มุทิตา เชื้อชั่ง

ในบรรดา 5 มาตราของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่วิปรัฐบาลเสนอจะแก้ไขหรือยกเลิกนั้น เกือบทั้งหมดมุ่งตรงไปยังประเด็นร้อนทางการเมือง แต่มีมาตราหนึ่งซึ่งดูไม่เข้าพวกเข้าหมู่เอาเสียเลย นั่นคือ มาตรา 190 ว่าด้วยการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ

5 ประเด็นที่ว่าได้แก่ 1) ม. 237 ว่าด้วยการยุบพรรค นับเป็นหัวใจหลักในสถานการณ์นี้ที่ล่อแหลมสำหรับพรรคพลังประชาชน รวมไปถึงพรรคมัชฌิมาธิปไตยและชาติไทย ที่ได้ใบแดงในการเลือกตั้งที่ผ่านมา โดยสาระสำคัญในการแก้ไข คือ พรรคการเมืองไม่ต้องร่วมรับผิดชอบในการกระทำของกรรมการบริหารพรรค ผู้ใดทำผิดก็ให้รับผิดรายตัว ไม่ใช่เหมาเข่ง

2) ยกเลิกมาตรา 309 - ซึ่งเป็นมาตราสุดท้ายของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ระบุว่า "บรรดาการใดๆ ที่ได้รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2549 ว่าเป็นการชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ รวมทั้งการกระทำที่เกี่ยวเนื่องกับกรณีดังกล่าวไม่ว่าก่อนหรือหลังวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ให้ถือว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ" มาตรานี้เป็นข้อถกเถียงกันมากว่า ทำลายหลักนิติธรรม เพราะได้รับรองการกระทำขององค์กรอิสระต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากประกาศของ คปค.ซึ่งมาโดยการรัฐประหาร และเขียนแบบนี้เท่ากับให้ความชอบธรรมไปถึงอนาคตหลังรัฐธรรมนูญประกาศใช้ด้วย ทำให้องค์กรเหล่านี้ โดยเฉพาะ คตส.อยู่เหนือการตรวจสอบ

3) แก้ไขมาตรา 266 ว่าด้วยการโยกย้ายข้าราชการ มาตรานี้เป็นเรื่องใหม่ในรัฐธรรมนูญ 2550 ระบุว่า ส.ส.และ ส.ว.ต้องไม่ใช้สถานะหรือตำแหน่งการเป็น ส.ส.หรือ ส.ว.ก้าวก่ายหรือแทรกแซงเพื่อประโยชน์ของตนเอง เรื่องนี้อาจเกี่ยวพันกับกรณีที่ข้าราชการประชาชนล่ารายชื่อถอดถอนนายไชยา สะสมทรัพย์ รมว.สาธารณสุขที่เพิ่งโยกย้ายข้าราชการคนสำคัญที่ผลักดันเรื่องซีแอลไป โดยรัฐบาลจะปรับแก้ให้เพิ่มข้อความว่า "ถ้าเป็นการกระทำเพื่อประโยชน์กับประชาชนและสาธารณะให้กระทำได้"

4) ให้ประชาชนเสนอกฎหมาย - เพิ่มเติมให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ทุกเรื่อง จากเดิมให้เสนอกฎหมายได้แค่เฉพาะในหมวดว่าด้วยสิทธิเสรีภาพและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

และสุดท้ายที่จะกล่าวถึงในที่นี้คือ มาตรา 190 ระบุถึงกระบวนการทำสัญญาระหว่างประเทศ โฟกัสไปที่ข้อตกลงเขตการค้าเสรี (เอฟทีเอ) ซึ่งเป็นยุทธศาสตร์สำคัญของรัฐบาลทักษิณ และคงต่อเนื่องมาถึงรัฐบาลสมัครอย่างแน่นอน การที่มันถูกกำหนดไว้เป็นหนึ่งในมาตราที่จะต้องแก้ไขเร่งด่วน ทำให้เห็นว่าเรื่องนี้สำคัญต่อรัฐบาลมากเพียงไหน ชนิดที่ไม่อาจดูเบาหรือมองข้ามไปได้เลย

กระนั้น มาตรานี้ก็ยังมีความแตกต่างจากมาตราอื่นอย่างสำคัญ ในแง่ที่มาตราอื่นมุ่งเน้นประเด็นทางการเมือง ซึ่งยังเป็นที่ถกเถียงในแนวคิดว่าจะมองเห็นการเมืองในลักษณะเฉพาะหน้าหรือระยะยาว จะให้ค่า "พรรคการเมือง" เป็นสถาบันทางการเมืองหรือไม่ จะตีความหลักนิติธรรมอย่างไร จะเน้นตุลาการภิวัตน์หรือยึดมั่นหลักแบ่งแยกอำนาจ ฯลฯ กระทั่งคำถามลึกที่สุดและขณะเดียวกันก็หยาบที่สุดด้วยว่า...จะเอาหรือไม่เอา "ระบอบทักษิณ"

ประวัติการผลักดันมาตรา 190

แต่ ม.190 นั้นแตกต่างออกไป มันว่าด้วยกระบวนการทำความตกลงระหว่างประเทศซึ่งเป็นเรื่องสำคัญในยุคโลกาภิวัตน์และแนวเศรษฐกิจเสรีนิยมใหม่ โดยเน้นให้มีการเปิดเผยข้อมูลและการมีส่วนร่วมอย่างจริงจัง คือ ความตกลงที่มีความสำคัญกระทบกับหลายมิติ จะต้องมีการจัดทำกรอบความตกลงก่อนลงนาม รวมทั้งต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาด้วย

นี่คือสิ่งที่นักวิชาการ เอ็นจีโอ เครือข่ายประชาชนจำนวนมาก พยายามผลักดัน หลังเกิดวิวาทะและความขัดแย้งกันสูงในการทำเอฟทีเอที่ผ่านมาในสมัยรัฐบาลทักษิณ ไม่ว่าจะเป็น เอฟทีเอไทย-จีน, เอฟทีเอไทย-ออสเตรเลีย และที่เข้มข้นเป็นพิเศษคือ เอฟทีเอไทย-สหรัฐ, เอฟทีเอไทย-ญี่ปุ่น นอกจากนี้ในส่วนของภาคอุตสาหกรรม การค้า ก็เห็นด้วยในหลักการ และอยากเข้ามามีส่วนร่วมอย่างเป็นระบบเช่นกัน

หัวใจหลักในการผลักดันมาตรา 190 คือการอุดช่องว่างช่องโหว่สำคัญจากมาตรา 224 ในรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ตีความให้รัฐบาลไม่ต้องเปิดเผยข้อมูลอย่างจริงจังและไม่ต้องนำเอฟทีเอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาได้ โดยการผลักดันทำผ่านสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) คนสำคัญ อย่าง สุริชัย หวันแก้ว และขณะนี้เอฟทีเอว็อทช์ ยังเป็นหัวหอกในการล่าชื่อเพื่อเสนอกฎหมายลูกประกอบมาตรานี้ (ดูในไฟล์ประกอบด้านล่าง) คู่ขนานไปกับร่างของกระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งขณะนี้ยังไม่เป็นที่เปิดเผย

อย่างไรก็ตาม ชูศักดิ์ ศิรินิล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี โฆษกในเรื่องนี้บอกว่า จะตัดข้อความ "คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน" ออกไป เพราะการเปิดเผยข้อมูลกับประชาชนทำให้รัฐทำงานลำบาก เป็นอุปสรรคต่อการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ เพราะฝ่ายตรงข้ามอาจรู้ล่วงหน้าว่า เนื้อหาในหนังสือสัญญาที่จะทำกับต่างชาติมีอะไรบ้าง

ทันทีที่ข่าวนี้ปรากฏ กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรี หรือ เอฟทีเอว็อทช์ ในฐานะผู้มีส่วนสำคัญในการผลักดันกฎหมายนี้ ต้องออกมาคัดค้าน...ไม่ใช่คัดค้านการแก้รัฐธรรมนูญ หรือมาตรา 190 แต่คัดค้านกระบวนการแก้ที่ผูกขาดให้สภาทำ และเสนอให้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญ ที่เปิดการมีส่วนร่วม มีการรับฟังความเห็นอย่างกว้างขวาง

"กรอบการเจรจา" เพื่อความโปร่งใส ไม่เสียท่าทีการเจรจา

เอฟทีเอว็อทช์ ยังยืนยันว่า การเสนอกรอบการเจรจา และการรับฟังความเห็นเป็นหัวใจสำคัญที่จะทำให้เกิดความรอบคอบ และไม่ได้เป็นอุปสรรคขัดขวางให้การเจราจาล่าช้า หรือทำให้เสียท่าที คู่เจรจาล่วงรู้ความลับแต่ประการใด

ความเห็นที่ไม่ตรงกันนี้ อาจต้องเริ่มจากการทำความเข้าใจในประเด็นสำคัญอย่าง "กรอบการเจรจา" ว่าหน้าตามันเป็นเช่นใด

ยกตัวอย่างที่ดำเนินการไปแล้วตามมาตรา190 นี่แหละ คือ การเจรจาเอฟทีเอของไทย ภายใต้กรอบ อาเซียน-อียู ซึ่งเริ่มเจรจาเมื่อราวเดือนตุลาคม 2550 และนำเสนอกรอบเจรจาผ่านคณะรัฐมนตรีไปเมื่อ 10 มกราคม 2551

"กรอบเจรจา" ที่ว่า รวมถึงกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ได้รับคำชื่นชมจากหลายภาคส่วน กรอบการเจรจาที่ว่าจะกำหนดโครงคร่าวๆ ว่าจะมุ่งคุยประเด็นอะไร เพียงใด ซึ่งมันตอบคำถาม ความห่วงกังวลของภาคประชาชนได้ระดับหนึ่ง

(ดูกรอบการเจรจาเอฟทีเอ อาเซียน-อียู ได้ที่ http://www.thaifta.com/ThaiFTA/Portals/0/ASEAN-EU%20Negotiating%20Framework.pdf)

เช่น การกำหนดว่าเรื่องทรัพย์สินทางปัญญา จะผูกพันไม่เกินไปกว่าที่องค์การการค้าโลกกำหนด เป็นต้น เพราะในกรณีสหรัฐเรียกร้องให้คุ้มครองสูงมาก เกินกว่าข้อกำหนดในองค์การการค้าโลก นำมาซึ่งความห่วงกังวลในหลายประเด็น โดยเฉพาะในกรณีของสิทธิบัตรยา อาทิ การขยายอายุสิทธิบัตรให้ยาวนานกว่า 20 ปี, การจดสิทธิบัตรสำหรับการใช้ใหม่สำหรับการประดิษฐ์เดิม, การปิดกั้นไม่ให้ทำซีแอลนำเข้าซ้อน, การบังคับห้ามถ่ายทอดความลับการค้า ฯลฯ ซึ่งไม่ส่งผลดีต่อประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทยแน่นอน

JTEPA ตัวอย่างที่ประชาชนช่วยลดความผิดพลาด

ความกังวล ข้อท้วงติงของภาคประชาชน ไม่ใช่กังวลเกินกว่าเหตุ หรือค้านไปหมดทุกเรื่อง กรณีข้อตกลงไทย-ญี่ปุ่น หน่วยงานรัฐเองก็ออกมายอมรับ เห็นด้วย หลังจากลงนามไปแล้วว่าประเด็นสิทธิบัตรจุลชีพและขยะพิษ อาจเป็นปัญหาในอนาคต จนนำไปสู่ทางออกอย่างการทำจดหมายแนบท้ายเพื่อทำความเข้าใจกับฝ่ายญี่ปุ่น 

มาตรฐานที่ปรากฏในหลายประเทศ

เรื่องการเปิดเผย มีส่วนร่วม เป็นมาตรฐานที่ดี ซึ่งในหลายประเทศมีการจัดการในแนวทางเดียวกัน หรืออาจเข้มงวดกว่า เป็นระบบกว่าด้วยซ้ำ ไม่ว่าจะเป็นคู่เจรจาสำคัญอย่างสหรัฐอเมริกา ที่กำหนดให้รัฐบาลต้องเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภา ระหว่างเจรจาต้องรายงานผลเป็นระยะๆ และสุดท้ายรัฐบาลก็ต้องส่งบทสรุป รวมทั้งส่งรายละเอียดกฎหมายที่จะต้องแก้ให้รัฐสภา เพื่อให้ลงมติรับหรือปฏิเสธเอฟทีเอฉบับนั้น

ในออสเตรเลีย การจัดตั้งสภาสนธิสัญญา (Treaty Council) (สหพันธ์-มลรัฐ-เขตปกครอง) ที่คอยรับแจ้งรายการเจรจาสนธิสัญญาทั้งหมดที่ออสเตรเลียจะทำเพื่อพิจารณาว่าควรทำหรือไม่ และยังมีการก่อตั้งคณะกรรมาธิการด้านร่วมสนธิสัญญาของรัฐสภา (JSCOT) เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบและรายงานการดำเนินการของรัฐบาลในการทำสนธิสัญญา มีอำนาจในการรับฟังข้อมูลและรายงานประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวกับสนธิสัญญา ที่สำคัญ JSCOT ต้องนำเสนอรายงานการวิเคราะห์ผลประโยชน์แห่งชาติ (National Interest Analysis-NIA) เพื่อประกอบการพิจารณาสนธิสัญญาของรัฐสภาด้วย

ในฝรั่งเศส กำหนดไว้ชัดแจ้งว่า "สนธิสัญญาทางการค้า" ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ซึ่งในกรณีที่มีปัญหาการตีความก็เปิดโอกาสให้ศาลเป็นผู้ชี้ขาดว่าเข้าข่ายต้องนำเข้าสภาหรือไม่ ฝรั่งเศสยังระบุชัดเจนว่าภาษาที่ใช้ในข้อตกลงต้องเป็นภาษาฝรั่งเศสเท่านั้น เว้นแต่จำเป็นต้องกระทำสองภาษาก็ให้ภาษาหนึ่งเป็นภาษาฝรั่งเศส

หรือแม้กระทั่งฟิลิปปินส์ ซึ่งเปรียบเทียบกับไทยชัดเจนระหว่างที่ต่างก็กำลังเจรจาเอฟทีเอกับญีปุ่น ของฟิลิปปินส์นั้นกำหนดให้ต้องนำเข้าสู่การพิจารณาของสภา มีการนำข้อตกลงทั้งหมดโพสต์ไว้ในเว็บไซต์ให้ประชาชนเข้าถึงและร่วมแสดงความคิดเห็น ขณะนี้ยังอยู่ระหว่างการพิจารณาของวุฒิสภา

หัวเลี้ยวหัวต่อแห่งความลักลั่น

เรื่องความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะทั้งฉบับหรือเฉพาะประเด็นเป็นเรื่องที่สังคมไทยยังต้องถกเถียงกัน และข้ามผ่านขั้วความคิดแบบคู่ขัดแย้งไปสู่หลักการที่ควรจะเป็นให้ได้ แต่มาตรา 190 ซึ่งสร้างมาตรฐานของกระบวนการที่ดี ไม่มีปัญหาเรื่องหลักการ เพียงแต่อาจจะเห็นไม่ตรงกันในรายละเอียดระหว่างผู้ปฏิบัติและผู้มีส่วนร่วม ข้อเสนอของเอฟทีเอว็อทช์ จึงเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีว่า หากจะแก้ก็ควรต้องมีส่วนร่วมกันได้ทุกฝ่าย และถกเถียงกันได้จริงๆ อย่างรอบคอบ

ชั่วแต่ว่าตอนนี้ การพูดถึงเรื่องแก่นแกนเหล่านี้ยิ่งยากลำบากขึ้นทุกขณะ เพราะทุกสิ่งทุกอย่างถูกทำให้กลายเป็นประเด็นทางการเมืองคับแคบแบบแบ่งข้างไปหมดแล้ว