค์กรภายใต้รัฐที่ได้รับมอบอำนาจมาเท่านั้น ดังนั้นหากมีแนวคิดในการจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบใหม่ขึ้นจำเป็นจะต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในแง่ของอำนาจหน้าที่ขององค์กรกระจายอำนาจแห่งใหม่นี้ให้ชัดเจนด้วย เพื่อป้องกันความคลุมเครือในการตีความกฎหมายในภายหลัง

การกำกับดูแลก็เช่นกันเนื่องจากเป็นการรวมตัวกันของพื้นที่ในหลายจังหวัดครั้นจะตั้งตำแหน่งใหม่จากส่วนกลางก็น่าจะเป็นการสิ้นเปลืองงบประมานและกำลังคนโดยใช่เหตุผู้เขียนมีแนวความคิดให้ตั้งจังหวัดใดจังหวัดหนึ่งในองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบใหม่ขึ้นเป็นเมืองหลวงของมหานครนั้นๆและให้ผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นทำหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการต่างๆของมหานครนั้นๆไปโดยจะต้องมีการกำหนดเขตอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดใหม่เพื่อให้ตอบสนองต่องค์กรใหม่ที่จะเกิดขึ้น

การจัดตั้งองค์กรกระจายอำนาจรูปแบบมหานครขึ้นนั้นอาจไม่ได้ตอบโจทย์ของการแก้ปัญหาความไม่สงบในภาคใต้แต่อย่างน้อยก็เป็นการเปิดมิติใหม่ในการเพิ่มอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่นโดยการลดอำนาจและความสำคัญจากส่วนภูมิภาคลงให้เหลือเพียงแค่การกำกับดูแลเท่าที่จำเป็นจริงๆเท่านั้น

Comments

โสภณ พรโชคชัย (visitor) |

ที่ A.R.E.A. 04/255/55 17

ที่ A.R.E.A. 04/255/55

17 เมษายน 2555

เรื่อง ควรเปลี่ยนแนวคิดการจัดทำผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร
และควรให้กระทรวงมหาดไทยดำเนินการแทนกรุงเทพมหานคร

เรียน น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี
นายยงยุทธ วิชัยดิษฐ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
นายจารุพงศ์ เรืองสุวรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม
นายสันติ พร้อมพัฒน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์
ม.ร.ว.พงษ์สวัสดิ์ สวัสดิวัตน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม
นายทนุศักดิ์ เล็กอุทัย รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง
นายวิรุฬ เตชะไพบูลย์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง
นายชูชาติ หาญสวัสดิ์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย
นายฐานิสร์ เทียนทอง รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย
พลตำรวจโท ชัจจ์ กุลดิลก รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงคมนาคม
นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงคมนาคม
นายพระนาย สุวรรณรัฐ ปลัดกระทรวงมหาดไทย
นายอุดม พัวสกุล อธิบดี กรมโยธาธิการและผังเมือง
ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร
นายพรเทพ เตชะไพบูลย์ รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร

เนื่องด้วยขณะนี้กรุงเทพมหานคร กำลังจัดทำผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร กระผมเห็นว่าผังเมืองนี้ไม่สอดคล้องกับประโยชน์ของประชาชนและส่งผลร้ายต่อการพัฒนาเมืองในอนาคต กรุงเทพมหานครเองก็มีอำนาจจำกัด กระผมจึงขอเสนอให้รัฐบาลเป็นผู้จัดทำผังเมืองเสียเอง โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้:

1. แนวคิดที่ไม่เหมาะสมในปัจจุบัน
กรุงเทพมหานครพยายามจำกัดการก่อสร้างทั่วกรุงเทพมหานคร เช่น ไม่อนุญาตให้อาคารขนาดใหญ่พิเศษ (เกิน 10,000 ตารางเมตร) บนที่ดินที่อยู่ติดถนนกว้างน้อยกว่า 16 เมตร หรือจำกัดความสูงของอาคารสูงจาก 23 เมตรเหลือ 12 เมตร เป็นต้น แนวคิดในร่างผังเมืองใหม่นี้เท่ากับการสร้างความไม่เท่าเทียมกันระหว่างเจ้าของที่ดิน ทำให้ที่ดินใจกลางเมืองที่มีสาธารณูปโภคครบถ้วนไม่ได้รับการใช้สอยอย่างมีประสิทธิภาพ กีดขวางการพัฒนาในเขตเมือง ซึ่งจำเป็นต้องมีการพัฒนาแนวสูงให้มาก เพื่อไม่ให้เมืองขยายออกไปในแนวราบซึ่งจะกินหรือรุกทำลายสิ่งแวดล้อม และพื้นที่เกษตรกรรมหรือพื้นที่สีเขียวชานเมือง อีกทั้งยังทำให้สาธารณูปโภคต้องขยายตัวอย่างไม่มีที่สิ้นสุด เป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณของประเทศชาติ นอกจากนั้นการที่ประชาชนต้องถูกบังคับโดยผังเมืองให้ออกไปอยู่อาศัยนอกเขตกรุงเทพมหานครทำให้ต้องเดินทางต้องออกสู่นอกเมืองเป็นการสร้างภาระแก่ประชาชนส่วนใหญ่อย่างใหญ่หลวง

กรุงเทพมหานครอ้างว่ามีประชาชนจำนวนมากสนับสนุนร่างผังเมืองของกรุงเทพมหานครนั้น {1} แต่กรุงเทพมหานครคงไม่เคยเสนอข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิการใช้ที่ดินต่าง ๆ อย่างเข้มงวดโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรให้ประชาชนได้รับทราบในระหว่างการทำประชาพิจารณ์แต่ละครั้ง
นอกจากนี้กรุงเทพมหานครยังอ้างว่าที่พยายามจำกัดความสูงของอาคารก็เพราะมีปัญหาไฟไหม้บ่อยครั้งในซอยใจกลางกรุง ข้ออ้างนี้ไม่เป็นความจริง ในกรณีอาคารสูง อาคารชุดและอะพาร์ตเมนต์ ในช่วง 5 ปีล่าสุด (พ.ศ.2550-2554) นั้น เกิดเพลิงไหม้ลดลงจาก 8% ของกรณีเพลิงไหม้ทั้งหมด เป็น 7% 4% 3% และ 2% ตามลำดับ {2} กรณีอาคารสูงและอาคารขนาดใหญ่พิเศษ (ตั้งแต่ 10,000 ตารางเมตรขึ้นไป) ในปัจจุบันก็มีระบบป้องกันไฟไหม้ที่มีประสิทธิภาพ ไม่ใช่ระบบอาคารเก่าในอดีต อาคารสมัยใหม่จึงแทบไม่เกิดเพลิงไหม้ ในอีกแง่หนึ่งการดับเพลิงของกรุงเทพมหานครต้องได้รับการปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพมากกว่านี้ ไม่ใช่อ้างความไร้ประสิทธิภาพมาเพื่อกีดขวางการพัฒนาประเทศ

ยิ่งกว่านั้นกรุงเทพมหานคร ยังอ้างว่าจะขยายและตัดถนนใหม่ ๆ ที่สามารถใช้ก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ได้ในเขตรอบนอกของเมือง แต่ในความเป็นจริง ถนนตามร่างผังเมืองกรุงเทพมหานครส่วนมากไม่ได้ก่อสร้างจริง แนวถนนยังมีความเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม และไม่มีกรอบระยะเวลาที่แน่ชัด นอกจากนี้ยังมีถนนจำนวนมากสร้างอยู่ในเขตรอบนอกของกรุงเทพมหานคร ซึ่งขาดความเป็นไปได้ทางการตลาดและการเงินในการสร้างอาคารขนาดใหญ่พิเศษ ดังนั้นที่ว่าจะมีการก่อสร้างถนนอีกมากมายจึงไม่เป็นความจริง

ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการวางผังเมืองบางส่วนคงไปเลียนแบบประเทศตะวันตกที่กำหนดความสูงของอาคาร เช่น กรุงปารีส ที่แม้กำหนดความสูงเพียง 37 เมตร แต่ก็ไม่ได้กำหนดสัดส่วนพื้นที่ว่างมากเกินความจำเป็นเช่นกรุงเทพมหานคร จึงทำให้เมืองมีการพัฒนาอย่างมีประสิทธิภาพ และมีความหนาแน่นของประชากรสูงถึง 22,000 ต่อตารางกิโลเมตร {3}

2. ผังเมืองไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง
ร่างผังเมืองนี้ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในหลายเรื่อง เช่น
2.1 วางแผนก่อสร้างถนนในพื้นที่ที่ไม่จำเป็น เช่น หนองจอก แต่บางบริเวณที่ถนนเล็กและคดเคี้ยวกลับไม่มีแผนการตัดถนน เช่นทางเข้ามหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า วิทยาเขตบางขุนเทียน

2.2 กำหนดพื้นที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง เช่น พื้นที่ถนนนวมินทร์บริเวณหมู่บ้านปัฐวิกรณ์ ธนะสิน สราญรมย์ และเพิ่มพูนธานี ซึ่งเป็นพื้นที่อยู่อาศัยกลับกำหนดให้เป็นเขตพาณิชยกรรม เป็นต้น รวมทั้งกำหนดบริเวณอุตสาหกรรมถนนเทียนทะเลที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง เพราะกำหนดสีผังเมืองให้เป็นเขตอุสาหกรรมเฉพาะ 200 เมตรแรกที่ติดถนน (ฝั่งซ้าย) และ ตลอดแนวคลองที่ขนานกับถนน (ฝั่งขวา) แต่ในความเป็นจริง พื้นที่บริเวณนั้นทั้งหมดเป็นแหล่งอุตสาหกรรม มีโรงงานต่าง ๆ ตั้งอยู่เป็นจำนวนมาก (ดังที่แสดงเป็นจุดสีแดงโรงงานเอาไว้) การกำหนดสีให้แตกต่างกันโดยไม่คำนึงถึงความเป็นจริง แสดงให้เห็นถึงการวางผังเมืองที่ไม่มีความละเอียดรอบคอบเพียงพอ ส่งผลเสียต่อเจ้าของกิจการอุตสาหรรมในพื้นที่

2.3 ร่างผังเมืองไม่มีแผนการจัดการเกี่ยวกับการป้องกันน้ำท่วมอย่างเป็นระบบที่เชื่อถือได้เท่าที่ควร นอกจากนี้แม้แต่ในผังเมืองฉบับปี 2549 ก็ยังไม่มีการจัดสร้างสวนสาธารณะที่เป็นจริง และส่วนมากระบุไว้ในเขตรอบนอก ซึ่งเป็นพื้นที่สีเขียวอยู่แล้ว และไม่ได้ดำเนินการจริง และขาดการวางแผนที่จะสร้างสวนสาธารณะที่ใช้สอยประโยชน์ได้ในเมือง ซึ่งต่างจากการวางแผนพัฒนามหานครที่ดีเช่นอารยประเทศ

3. ข้อเสนอการผังเมืองกรุงเทพมหานคร
หลักสำคัญของผังเมืองใหม่ของกรุงเทพมหานครก็คือควรมุ่งเน้นให้เกิดความหนาแน่น (High Density) ในเขตใจกลางเมืองโดยไม่ก่อให้เกิดความแออัด (Overcrowdedness) จะเห็นได้ว่ากรุงเทพมหานครมีความหนาแน่นประมาณ 3,600 คนต่อตารางกิโลเมตร ในขณะที่สิงคโปร์มีความหนาแน่นสูงถึง 7,300 คน แต่กลับถือเป็น “Garden City” เพราะพัฒนาในแนวสูง ในวงวิชาการผังเมืองสมัยใหม่เน้นการพัฒนาที่มีหนาแน่นแต่ไม่แออัด ไม่ให้เมืองเติบโตเติบโตแนวราบอย่างไม่มีประสิทธิภาพ (Smart Growth) {4} โดยในทางปฏิบัติควรเป็นดังนี้:

3.1 ในพื้นที่เขตชั้นในของกรุงเทพมหานคร อันได้แก่ พระนคร ป้อมปราบศัตรูพ่าย สัมพัน- ธวงศ์ บางรัก ยานนาวา ดุสิต พญาไท ห้วยขวาง พระโขนง ธนบุรี คลองสาน บางกอกน้อย บางกอกใหญ่ ราชบูรณะ ควรอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ โดยกำหนดสัดส่วนพื้นที่ก่อสร้างอาคารต่อพื้นที่ดิน (Floor Area Ratio: FAR) เท่ากับ 10: 1 หรือก่อสร้างได้ 10 เท่าของขนาดที่ดิน ทั้งนี้ข้อกำหนดด้านพื้นที่ว่าง (Open Space Ratio) และพื้นที่สีเขียว ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร โดยไม่กำหนดให้พิเศษหรือแตกต่างจากพระราชบัญญัติดังกล่าว เพื่อความไม่ซ้ำซ้อนในทางข้อกฎหมาย

3.2 ให้เก็บภาษีพิเศษสำหรับการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ในพื้นที่ใจกลางเมือง ให้เสียภาษีพิเศษเป็นมูลค่าประมาณ 10% ของราคาประเมิน เช่น อาคารห้องชุดใจกลางเมืองหลังหนึ่ง มีราคาประเมินตามราคาตลาดเป็นเงิน 60,000 บาทต่อตารางเมตร ก็ให้เก็บภาษี 10% เป็นเงิน 6,000 บาท ในเวลา 1 ปี หากมีพื้นที่ก่อสร้างใหม่ 1 ล้านตารางเมตร ก็จะเก็บภาษีได้ เป็นเงินปีละ 6,000 ล้านบาท รัฐบาลสามารถนำเงินภาษีนี้ไปเข้ากองทุนพัฒนาสาธารณูปโภคต่อไป

3.3 กองทุนที่ได้จากภาษีนี้สามารถนำมาก่อสร้างระบบคมนาคม เช่น รถไฟฟ้ามวลเบา ผ่านเข้าสู่ถนนหลายสายเช่น ถนนสุขุมวิท 3 (นานา เหนือ-ใต้) ถนนสุขุมวิท 49 ถนนสุขุมวิท 55 ถนนสุขุมวิท 63 ถนนสุขุมวิท 71 ถนนพระรามที่ 1ถนนพระรามที่ 4 ช่วงคลองเตย-กล้วยน้ำไท ถนนพระรามที่ 9 ถนนเจริญกรุง (สาทร-ถนนตก) ถนนจันทน์ ถนนลาดพร้าว ถนนรามคำแหง ถนนสามเสน ถนนเจริญกรุง ฯลฯ

นครซิดนีย์ แม้ถนนแคบก็ยังสามารถสร้างรถไฟฟ้ามวลเบาได้: http://mauricehyman.blogspot.com/2010/06/sydney-finalee.html

3.4 การวางผังเมืองเชิงรุก เช่น ประการแรกควรนำที่ดินของทางราชการใจกลางเมืองมาพัฒนาเป็นศูนย์ธุรกิจ เพื่อให้ธุรกิจมีการรวมศูนย์ สาธารณูปโภคไม่ต้องขยายตัวอย่างไร้ขอบเขต เป็นการเพิ่มศักยภาพให้กับธุรกิจด้วยกันเองในพื้นที่ ประการที่สองควรเวนคืนที่ดินเอกชนชานเมือง เช่น เขตหนองจอก ขนาดประมาณ 10,000 – 20,000 ไร่ สร้างเป็นเมืองใหม่แบบปิดล้อมแต่มีระบบขนส่งมวลชนเข้าสู่ใจกลางเมืองโดยตรง แล้วพัฒนาเป็นที่ดินที่มีสาธารณูปโภคครบ (serviced land) เพื่อจัดสรรเป็นที่อยู่อาศัย ศูนย์ธุรกิจชานเมือง เป็นต้น และประการที่สามควรสร้างนิคมอุตสาหกรรมสำหรับอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ทั้งอุตสาหกรรมบริการ อุตสาหกรรมเสริม ฯลฯ เพื่อให้เช่าหรือขายในราคาถูกเพื่อมุ่งส่งเสริมการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศโดยไม่อนุญาตให้ก่อสร้างโรงงานนอกเขตที่กำหนด เป็นต้น

3.5 ผังเมืองควรมีการวางสวนสาธารณะต่าง ๆ ในเขตกรุงเทพมหานครให้ชัดเจน จะสังเกตได้ว่าในเขตใจกลางเมือง รวมทั้งเขตต่อเมือง ไม่มีการกำหนดหรือการจัดหาพื้นที่ทำสวนสาธารณะแต่อย่างใด ส่วนในเขตรอบนอกกลับจะมีแผนซื้อที่ดินเพื่อสร้างสวนสาธารณะทั้งที่ไม่จำเป็นเพราะอยู่ในเขตที่มีต้นไม้เป็นจำนวนมากตามธรรมชาติอยู่แล้ว ผังเมืองควรกำหนดให้มีพื้นที่สวนสาธารณะขนาดเล็ก ประมาณ 1-5 ไร่ จำนวนประมาณ 3-5 บริเวณในทุก ๆ แขวงของกรุงเทพมหานคร โดยเฉพาะเขตพื้นที่ชั้นใน โดยซื้อที่ดิน รับบริจาคที่ดิน หรือใช้ที่ดินราชพัสดุ ตลอดจนการเช่าที่ศาสนสถาน ข้อนี้แม้กรุงเทพมหานครจะเคยพยายามดำเนินการ แต่ยังไม่สำเร็จ ก็ควรจะดำเนินการให้สำเร็จเป็นรูปธรรม

4. การประสานการวางผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร
การวางผังเมืองในมหานครหนึ่ง ๆ นั้น ควรเป็นกรอบที่ยึดถือร่วมกันโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นการปกครอง สาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ แต่กรุงเทพมหานคร ไม่มีอำนาจการควบคุม และไม่ได้ประสานงานกับหน่วยงานเหล่านี้ในการวางผังเมือง จึงทำให้วางผังเมืองไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

รัฐบาลโดยกรมโยธาธิการและผังเมือง ควรประสานงานกับภาคส่วนต่างๆ เพื่อจัดตั้งขึ้นมาเป็นคณะกรรมการวางผังเมืองกรุงเทพมหานครหรือภาคมหานคร และให้หน่วยงานต่าง ๆ มีแผนแม่บทในการพัฒนาในพื้นที่กรุงทพมหานคร สอดคล้องไปกับผังเมืองนี้:

4.1 หน่วยงานข้อมูล ได้แก่ กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย (ระบบเอกสารสิทธิ์) และกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง (ประเมินค่าทรัพย์สิน) เพราะที่ผ่านมาการผังเมืองกับราคาที่ดินไม่ได้สอดคล้องไปในทางเดียวกันเท่าที่ควร

4.2 หน่วยงานการปกครอง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย และกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย และหากขยายการวางผังเมืองไปครอบคลุมถึงเขตปริมณฑล ก็คงต้องประสานงานกับราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นในจังหวัดปริมณฑลด้วย

4.3 หน่วยงานสาธารณูปโภค ได้แก่ การประปานครหลวง การประปาส่วนภูมิภาค การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ต้องถือผังเมืองนี้เป็นแผนแม่บทในการขยายการบริการ และหน่วยงานด้านสาธารณูปการ เช่น สถานศึกษา โรงพยาบาลในสังกัดต่าง ๆ ต้องประสานแผนการพัฒนาบริการสาธารณูปการไห้สอดคล้องกับผังเมืองโดยเคร่งครัด

4.4 หน่วยงานคมนาคม โดยควรให้แผนการจัดสร้างระบบคมนาคมสอดคล้องกับผังเมือง ทำให้การก่อสร้างระบบคมนาคมตามผังเมืองมีความเป็นจริงและมีกรอบเวลาที่แน่ชัด ดังนั้นจึงควรประสานและให้หน่วยงานเหล่านี้มีส่วนร่วมจัดทำผังเมืองด้วย ได้แก่ กรมการขนส่งทางบก กรมเจ้าท่า กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท การทางพิเศษแห่งประเทศไทย การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย บริษัท ขนส่ง จำกัด สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น

4.5 หน่วยงานการวางแผนพัฒนาเมือง เพื่อให้เกิดชุมชนและเขตเมืองที่มีการวางแผนที่ดี กรมการพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย กรมโรงงานอุตสาหกรรม กระทรวงอุตสาหกรรม และการเคหะแห่งชาติ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย กระทรวงอุตสาหกรรม จึงควรมีส่วนร่วมในการวางแผนพัฒนาพื้นที่ของเมืองให้สอดคล้องกับความเป็นจริง และให้ผังเมืองมีผลต่อการปฏิบัติ

4.6 หน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อม โดยการประสานงานกับกรมควบคุมมลพิษ กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม และสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในการจัดทำแผนสิ่งแวดล้อมในผังเมืองรวมของกรุงเทพมหานคร

5. การวางผังเมืองภาคปฏิบัติ
นายกรัฐมนตรีควรมีบัญชาให้ตั้งคณะกรรมการจัดทำผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร โดยมีผู้แทนกรมโยธาธิการและผังเมืองเป็นเลขานุการ และผู้แทนสำนักผังเมือง กรุงเทพมหานคร เป็นผู้ช่วยเลขานุการคณะกรรมการ และให้ประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ ข้างต้นจัดทำผังเมืองรวมกรุงเทพมหานครให้แล้วเสร็จในกำหนด 2 ปี ในระหว่างนี้ให้ใช้ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2549 ไปพลางก่อน และในระหว่างการจัดทำผังเมือง ให้มีการจัดทำประชาพิจารณ์ที่ทุกภาคส่วนได้มีส่วนรับรู้และมีส่วนร่วมในการพิจารณาอย่างกว้างขวางจริงจังอย่างต่อเนื่อง และเมื่อจัดทำแล้วเสร็จให้รัฐบาลประกาศใช้ผังเมืองรวมผ่านประกาศกระทรวงมหาดไทยต่อไป

อนึ่งกระผมทำงานด้านการประเมินค่าทรัพย์สินและสำรวจวิจัยด้านการพัฒนาเมืองและอสังหาริมทรัพย์ แต่ไม่ทำกิจการด้านนายหน้าอสังหาริมทรัพย์ หรือไม่ทำกิจการด้านการพัฒนาที่ดินใด ๆ ทั้งทางตรงและทางอ้อม การที่กระผมจัดทำข้อเสนอนี้ก็เพื่อหวังให้การพัฒนาเมืองของกรุงเทพมหานครมีประสิทธิภาพ เป็นประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม โดยกระผมไม่ได้มีผลประโยชน์หรือมีส่วนได้ส่วนเสียใด ๆ กับการพัฒนาที่ดินทั้งสิ้น

จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณาและขอขอบพระคุณท่านมา ณ โอกาสนี้

ขอแสดงความนับถือ
(ดร.โสภณ พรโชคชัย)
ประธานกรรมการบริหาร

หมายเหตุ
{1} มท.ส่อไฟเขียวตึกสูงซอยแคบ วันศุกร์ที่ 16 มีนาคม 2012 เวลา 21:45 น. ฐานเศรษฐกิจ ข่าวหน้า1 http://www.thannews.th.com/index.php?option=com_content&view=article&id=112780:2012-03-16-14-51-28&catid=85:2009-02-08-11-22-45&Itemid=417

{2} สถิติ 2554 กรุงเทพมหานคร (ข้อมูลราย 6 เดือน) ด้านความปลอดภัย http://office.bangkok.go.th/pipd/07Stat(Th)/Stat(th)54%20(6%20Months)/stat54%20(6%20Months%20).htm

{3} โปรดอ่าน การผังเมืองในกรุงปารีส หนังสือพิมพ์สยามรัฐ วันที่ 19-20 กันยายน 2554 หน้า 16 http://www.thaiappraisal.org/thai/market/market_view.php?strquery=market359.htm

{4} โปรดอ่าน “Smart Growth: วาทกรรมใหม่ในการผังเมือง?” http://www.thaiappraisal.org/thai/market/market_view.php?strquery=market253.htm

ดูฉบับเต็มพร้อมภาพที่ http://www.area.co.th/thai/area_announce/area_anpg.php?strquey=area_announcement334.htm

โสภณ พรโชคชัย (visitor) |

Smart Growth:

Smart Growth: วาทกรรมใหม่ในการผังเมือง?

ดร.โสภณ พรโชคชัย (sopon@area.co.th)
ประธานกรรมการ ศูนย์ข้อมูลวิจัยและประเมินค่าอสังหาริมทรัพย์ไทย AREA
2 มิถุนายน 2552

คำว่า “Smart Growth” ว่ากันว่าเป็นแนวคิดใหม่ในการผังเมือง เรามาทำความรู้จักกันว่านี่จะเป็นแนวคิดใหม่หรือเพียง ‘วาทกรรม’ หรือ ‘ของเล่น’ ใหม่กันแน่
เมื่อวานนี้ ผมได้รับเชิญในฐานะภาคเอกชนให้ไปฟังและแสดงความเห็นต่อการนำเสนอแนวคิดใหม่นี้โดยผู้เชี่ยวชาญชาวสหรัฐอเมริกา Ms.Julia A. Demichelis ซึ่งจัดขึ้นโดยสำนักผังเมือง กรุงเทพมหานครโดยการสนับสนุนของสถานทูตอเมริกันประจำประเทศไทย และนี่ก็เป็นครั้งแรกที่ผมเคยได้ยินคำนี้

ว่าด้วย ‘Smart Growth’
ผมได้ไปค้นใน google พบว่าแนวคิดนี้คือการพัฒนาเมืองโดยรวมศูนย์ความเจริญอยู่ภายในเมืองเพื่อป้องกันปัญหาการเติบโตอย่างไม่มีที่สิ้นสุดไปสู่ชานเมือง (Urban Sprawl) และยังพบเว็บไซต์ที่เกี่ยวข้องซึ่งเป็นเครือข่ายแนวคิดนี้ของทั่วโลก <1> แนวคิดนี้จะมีองค์ประกอบเกี่ยวกับ คุณภาพชีวิตของชุมชน เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม สุขภาพ ที่อยู่อาศัยและการคมนาคมขนส่ง อย่างไรก็ตามแนวคิดนี้ยังได้รับการต่อเติมให้ดูร่วมสมัยด้วยการพูดถึงการประหยัดพลังงาน การแก้ปัญหาโลกร้อนการมีส่วนร่วมของประชาชน
หลักการ 10 ประการสำคัญของแนวคิดนี้คือ การสร้างโอกาสที่อยู่อาศัยที่หลากหลาย การสร้างชุมชนที่เดินถึงกันได้ การสนับสนุนการมีส่วนร่วมของชุมชน การสร้างอัตลักษณ์ของท้องที่ การตัดสินใจพัฒนาที่คาดการณ์ได้เป็นธรรมและคุ้มค่า การใช้ที่ดินแบบผสมผสาน การรักษาสภาพแวดล้อมที่ดี การมีทางเลือกการคมนาคมขนส่งที่หลากหลาย การพัฒนาชุมชนที่มีอยู่แล้ว (ไม่ใช่สร้างชุมชนใหม่) และการออกแบบอาคารที่มีประสิทธิภาพแต่ไม่หนาแน่นเกินไป

เขามุ่งทำเมืองให้แน่น
บางท่านอาจสนับสนุนแนวคิด ‘Smart Growth’ เพราะเข้าใจว่าจะทำให้กรุงเทพมหานครมีที่ว่างมาก ๆ เรามักมีแนวคิดว่าเราควรทำกรุงเทพมหานครให้มีพื้นที่ว่างเก็บไว้เพื่อลูกหลานในวันหน้า แต่แท้จริงแล้วแนวคิดนี้เน้นการพัฒนาพื้นที่ในเมืองให้มีประสิทธิภาพ ไม่ได้มุ่งส่งผู้มีร่ายได้น้อยหรือผู้มีรายได้ปานกลางออกไปอยู่นอกเมือง เช่น นนทบุรี สมุทรปราการหรือจังหวัดอื่นในเขตปริมณฑล
การทำบ้านเมืองให้ดูสบายตา โล่งและมีพื้นที่สีเขียว สามารถที่จะทำร่วมกับการจัดที่อยู่อาศัยให้เกิดความหนาแน่นสูงได้เช่นกัน บางคนมักอ้างว่ากรุงเทพมหานครหนาแน่นเหลือเกินเพราะมีความหนาแน่นของประชากรสูงถึง 4,000 คนต่อตารางกิโลเมตร ในขณะที่ประเทศไทยโดยรวมมีความหนาแน่นเพียง 129 คนต่อตารางกิโลเมตร จึงเสนอแนวคิดที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงให้ชะลอการเติบโตของกรุงเทพมหานคร โดยไม่ฉุกคิดว่า สิงคโปร์มีความหนาแน่นของประชากรเกือบ 7,000 คน หรือมากกว่ากรุงเทพมหานครถึงเกือบ 2 เท่า <2> แต่กลับดูโล่งโปร่งสบายกว่า
ท่านทราบหรือไม่เกาะแมนฮันตันในนครนิวยอร์ก สหรัฐอเมริกา มีประชากร 1,634,795 คน แต่มีขนาดที่ดินเพียง 59.5 ตร.กม. หรือมีความหนาแน่นสูงถึง 27,476 โปรดดูรายละเอียดได้ที่ ดังนั้นแนวคิดที่ตั้งใจทำกรุงเทพมหานครให้โล่งจึงควรได้รับการทบทวนเป็นอย่างยิ่งเพราะเป็นแนวคิดที่จะมุ่งเก็บรักษาที่ดินในเมือง ซึ่งมักเป็นของผู้มีอันจะกินในวันนี้ไว้ และให้ผู้มีรายได้น้อยหรือรายได้ปานกลางจำต้องไปซื้อบ้านอยู่นอกเขตผังเมืองที่ไม่อำนวยให้สร้างอาคารชุดหรือสร้างได้ในความสูงที่จำกัด

เหล้าเก่าในขวดใหม่
ทำไมที่สหรัฐอเมริกากำลัง ‘ฮือฮา’ กับแนวคิดนี้ เหตุผลก็คือตลอดเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมา อเมริกาสร้างแต่บ้านแนวราบกินพื้นที่ออกไปนอกเมืองมากที่สุด ทรัพยากรถูกใช้ไปอย่างสิ้นเปลืองที่สุด จนใครต่อใครทราบดีว่าในอเมริกา หากใครไม่มีรถ ย่อมเหมือนคนพิการ ไปไหนไม่ได้ เพราะแต่ละที่ ไม่ว่าจะเป็นศูนย์การค้า สำนักงาน หรืออื่น ๆ ล้วนแต่ห่างไกลจากบ้านทั้งนั้น แต่อเมริกาก็พัฒนาอย่างสูญเปล่านี้ได้มานานเพราะมีเงินมาก จะบันดาลอะไรก็ทำได้นั่นเอง
ในระยะหลังมานี้อเมริกาจึงค่อยสำนึกได้ว่านี่เป็นการพัฒนาที่ทำร้ายตัวเองเป็นอย่างมาก จึงเกิดแนวคิด Smart Growth นี้ขึ้น ข้อนี้ไทยและประเทศในเอเชียจึงไม่ต้องตื่นเต้นมากนัก เพราะเมืองไทยเราดีกว่ามากในแง่นี้ ขนาดเวียดนามที่ผมเคยเป็นที่ปรึกษาของกระทรวงการคลังที่นั่นมาระยะหนึ่ง ก็ยังมีละแวกบ้านแบบพึ่งตนเองได้ จะซื้อหาอะไรก็มีอยู่แถวนั้น ไม่ต้องถ่อไปซื้อไกลถึงใจกลางเมือง ดังนั้นแม้แนวคิดนี้จะเพิ่งได้รับการโฆษณา แต่ก็ใช่ว่าจะเป็นเรื่องใหม่เสียทีเดียว ผมเชื่อว่านี่เป็นเพียงการ ‘import’ วิธีการแบบตะวันออกไปใช้ในอเมริกา แล้ว ‘export’ ออกมาให้ชาวโลกได้ชื่นชมกันอีกคำรบหนึ่ง

ทำไมจึงเป็นไปได้
ทำไมในสหรัฐอเมริกาทำอะไรก็มักได้ ส่วนหนึ่งก็คือเขามีเงิน ประชากรมีรายได้มากกว่า จึงเก็บภาษีได้มากกว่า และเก็บในสัดส่วนที่มากกว่าไทย ของไทยเราภาษีท้องถิ่น ภาษีทรัพย์สินหรืออสังหาริมทรัพย์ก็ยังไม่มี ชุมชนหรือท้องถิ่นก็มีรายได้จำกัด โอกาสที่จะทำอะไรมากจึงจำกัด การนำแนวคิดนี้มาใช้ก็คง ‘เลียนแบบ’ มาได้บางส่วน และทำตามกำลัง
ในสหรัฐอเมริกา บ้านทุกหลังต้องเสียภาษีทรัพย์สินปีละ 1-2% ของมูลค่าตลาด ไม่ใช่ตามราคาประเมินทุนทรัพย์ของทางราชการไทย ซึ่งมักจะต่ำกว่าราคาตลาด เพื่อนำเงินเหล่านี้มาใช้พัฒนาท้องถิ่น การนี้ท้องถิ่นก็มีเงินเพียงพอที่จะพัฒนา ลำพังการอาศัยการบริจาคจากภาคเอกชนหรือชุมชน ก็คงได้ทำอะไรเพียงเล็กน้อยแบบ ‘ลูบหน้าปะจมูก’ หรือ ‘ไฟไหมฟาง’ ดังนั้นการหวังให้ประชาคม บริษัทห้างร้าน มูลนิธิ ฯลฯ เข้าช่วยผลักดันแนวคิด ‘Smart Growth’ จึงมีความเป็นไปได้ที่จำกัด

ทำอย่างไรกับการมีส่วนร่วม
ตามเรื่องภาษีทรัพย์สินข้างต้น ถ้าประเทศไทยมีการจัดเก็บภาษีดังกล่าว รายได้ของท้องถิ่นก็จะมากขึ้น ผมเคยประเมินไว้ว่าน่าจะได้ถึง 300,000 ล้านบาท หากจัดเก็บเฉพาะที่อยู่อาศัยและที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม <4> ถ้าทำได้เช่นนี้ โอกาสการทุจริตและประพฤติมิชอบก็จะหมดไป ประชาชนจะมีส่วนร่วม มีความรู้สึกเป็นเจ้าของภาษีเช่นเดียวกับแนวคิด ‘Smart Growth’ และจะได้คนดี ๆ มาทำงานการเมืองท้องถิ่น อย่างในสหรัฐอเมริกา แม้แต่หัวหน้าฝ่ายการศึกษา ฝ่ายพัฒนาชุมชน ฝ่ายการโยธา และอื่น ๆ ล้วนมาจากการเลือกตั้ง โดยข้าราชการประจำเป็นผู้ปฏิบัติงานเป็นสำคัญ ในการนี้การมีส่วนร่วมของประชาชน จึงไม่ใช่แค่เรื่อง ‘ปาหี่’ แต่เป็นของจริงที่ทุกคนแสดงความหวงแหนทรัพยากรของท้องถิ่น ระบอบประชาธิปไตยที่ทุกคนมีส่วนร่วม (ไม่ใช่แค่ร่วมออกเสียงเลือกตั้ง) ก็จะเป็นจริงได้ในที่สุด
ผมขอยกตัวอย่าง ‘เกาะปอ’ ซึ่งเป็นเกาะเล็ก ๆ แห่งหนึ่งในหมู่เกาะลันตาซึ่งนักท่องเที่ยวต่างชาตินิยมไปเที่ยว บนเกาะนี้ประชาคมเข้มแข็ง จนสามารถออกระเบียบเกี่ยวกับการห้ามแก้ผ้าอาบแดด การปลูกสร้างอาคารที่ควรได้รับความเห็นชอบจากชุมชน ตลอดจนการป้องกันการรุกของกลุ่มทุนที่หวังจะกว้านซื้อที่สร้างโรงแรมขนาดใหญ่ ด้วยการออกระเบียบเกี่ยวกับการสูบน้ำบาดาล เป็นต้น

ทำอย่างไรให้สำเร็จ
แนวคิดการพัฒนาเมืองให้มีประสิทธิภาพ ไม่ว่าจะด้วยวาทกรรมใหม่หรือเก่าใด ๆ นั้น จะเป็นจริงได้ ก็อยู่ที่ผู้บริหาร เช่น นายกเทศมนตรี ผู้นำชุมชน ผู้ว่าราชการ ตลอดจนผู้นำรัฐบาล หาไม่แนวคิดดี ๆ ก็จะเพียง ‘ขึ้นหิ้ง’ หรือไม่ก็แค่อยู่ในตำรา หรืออย่างดีก็ได้รับการดำเนินการแบบ ‘ไฟไหม้ฟาง’ หรือ ‘ผักชีโรยหน้า’ ในที่สุด
ถ้าผู้บริหารยอมรับหรือได้รับการปรับทัศนคติ (Mindset) แนวคิดก็จะได้รับการยอมรับ สานต่อและทำให้เป็นจริงขึ้น เราจึงต้องขายความคิดให้กับผู้บริหาร แต่ลำพังผู้บริหารนั้น บางครั้งเวลาฟังให้ได้ศัพท์ยังไม่มี ดังนั้นผู้เกี่ยวข้องจึงต้องพยายามให้การศึกษาแก่ประชาชนในวงกว้างด้วย เพื่อให้ช่วยกันผลักดันให้ผู้บริหารได้ตระหนักถึงความสำคัญและปรับทัศนคติต่อแนวคิดใหม่ ๆ ต่อไป

อ้างอิง
{1} โปรดดูสารานุกรมที่แสดงแนวคิดนี้ได้ที่ http://en.wikipedia.org/wiki/Smart_growth สำหรับเครือข่ายสำคัญของแนวคิดนี้คือ http://www.smartgrowth.org/about/default.asp สำหรับกรณีตัวอย่างดูได้ที่ http://smartgrowthplanning.org/index.html
{2} โปรดดูเอกสารของ CIA ได้ที่ http://www.cia.gov/cia/publications/factbook
{3} กรณีเกาะแมนฮัตตัน มีประชากร 1,634,795 คน แต่มีขนาดที่ดินเพียง 59.5 ตร.กม. หรือมีความหนาแน่นสูงถึง 27,476 โปรดดูรายละเอียดได้ที่ http://en.wikipedia.org/wiki/Manhattan
{4} โปรดอ่าน จดหมายถึงนายกรัฐมนตรี (อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ) เรื่อง ฟื้นฟูเศรษฐกิจชาติด้วยวิธีการเพิ่มมูลค่าอสังหาริมทรัพย์ ลว.12 พฤษภาคม 2552 ที่ http://www.thaiappraisal.org/Thai/letter/letter16.htm
{2} โปรดอ่านรายละเอียดเกี่ยวกับเกาะปอได้ในบทความ ‘เกาะปอ....ฤาภายหน้าจะไร้ที่เกาะ’ ที่ http://www.codi.or.th/index.php?option=com_content&task=view&id=1064&Itemid=2