กระแสการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดมีเสียงตอบรับมากขึ้น แต่การกระจายอำนาจจะเป็นจริงได้ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งไม่มีคำว่า การกระจายอำนาจ แม้แต่คำเดียว เพื่อยุติการรวมศูนย์อำนาจ มอบคืนแก่ท้องถิ่นให้สามารถบริหารพื้นที่ตอบโจทย์ประชาชนที่เลือกผู้บริหาร มิใช่เพื่อส่วนกลาง

คงจะพอพูดได้ว่าเป็นปฏิกิริยาลูกโซ่จากการที่ชาวกรุงเทพฯ ได้ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ เป็นผู้ว่าฯ กระแสเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและกระจายอำนาจจึงกึกก้องขึ้นอย่างมีความหมาย เกิดการผลักดัน ขับเคลื่อนอย่างเป็นรูปธรรมจากหลายภาคส่วน

ความพยายามกระจายอำนาจเกิดเป็นรูปธรรมในรัฐธรรมนูญปี 2540 มีการเขียนระบุไว้ชัดเจนว่าต้องทำอะไรบ้าง แต่จนแล้วจนรอดก็เกิดขึ้นเพียงครึ่งๆ กลางๆ ล่วงเลยสู่รัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งต่างรู้กันดีว่าถูกเขียนเพื่อสืบทอดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) การกระจายอำนาจอย่างแท้จริงก็เหมือนจะเป็นไปไม่ได้

ชำนาญ จันทร์เรือง กรรมการบริหารคณะก้าวหน้า กล่าวถึงรัฐธรรมนูญที่กลับกลายเป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจเสียเอง

“รัฐธรรมนูญปี 60 ทั้งฉบับเลยไม่มีคำว่าการกระจายอำนาจแม้แต่คำเดียว แต่ก็มีคนเถียง ก็คุณไพบูลย์ (นิติตะวัน) นั่นแหละ ตอนผมเป็นกรรมาธิการ มีอยู่คำหนึ่ง ในมาตรา 250 วรรค 3 นำไปสู่การกระจายหน้าที่และอำนาจ ซึ่งมันไม่เกี่ยว มันขึ้นกันคนละความหมายกับการกระจายอำนาจ แล้วหมวดปฏิรูปประเทศ แผนยุทธศาสตร์ มีการกำหนดจะปฏิรูปนั่น ปฏิรูปนี่ ตั้งหลายอย่าง ไม่มีเรื่องการปฏิรูปการกระจายอำนาจ ไม่มีเรื่องการปกครองท้องถิ่นเลย ไม่พูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจเลย เพราะฉะนั้นทั้งฉบับไม่ให้ความสำคัญเรื่องการกระจายอำนาจ ไม่ให้ความสำคัญยังไม่พอ ยังลิดรอนสิทธิ์เดิมที่เคยมีออกไปเกือบทั้งสิ้น”

ต่อไปนี้คือเหตุผลว่าทำไมเราต้องแก้รัฐธรรมนูญปี 2560 และทำให้การกระจายอำนาจ การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นเป็นจริง

ยุติการรวมศูนย์อำนาจ

แม้ว่าในรัฐธรรมนูญปี 2560 จะมีหมวด 14 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ชำนาญกล่าวว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจเท่านั้น หากพิจารณาจากคำว่า Decentralization หมายถึงยุติการรวมศูนย์ หมายถึงการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบทางการบริหารในภารกิจสาธารณะจากรัฐบาลกลางสู่ระดับล่างหรือองค์กรอิสระที่เสมือนรัฐบาลและ/หรือองค์กรเอกชน

เขาแจกแจงรูปแบบการกระจายอํานาจว่าแบ่งได้เป็น 6 รูปแบบ คือ

1. การกระจายอำนาจทางการเมือง (Political Decentralization) เป้าหมายอยู่ที่การให้ประชาชนหรือผู้แทนที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามามีอำนาจในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ซึ่งทำให้เกิดพัฒนาการทางประชาธิปไตย

2. การกระจายอำนาจทางการบริหาร (Administrative Decentralization) แยกย่อยออกเป็นการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) เป็นการโอนถ่ายอํานาจบางส่วนให้หน่วยงานภายในกระทรวง ซึ่งการมอบอํานาจต่อองค์กรใต้บังคับบัญชา จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินผ่านเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางไปสู่จังหวัด อําเภอ หรือหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่น ถือว่าการแบ่งอำนาจนี้เป็นจุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจ แต่เป็นการกระจายอำนาจอย่างอ่อนที่สุด

ประการต่อมาคือการมอบอำนาจ (Delegation) เป็นการถ่ายโอนความรับผิดชอบในการบริหารจัดการสําหรับหน้าที่บางอย่างให้กับองค์กรที่ถูกควบคุมทางอ้อมโดยรัฐบาลกลาง การมอบอํานาจต่อองค์กรภายใต้กํากับถูกใช้ในวิธีการทางกฎหมาย เป็นการแสดงให้เห็นว่าผู้มีอํานาจสร้างหรือถ่ายโอนความรับผิดชอบไปยังตัวแทน โดยตัวแทนมีดุลพินิจในวงกว้างที่จะดําเนินการ แต่ความรับผิดชอบยังคงอยู่กับผู้มอบอํานาจ

การกระจายอำนาจทางการบริหารรูปแบบสุดท้ายคือการโอนอำนาจ (Devolution) เป็นการสร้างความเข้มแข็งทางการคลังหรือความถูกต้องตามกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทําให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระ และมีสถานะทางกฎหมายแยกหรือแตกต่างจากรัฐบาลกลาง เพียงแต่ถูกกํากับดูแลโดยรัฐบาลกลางเท่านั้น

3. การกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) เป็นองค์ประกอบสำคัญของการกระจายอำนาจซึ่งทำได้หลายรูปแบบ เช่น ส่วนท้องถิ่นเก็บภาษีทรัพย์สิน ภาษีการขาย หรือการได้ส่วนแบ่งภาษีจากรัฐบาลกลาง การอนุญาตให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกู้เงินได้ เป็นต้น

4. การกระจายอำนาจทางเศรษฐกิจหรือการตลาด (Economic or Market Decentralization) อนุญาตให้มีการดำเนินงานหลักหรืองานเฉพาะความรับผิดชอบของรัฐบาลให้ดำเนินการโดยกลุ่มธุรกิจ กลุ่มชุมชน สหกรณ์ สมาคมอาสาสมัครเอกชน หรือองค์กรที่ไม่ใช่ภาครัฐได้

5. การแปรรูปกิจการของรัฐไปยังภาคเอกชน (Privatization) เป็นการที่รัฐโอนความรับผิดชอบให้กับองค์กรที่สมัครใจหรือเป็นการอนุญาตให้ดําเนินการโดยองค์กรเอกชน

6. การยกเลิกหรือลดกฎระเบียบ (Deregulation) กล่าวคือให้รัฐลดบทบาทจากการเป็นผู้ควบคุมการอนุญาต อนุมัติเรื่องต่างๆ เกี่ยวกับการค้าและธุรกิจเอกชนโดยให้รัฐคอยกํากับดูแลเท่านั้น

ดังนั้น โดยเนื้อแท้รัฐธรรมนูญปี 2560 จึงไม่ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจและยุติรัฐรวมศูนย์เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 ชำนาญ กล่าวว่า

“รัฐธรรมนูญปี 60 เรื่องการกำกับดูแลอะไรต่างๆ ไปซ่อนอยู่ในมาตรา 250 วรรค 5 หรือวรรคท้ายๆ เขาเขียนว่ากำกับดูแลให้ทำเท่าที่จำเป็น ไปซ่อนเป็นคำเล็กๆ แทบจะไม่เห็นเลย พอมันไม่ค่อยเห็น ไม่ให้ความสำคัญ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคก็ไปควบคุมดูแลท้องถิ่นในลักษณะผู้บังคับบัญชา”

แก้รัฐธรรมนูญเพื่อปลดล็อกการกระจายอำนาจ

ทั้งที่รัฐธรรมนูญปี 2540 ระบุถึงเรื่องการกระจายอำนาจไว้ดีในระดับหนึ่ง ทว่า สุดท้ายแล้วก็ไม่เกิดเป็นจริง ชำนาญวิเคราะห์จุดอ่อนว่าเป็นเพราะไม่กล้าลงมือปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรม เกรงใจกระทรวงมหาดไทยซึ่งดูแลราชการส่วนภูมิภาค

“ก็พยายามลดบทบาทมหาดไทยโดยไปตั้งสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจไปสังกัดสำนักนายก มีสำนักงานที่ประกอบด้วยส่วนราชการต่างๆ มีอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหนึ่งคณะ ซึ่งมหาดไทยไม่ให้ความสำคัญทั้งที่แกนหลักในการดำเนินการ พอเขาไม่ให้ความสำคัญ มันก็ไม่ค่อยเวิร์ค

“อีกอย่างหนึ่งคือเรื่องภาษีที่รัฐธรรมนูญปี 40 เขียนไว้ว่าท้องถิ่นต้องได้ร้อยละ 35 ร้อย มันไม่ได้อยู่ในตัวรัฐธรรมนูญ มันอยู่ใน พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ออกมาปี 42 พอรัฐประหารเสร็จปี 50 เขาก็เลยไม่พูดถึงเรื่องนี้เลย พอเขาแก้เป็นฉบับที่ 2 ก็ไม่พูด เปลี่ยนจากคำว่าให้ถึงกลายเป็นเป้าหมายไป จนปัจจุบันก็ยังไม่ถึง”

ทั้งรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องแก้รัฐธรรมนูญเพื่อปลดล็อก เนื่องจากการแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติไม่เพียงพอ ชำนาญให้เหตุผลว่าเพราะหน่วยงานราชการอื่นก็มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติของตนเองซึ่งจะนำไปสู่การตีความและข้อพิพาทในศาลปกครอง การแก้ในระดับรัฐธรรมนูญจึงครอบคลุมทั้งหมด

นอกจากนี้ การปกครองท้องถิ่นในไทยยังทำหน้าที่ได้ตามที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น หน้าที่อื่นที่มีหน่วยราชการอื่นทำอยู่แล้วก็ไม่สามารถทำได้ ต้องขออนุญาต หากทำเกินหน้าที่ก็จะถูกสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบ รัฐธรรมนูญจำเป็นต้องปรับหลักการนี้โดยระบุว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่หลักในการให้บริการสาธารณะ หากมีภารกิจที่ไม่สามารถทำได้จึงร้องขอหน่วยงานระดับสูงขึ้นไป

ขณะเดียวกันก็ต้องกำหนดให้ชัดเจนว่าท้องถิ่นจะมีแหล่งรายได้จากแหล่งใดบ้าง จะได้รับส่วนแบ่งจากงบประมาณเป็นจำนวนเท่าไร ชำนาญกล่าวว่าในประเทศพัฒนาแล้วท้องถิ่นต้องเก็บรายได้ส่วนใหญ่ไว้และส่งส่วนหนึ่งให้แก่ส่วนกลาง เช่น ญี่ปุ่น ท้องถิ่นเก็บรายได้ไว้ร้อยละ 60-70 ที่เหลือจึงส่งให้ส่วนกลาง หรือในจีน มณฑลต่างๆ เก็บรายได้ไว้ร้อยละ 60 อีกร้อยละ 40 ส่งให้ส่วนกลาง

“แล้วอย่างภาษีรายได้ ภาษีส่วนบุคคล ภาษีมูลค่าเพิ่มก็ต้องให้ท้องถิ่นมีอำนาจ ผมเป็นอนุกรรมาธิการงบประมาณปี 66 คิดมาแล้ว ท้องถิ่นได้ส่วนแบ่งงบประมาณ 29.5 เท่านั้นเอง ใน 29.5 นี่ก็เป็นงบฝากมาซะเยอะ เหลือไปถึงท้องถิ่นแค่ร้อยละ 18 ซึ่งก็เป็นงบประจำ งบบุคลากร งบครุภัณฑ์ งบอะไรต่างๆ เหลือเป็นงบลงทุนนิดเดียว บาง อบต. บางเทศบาล เหลือแค่ปีละสองสามล้าน ทำถนนได้ไม่ถึงกิโล แล้วสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานก็ต้องเป็นของท้องถิ่น”

แต่ว่าแต่ละท้องถิ่นหารายได้ได้ไม่เท่ากันอันเนื่องจากจำนวนประชากรและกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างกัน ท้องถิ่นบางแห่งจึงมีรายได้ไม่เพียงพอ ประเด็นนี้ชำนาญบอกว่าส่วนกลางมีหน้าที่ต้องใส่เงินงบประมาณลงไปให้เพียงพอแก่ท้องถิ่นที่มีรายได้น้อย ขณะที่ท้องถิ่นที่มีรายได้มากก็จะได้เงินเพิ่มลดลงตามลำดับกระทั่งไม่ได้รับเลย

“อย่างงบประมาณปีล่าสุด 3.1 ล้านล้านหรือร้อยละ 72 ลงในพื้นที่กรุงเทพฯ ไม่ใช่ลง กทม.นะ เดี๋ยวจะเข้าใจผิดว่าลง กทม. ที่มีคุณชัชชาติเป็นผู้ว่า ใต้ดิน บนดิน สะพานลอย สนามบิน ทั้งหมดทั้งปวงลงในพื้นที่ กทม. ร้อยละ 72 แล้วที่เหลือร้อยละ 28 ส่งอีก 76 จังหวัดแย่งกันในพื้นที่ เขาบอกว่าก็แน่สิ กรุงเทพฯ เก็บภาษีได้เยอะก็ต้องได้เยอะ แต่มันก็ไม่ได้เยอะถึงขนาดถึงร้อยละ 72 ของรายได้ทั้งหมด แล้วประมวลรัษฎากร ระเบียบกรมสรรพากรมีอยู่บอกว่านิติบุคคลเดียวกัน เลขเดียวกัน มีสำนักงานตั้งแต่ 2 ที่ขึ้นไปเลือกเสียที่ไหนก็ได้ เพราะฉะนั้นนิคมอุตสาหกรรมทั้งหลาย ลำพูน ระยอง จะนะ การท่าอากาศยาน ห้างสรรพสินค้า ก็เลือกเสียส่วนกลางหมด ใครจะไปเสียในพื้นที่ แล้วทิ้งแต่มลภาวะไว้”

ที่ทางของราชการส่วนภูมิภาค

พอพูดถึงการกระจายอำนาจ ประเด็นการคงไว้หรือยุบเลิกหน่วยราชการส่วนภูมิภาคก็เลี่ยงไม่ได้ ชำนาญกล่าวว่าประเทศส่วนใหญ่ในโลก 2 ใน 3 ไม่มีหน่วยราชการส่วนภูมิภาคแล้ว อย่างอังกฤษที่ไทยนำรูปแบบการปกครองในระบบรัฐสภาที่มีสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นประมุขก็ไม่มี ส่วนระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่ไทยนำของฝรั่งเศสมาใช้ แม้จะยังมีอยู่ก็เป็นเพียง Republic Commissioner หรือผู้ตรวจการของสาธารณรัฐเท่านั้นไม่ได้มีอำนาจมาก อีกทั้งหากมีการกระจายอำนาจแล้ว การจะคงราชการส่วนภูมิภาคไว้ก็ยังถือเป็นการซ้ำซ้อน

“แต่ว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ คณะก้าวหน้าเราก็ให้ประชาชนเป็นคนตัดสินใจ พอเราแก้รัฐธรรมนูญเสร็จ 5 ปี ก็ให้ประชาชนตัดสินใจว่าจะเอาหรือไม่เอาราชการส่วนภูมิภาค สมมติว่าเอา ก็ต้องปรับว่าจะอยู่กันแบบไหน ต้องเอาให้ชัด ถ้าไม่เอา ก็ต้องมีการเตรียมแผนการถ่ายโอนอำนาจ

“ส่วนกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มาตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พุทธศักราช 2457 ไม่ได้เป็นราชการส่วนภูมิภาคตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ก็มีอยู่ได้ ถ้าจะมี ถ้าคิดว่าไม่มีก็เลิกไป ก็แล้วแต่ ฝ่ายรักษาความสงบก็ขึ้นกับท้องถิ่น แต่ว่าไม่ได้ขึ้นโดยตรง เขาขึ้นในรูปของคณะกรรมการรักษาความสงบ ขึ้นกับผู้ว่าหรือนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง ถ้าสถิติอาชญากรรมไม่ดี จับผู้ร้ายไม่ได้ ก็ปลดหัว เปลี่ยนหัว แต่ของเราไปเลียนแบบทหาร ตั้งกันแบบทหาร สายการบังคับบัญชาอยู่รวมกันที่ปทุมวันหมด ซึ่งมันไม่ถูก

“แต่ว่าโอเค เราก็ไม่ได้ว่าจะต้องมาทั้งหมด กองปราบ กองบัญชาการสอบสวนกลาง พวกนี้ก็มีได้ แต่ต้องข้ามเขตอำนาจจังหวัด อำนาจท้องถิ่นไป แต่ตำรวจที่เกี่ยวกับการรักษาความสงบต้องขึ้นกับท้องถิ่น เพราะผู้ว่าหรือหัวหน้าผู้บริหารสูงสุดของท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง เขาต้องรับผิดชอบบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชนในพื้นที่ เขาจะตั้งใคร ปลดใคร เปลี่ยนใคร ถ้าทำไม่ได้เข้าเป้า ที่ไหนเขาก็ทำกันอย่างนี้ทั้งนั้น”

เลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศ

แม้การกระจายอำนาจและการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดจะเป็นเรื่องปกติของระบอบประชาธิปไตย ถึงกระนั้นฝ่ายอนุรักษนิยมผู้เกลียดกลัวนักการเมืองมักอ้างเหตุผลเรื่องผู้มีอิทธิพลและการคอร์รัปชั่นเสมอมา แต่ชำนาญเห็นว่าผู้ว่าฯ ที่มาจากการแต่งตั้งกับที่มาจากการเลือกตั้งมีความต่างอย่างมีนัยสำคัญ

“เราด่าได้นะ พบง่ายกว่าผู้ว่าฯ ที่มาจากการแต่งตั้ง แล้วก็รู้พื้นที่ ในทำนองกลับกัน ผู้ว่าฯ ที่มาจากการแต่งตั้งก็ไม่ได้ต่างจากผู้มีอิทธิพล แต่ด่าไม่ได้ อะไรไม่ได้ อีกอย่างหนึ่ง ในช่วงแรกๆ อาจเป็นได้ว่าจะได้คนที่เป็นผู้มีอิทธิพล แต่ผลการเลือกตั้งการปกครองท้องถิ่น ทุกครั้งมันจะมีการถูกขับออกไปเสมอ ไม่ถึงร้อยละ 30 ที่จะกลับมาเหมือนเดิม

“ส่วนเรื่องซื้อสิทธิ์ขายเสียงมันเป็นมายาคตินะครับ ผลงานวิจัยไม่ว่าจะเป็นของ กกต. (คณะกรรมการการเลือกตั้ง) เอง อาจารย์ปริญญา อาจารย์สิริพรรณ หลายคนออกมาแล้วตั้งแต่ตอนเลือกตั้งปี 54 เขาบอกว่าร้อยละ 4.5 ถึงร้อยละ 4.9 เท่านั้นเองที่คนรับเงินแล้วมีผลต่อการตัดสินใจว่าเลือกตามที่ได้เงินมา คนเขาจะเลือก เขาก็เลือกอยู่แล้ว เงินไม่มีส่วนในการตัดสินใจ แล้วซื้อทั้งจังหวัดไหวเหรอ อีกอย่างหนึ่ง ผู้ว่าฯ ที่มาจากการแต่งตั้ง ใครเป็นคนแต่งตั้งเขา เขาก็ต้องรับใช้คนนั้น ผู้ว่าฯ ที่มาจากการเลือกตั้งหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง เขาก็ต้องสนองตอบคนที่เลือก”

ชำนาญสรุปในตอนท้ายว่าการกระจายอำนาจและการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นจะสำเร็จได้ต้องมีองค์ประกอบ 3 ประการ หนึ่งคือผู้นำที่มีวิสัยทัศน์ สอง-รัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ และประการสุดท้ายคือประชาชน

ใช่หรือไม่ว่า ณ เวลานี้ 2 ประการแรกยังก้าวหน้าไม่ทันประชาชน?