ในมิติเศรษฐศาสตร์การเมืองบอกเราว่ารัฐประหารปี 2549 เกิดจากรัฐธรรมนูญที่ไม่ความสมดุล ความเหลื่อมล้ำในระดับสูง และการกระจุกตัวของอำนาจส่วนกลาง มันจูงใจให้ชนชั้นนำและกลุ่มทุนสนับสนุนการรัฐประหาร นั่นเพราะประชาธิปไตยเป็นอันตรายต่อความมั่งคั่งของพวกเขา

ทุนกับการเมืองไม่อาจแยกขาดจากกัน ทุนอาศัยอำนาจรัฐเข้าถึงนโยบายที่เอื้อประโยชน์แก่ตนเอง การเมืองอาศัยทุนเข้าสู่อำนาจ กติกานี้ไม่เปลี่ยน สิ่งที่เปลี่ยนคือใครถืออำนาจรัฐ ใครถือทุน และช่องทางที่ทุนจะเข้าหาอำนาจ มันเปลี่ยนเพราะรัฐธรรมนูญปี 2540

อภิชาต สถิตนิรามัย จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ภาพจาก มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)

อภิชาต สถิตนิรามัย จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บอกว่าก่อนปี 2540 ทุนกับการเมืองสัมพันธ์กันในลักษณะ ‘กินแบ่ง’ หลังปี 2540 สัมพันธ์กันในแบบ ‘กินรวบ’ ส่งผลต่อเนื่องสู่รัฐประหารปี 2549

เป็นประเด็นที่โต้เถียงได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 มีความไม่สมดุลกันระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารที่เข้มแข็งกับการตรวจสอบที่อ่อนแอ แม้จะมีองค์กรอิสระก็ตาม ความไม่สมดุลของรัฐธรรมนูญก็ส่วนหนึ่ง ทว่า มันไม่ใช่เหตุผลเดียวที่จูงใจให้ชนชั้นนำและกลุ่มทุนสนับสนุนรัฐประหาร

พวกเขาสนับสนุนรัฐประหารเพื่อปกป้องทุนและความมั่งคั่งของตนเอง เพราะประชาธิปไตยเป็นอันตรายต่อเงินในกระเป๋าของพวกเขา

ก่อนปี 2540 กลุ่มทุนเข้าถึงอำนาจได้หลายช่องทาง

ในมิติเศรษฐศาสตร์การเมือง รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างทุนกับการเมืองเปลี่ยนโฉมหน้า อภิชาตอธิบายว่าก่อนปี 2540 เมื่อนักการเมืองมีบทบาทมากขึ้น แต่ละพรรค แต่ละมุ้งต่างมีนายทุนของตน

“เพราะฉะนั้นนายทุน กลุ่มทุน ก่อนปี 40 มันก็มีจำนวนมากที่สัมพันธ์ มีช่องทางเข้าถึงตัวนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นหัวหน้ามุ้ง หัวหน้าพรรค และจำนวนพรรคหลายพรรคถูก มันเป็นความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลผู้มีอำนาจรัฐกับกลุ่มทุนที่มีความหลากหลาย มันมีความเป็นพหุนิยม ตัวอย่างเช่นนายแบงค์หลายแห่ง เขาจ่ายทุกพรรคอยู่แล้ว กลุ่มใหญ่บางกลุ่มก็คงจะจ่ายทุกพรรค อาจจะจ่ายบางพรรคน้อยหรือมากกว่าอีกบางกลุ่มเพื่อจัดการซื้ออิทธิพล แทงม้าหลายตัวไม่ว่าใครชนะการเลือกตั้ง เขาก็จะเข้าถึงนโยบายได้ มันก็ตามสภาพ Fragmentation ทางการเมืองก็ทำให้”

ยังไม่นับกลุ่มทุนที่เข้าถึงตัวแสดงที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง อย่างผู้มีอิทธิพลนอกรัฐธรรมนูญ ชนชั้นนำเชิงประเพณี ซึ่งเป็นอีกทางหนึ่งที่กลุ่มทุนจะเข้าถึงการกำหนดนโยบายรัฐที่เอื้อประโยชน์ให้ได้ ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะรัฐบาลก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นรัฐบาลผสม ขาดเสถียรภาพ และอ่อนแอ

สภาพดังกล่าวเปลี่ยนไปหลังปี 2540 ทั้งจากวิกฤตต้มยำกุ้ง รัฐธรรมนูญ และการขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีของทักษิณ ชินวัตร

จากกินแบ่งสู่กินรวบ

อภิชาตอธิบายว่าประวัติศาสตร์เศรษฐกิจของไทย กลุ่มทุนที่มีอิทธิพลยิ่งต่อการเข้าถึงนโยบายรัฐคือกลุ่มทุนธนาคาร วิกฤตต้มยำกุ้งฉุดลากฉุดลากอิทธิพลนี้ลงไปด้วย เกิดสุญญากาศที่เปิดช่องให้กลุ่มทุนในภาค Real Sector อย่างทักษิณซึ่งเติบโตมาจากทุนสัมปทานผูกขาดบวกกับทำ Swap เอาไว้จึงไม่ได้รับความเสียหายจากการลอยตัวค่าเงิน เข้ามามีบทบาททางการเมือง

“มันก็เป็นช่องว่างที่เขาผงาดขึ้นมาเป็นนายทุนหน้าใหม่ที่จะมีบทบาททางการเมืองได้ ในอดีตจะมีสัมปทานต้องเข้าถึงอำนาจรัฐ คราวนี้จึงคุ้มที่จะลงทุนเล่นการเมืองเอง เพราะเมื่อกลายเป็นนายกฯ ก็มีอำนาจตัดสินใจ มันก็ตามมาด้วยข้อหาผลประโยชน์ทับซ้อน คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย คำๆ นี้ก็เกิดขึ้นในยุคทักษิณ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง TDRI กล่าวหาทักษิณว่ามีคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย เช่น กรณีแปรสัญญาภาษีสรรพสามิต มันก็เป็นแรงจูงใจที่ผมตีความว่ารัฐธรรมนูญปี 40 ทำให้เขาจ่ายต้นทุนทางการเมืองเท่าเดิม แต่ว่าได้อำนาจมากขึ้นตามกติกาของรัฐธรรมนูญปี 40 มันก็จะยิ่งจูงใจให้เขาทำการเมืองมากขึ้น”

การเป็นรัฐบาลพรรคเดียวที่มีความเข้มแข็งของทักษิณหมายความว่าช่องทางที่กลุ่มทุนจะเข้าถึงอำนาจรัฐย่อมลดลงเหลือเพียงมุ้งต่างๆ ในพรรคไทยรักไทย ส่วนนายทุนของพรรคอื่นๆ เข้าถึงนโยบายรัฐได้ยากขึ้น ดังนั้น ลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับทุนในช่วงก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 จึงเป็นแบบกินแบ่ง หลังรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นแบบกินรวบ

การรวบอำนาจทางเศรษฐกิจของเครือข่ายทักษิณเป็นสาเหตุที่กลุ่มทุนเดิมและชนชั้นนำไม่พอใจ จนต้องโค่นอำนาจทักษิณลง ซึ่งอภิชาตเห็นว่าเป็นคำอธิบายที่ฟังขึ้น

“ในแง่นี้มันก็อาจเป็นประเด็นให้กลุ่มทุนหลายกลุ่มรวมตัวกัน หมายถึงว่ายอมที่จะออกเงินเพื่อจะเป่านกหวีด ในการประเมินการประท้วงค่าเป่านกหวีดค่าจัดม็อบวันละเป็นล้านนะ อาหารดี ดนตรีไพเราะอย่างนี้ใช้เงินมหาศาล ถึงมีการประเมินว่าม็อบกำนันสุเทพหมดเป็นหลายร้อยล้าน”

ความไม่สมดุลในรัฐธรรมนูญปี 2540

พูดได้หรือไม่ว่าการรวบอำนาจทางเศรษฐกิจของทักษิณที่กล่าวมาข้างต้นเป็นผลจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และนี่ก็คือจุดอ่อนของมัน อภิชาตบอกว่าเป็น Argument ที่สามารถถกเถียงกันได้ เขาเริ่มจากการยกตัวอย่างแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่เรียกว่า Schumpeterian ที่มีทฤษฎีว่าเศรษฐกิจจะเติบโตได้ต้องผลิตสร้างนวัตกรรมใหม่ออกมาเรื่อยๆ ซึ่งมันอาจทำลายการผูกขาดของเจ้าตลาดเดิม เจ้าตลาดเดิมจึงต้องเข้าหานักการเมืองเพื่อสร้างกติกาที่ไม่ให้ผู้เล่นรายใหม่มีแรงจูงใจที่จะสร้างนวัตกรรม

“แล้วเกี่ยวอะไรกับรัฐธรรมนูญปี 40 ก็เพราะว่าถ้าการผูกขาดอำนาจทางการเมืองมันนำมาซึ่งการผูกขาดอำนาจทางเศรษฐกิจ ถ้าเกิดคุณผูกขาดอำนาจทางการเมือง คุณถูกตรวจสอบได้ยากโอกาสที่จะคอร์รัปชั่นก็มากขึ้น นายทุนก็มี Incentive ที่จะคอรร์รัปชั่น ที่จะจ่ายเงินเพื่อสร้างกติกาที่ไม่เป็นธรรม เพื่อตัวเองและผลประโยชน์ก็จะกีดกันผู้เล่นรายใหม่ออกไป เพราะฉะนั้นอาจจะ Argue ได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 40 มันมีระดับการกระจุกตัวของอำนาจในค่ายรัฐบาลสูงเกินไป ตรวจสอบยากขึ้น ทำให้ทักษิณมีอิทธิพล ทำให้กลุ่มทุนวิ่งเข้าหาทักษิณ สร้างกติกาที่ไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน”

กล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้สมดุลระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารกับการตรวจสอบ

“ในแง่นี้รัฐธรรมนูญปี 40 เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้ Balance ระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารกับการตรวจสอบ มันต้องมีระบบการเมืองที่ได้ Balance ได้ Optimum ได้จุดสมดุลระหว่างอำนาจของฝ่ายบริหารกับระดับการตรวจสอบ เพื่อป้องกันคอร์รัปชั่น รัฐบาลที่อ่อนแอเกินไปผลิตผลงานไม่ได้ รัฐบาลที่เข้มแข็งเกินไปคอร์รัปชั่นได้ง่าย เราอาจจะพูดได้ว่ากติกาทางการเมืองก่อนปี 40 รัฐบาลอำนาจอ่อนแอเกินไป มันถูกตรวจสอบถูกคานอำนาจได้จากหลายส่วน อาจจะไม่ใช่แค่ฝ่ายค้าน และรัฐบาลเลยอายุสั้นล้มง่าย

“พอรัฐธรรมนูญปี 40 ก็แก้ปัญหานี้โดยตั้งใจใช่ไหม ผู้ออกแบบรัฐธรรมนูญ 40 ออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อจะสร้าง Strong Executive โดยการลดการคานอำนาจลง มันมีหลายวิธี การเปลี่ยนระบบเลือกตั้งจากบัตรใบเดียวเป็นบัตรสองใบ มีวิธีการคำนวณปาร์ตี้ลิสต์แบบเข้าข้างพรรคใหญ่ อันนี้ก็ Argue ได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 40 มันให้อำนาจฝ่ายบริหาร กระจุกอำนาจมากขึ้น ผูกขาดอำนาจมากขึ้นจนกระทั่งจากกินแบ่งกลายเป็นกินรวบ มันก็เลยทำให้เกิดคนไม่พอใจใน กลุ่มทุนไม่พอใจ เกิด Incentive ที่จะล้มรัฐบาลนี้ แล้วขณะเดียวกันมันก็ไม่เอื้อให้เกิดการแข่งขัน เพราะมีคนกลุ่มเดียวที่เข้าถึงอำนาจและคนกลุ่มนี้ เขาก็จะสามารถผูกขาดได้ต่อไป เช่นเดียวกับยุคนี้ที่่มันก็กระจุกอำนาจสูงมากภายใต้รัฐธรรมนูญปี 60  ที่มันยิ่งแย่กว่าปี 40 เพราะมันรู้เลยว่ากลุ่มคนกลุ่มไหนจะผูกขาดอำนาจได้ โดยที่ไม่สามารถเปลี่ยนตัวนายกฯ ได้ด้วยซ้ำไปตราบใดที่ สว. 250 คนยังเป็นชุดแรกนี้อยู่”

จุดนี้สามารถโต้เถียงได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ได้สร้างองค์กรอิสระขึ้นมาเป็นครั้งแรกเพื่อตรวจสอบรัฐบาลที่เข้มแข็ง แต่พอถึงคราวใช้จริงฝ่ายบริหารก็สามารถถอดรื้อฝ่ายตรวจสอบได้ด้วยวิธีการต่างๆ แน่นอนว่าเราสามารถสร้างรัฐธรรมนูญที่สร้างจุดสมดุลได้ อภิชาต กล่าวว่าแค่รัฐธรรมนูญไม่เพียงพอยังต้องอาศัยพลังทางสังคมอื่นๆ เช่น สื่อเสรี ภาคประชาสังคม เอ็นจีโอ ที่คอยเฝ้าจับตาให้เกิดการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งความสมดุลระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารและการตรวจสอบก็คือหลักการประชาธิปไตย

เหลื่อมล้ำ-อำนาจกระจุก แรงจูงใจของการรัฐประหาร

ความไม่สมดุลระหว่างอำนาจของฝ่ายบริหารกับการตรวจสอบของรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นบทเรียนข้อแรก ยังไม่หมด ในมิติเศรษฐศาสตร์การเมืองอภิชาตอธิบายบทเรียนประการต่อมาคือความเหลื่อมล้ำในระดับสูง ความร่ำรวยกระจุกตัวอยู่ในมือคนไม่กี่คน ขณะที่ประชาธิปไตยโดยตัวมันเองเป็นกลไกในการกระจายรายได้

“มันเป็นระบบที่อนุญาตให้คนตัวเล็กตัวน้อยต่อรองได้ ภาษีต้องถูกเก็บมากขึ้น ผลก็คือถ้าเป็นประชาธิปไตยโอกาสที่จะผูกขาดความเหลื่อมล้ำให้อยู่ในมือเขาต่อไปก็ยิ่งยากมากขึ้น วิธีการคืออะไร ก็ต้องยึดอำนาจทางการเมือง เพื่อจะไม่ให้เกิดกฎหมายเพื่อการกระจายรายได้ ตัวอย่างเช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีมรดก

“มันนำมาซึ่งความต้องการที่จะยึดอำนาจรัฐเพื่อจะปกป้องความเหลื่อมล้ำ ฉะนั้นความเหลื่อมล้ำจึงเป็นแรงจูงใจที่สำคัญอันหนึ่งที่ทำให้ชนชั้นนำจำนวนน้อยนิดผูกขาดอำนาจรัฐโดยไม่เลือกวิธีการ ในเมืองไทยก็แสดงออกในรูปรัฐทหาร อย่าลืมกลุ่มทุนหลักของเราอีกหนึ่งกลุ่มก็เป็นเจ้าที่ดินรายใหญ่ ถ้าเป็นประชาธิปไตย มันถูกเก็บภาษีง่าย มันย้ายหนีไม่ได้”

ประเด็นสุดท้ายคือโครงสร้างการเมืองไทยที่การกระจุกตัวทางอำนาจอยู่ที่กรุงเทพฯ สูงมาก รัฐบาลท้องถิ่นไม่มีอำนาจ ดังนั้น การจะยึดประเทศไทยก็แค่ยึดรัฐบาลกลางซึ่งชี้เป็นชี้ตายและสร้างนโยบายทางเศรษฐกิจเอื้อกลุ่มทุนได้เสมอ จึงยิ่งเป็นแรงจูงใจให้ยึดรัฐบาลกลางเพื่อสร้างค่าเช่าส่วนเกินทางเศรษฐกิจ อภิชาตเสนอว่า

“สมมติว่าคุณกระจายอำนาจครั้งใหญ่ ผมเสนออย่าง Extreme เลย ให้มีเฉพาะรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น ตัดข้าราชการส่วนภูมิภาคทิ้งไปหมด ถ้าผู้ว่ามาจากการเลือกตั้งเค้กมันจะกระจายออกเป็นกลุ่มย่อยๆ ในแต่ละจังหวัด คุณก็ไปสู้กันในท้องถิ่น อำนาจที่กระจุกตัวในกรุงเทพฯ มันลดลง ก็จูงใจให้คนมายึดอำนาจน้อยลง เพราะคุณมองรัฐเป็นเครื่องมือเพื่อความร่ำรวย เพื่อปกป้องความร่ำรวย กลุ่มทุนใหญ่เราก็วิ่งเฉพาะที่กรุงเทพฯ แล้วยังใช้อำนาจจากส่วนกลางไปสั่งเขาได้อีก”

เป็นบทเรียน 3 ประการที่อภิชาตถอดออกจาก 15 ปีการรัฐประหาร 2549 ซึ่งทั้ง 3 ข้อนี้ยังไม่ถูกแก้ไข ซ้ำดูจะเลวร้ายลงกว่าเดิม