กรณีประกาศ ก.พ.อ. (คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา) เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ และศาสตราจารย์ พ.ศ. 2563 ได้สร้างความแตกตื่นอย่างยิ่งให้กับอาจารย์ในแวดวงมหาวิทยาลัยไม่ว่าจะเป็นสายวิทยาศาสตร์หรือสายมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ อันเนื่องมาตรฐานที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของสาขาวิชาต่าง การยกระดับเกณฑ์ให้สูงขึ้นตามที่บางคนเรียกว่า “ชักกระไดหนี” นับเป็นประเด็นใหญ่ที่นำไปสู่คำถามและความไม่พอใจของแวดวงอาจารย์ในมหาวิทยาลัยที่ไม่พบเห็นได้บ่อยนัก ที่ล่าสุดก็น่าจะได้แก่การตั้งคำถามต่อกรอบมาตรฐานคุณวุฒิแห่งชาติ (มคอ. หรือ TQF) ในช่วงปี 2553

ในที่นี้ ผมเห็นว่า ปัญหาใจกลางที่เกิดขึ้น มันเกิดขึ้นมาจากอำนาจรวมศูนย์ของระบบราชการที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องอย่างน้อยหลังรัฐประหาร 2557 เป็นต้นมา นำมาสู่การพยายามวางมาตรฐานจากส่วนกลางแบบที่ไม่เข้าใจสถานการณ์ที่เป็นอยู่ทั้งยังเห็นว่าแรงงานมหาวิทยาลัยนั้นจะขูดรีดอย่างไรก็ได้

นำมาสู่การชวนคุยในบทความนี้ 4 ประเด็น ได้แก่ ความแตกต่างของมหาวิทยาลัยในประเทศ, อำนาจแนวดิ่งที่จำเป็นต้องถ่วงดุลและสร้างช่องทางมีส่วนร่วม, อำนาจแนวระนาบที่ต้องสร้างขึ้น แนวร่วม-องค์กร-สหภาพ? และไปให้ถึงระดับนโยบาย

1. ความแตกต่างของมหาวิทยาลัยในประเทศ

การแบ่งประเภทของมหาวิทยาลัยของกระทรวงอุดมศึกษาฯ แสดงให้เห็นอย่างดีถึงการตระหนัก ความแตกต่างของมหาวิทยาลัย อย่างไรก็ตามสิ่งที่ไม่ปรากฏในการแบ่งประเภทก็คือ ความแตกต่างด้านทรัพยากรของแต่ละแห่งดังที่แสดงในตารางที่ 1 งบประมาณที่แตกต่างกันมากเกินไปทำให้ศักยภาพในการพึ่งพาตนเองของแต่ละที่มีความแตกต่างกันด้วย เช่น ภาระการสอนของบางมหาวิทยาลัยมีไม่มากนัก เนื่องจากสามารถขออัตราตำแหน่งอาจารย์ได้มากพอ ขณะที่บางมหาวิทยาลัยที่ขออัตราได้น้อยกว่าจำเป็นต้องแบกภาระการสอนอย่างหนัก

ตารางที่1 เปรียบเทียบงบประมาณ มหาวิทยาลัยมหิดล เชียงใหม่ ขอนแก่น ราชภัฏเชียงใหม่ ระหว่างปี 2550-2563

ภาพที่ 1 แผนภาพแสดงการเปรียบเทียบความเหลื่อมล้ำของงบประมาณระหว่างมหาวิทยาลัยมหิดล, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, มหาวิทยาลัยขอนแก่น และมหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่

ตัวเลขจากตารางและภาพที่ 1 แสดงให้เห็นอย่างดีถึงทรัพยากรที่ต่างกัน กรณีของ ม.ราชภัฏ

เชียงใหม่ถือว่าเป็นมหาวิทยาลัยที่ได้งบประมาณเฉลี่ยสูงกว่ามหาวิทยาลัยราชภัฏหลายที่ แทบจะเป็นอันดับต้นของมหาวิทยาลัยราชภัฏด้วย เกณฑ์ตำแหน่งวิชาการใหม่ที่กำหนดขึ้นจะสอดคล้องกับทรัพยากรที่เป็นอยู่เช่นนี้มากน้อยเพียงใด

2. อำนาจแนวดิ่งที่จำเป็นต้องถ่วงดุลและสร้างช่องทางมีส่วนร่วม

โครงสร้างบริหารของรัฐบาลส่วนกลางที่ส่งผลต่อมหาวิทยาลัยต่างๆ มีลักษณะที่รวมศูนย์อำนาจเป็นอย่างยิ่ง และที่สำคัญอำนาจดังกล่าวมิได้รับการตรวจสอบ-คานอำนาจอย่างที่ควรจะเป็น ทั้งที่ส่งผลกระทบต่อคนจำนวนมหาศาล เกณฑ์ กพอ.ล่าสุด เป็นยอดภูเขาน้ำแข็งที่ทำให้เห็นถึงการออกเกณฑ์มาโดยผู้เชี่ยวชาญเพียงหยิบมือที่ไม่เข้าใจระบบนิเวศน์ของมหาวิทยาลัยไทยที่มีความหลากหลายซ้ำยังมีความเหลื่อมล้ำกันอย่างสูง การสร้างมาตรฐานอาจเป็นเรื่องที่ยอมรับได้ แต่มาตรฐานที่เรียกร้องอันเกิดขึ้นจากการไม่มีส่วนร่วมย่อมเป็นปัญหาสำคัญ การหารือเกณฑ์กพอ.ที่เกิดขึ้นโดยอ้างว่าเพื่อแก้ไขปัญหาจากเกณฑ์ที่เคยเกิดขึ้นในปี 2560-2561 ก็ไม่ปรากฏชัดว่า กระบวนการรับฟังปัญหาเกิดขึ้นอย่างไร หรือเกิดขึ้นจากการทำงานตามเครือข่ายผู้ใกล้ชิดกับรัฐมนตรีเท่านั้น

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา นโยบายหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับสถาบันระดับอุดมศึกษาเกิดจากอำนาจการสั่งการจากบนลงล่าง เห็นได้ชัดจากยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่มุ่งรวมศูนย์อำนาจความรู้ไปข้างหน้า โดยไร้พื้นที่และโอกาสการมีส่วนร่วมของประชาชน ทั้งภาระและพันธะอย่างใหญ่หลวงเกิดขึ้นมาบังคับขีดให้พวกเขาเดินตาม การตั้งกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมเพื่อรวมศูนย์แบบราชการ (แม้กระทั่งชื่อเต็มของ กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ก็มีปัญหาแล้วตั้งแต่ต้นทั้งที่ไม่จำเป็นต้องใส่คำว่าวิทยาศาสตร์ไป และเหตุผลว่าเพราะควบรวมกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเข้ามาก็เป็นเรื่องที่ไร้สาระมากเกินไป) เช่นเดียวกับการยุบ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) แล้วสร้างสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) เพื่อรับผิดชอบงานวิชาการและธุรการของคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์  วิจัยและนวัตกรรม (กสว.) ขึ้นภายใต้โครงสร้างสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ[16]

หากเกณฑ์ กพอ.จะมีความสำคัญดุจเป็นธรรมนูญหนึ่งของนักวิชาการสายอาจารย์ในประเทศนี้แล้ว เกณฑ์ดังกล่าวหากจะมีการปรับปรุงแก้ไข ควรมีกลไกอีกด้านที่คานอำนาจและตรวจสอบ ทั้งยังควรเปิดพื้นที่รับฟังความคิดเห็นที่เป็นระบบ ในที่นี้มิได้ปฏิเสธเสียทีเดียวว่าต้องไม่มีผู้เชี่ยวชาญในการวางกรอบ แต่ผู้เชี่ยวชาญควรรับฟังปัญหาด้วยระบบที่จะทำให้เห็นได้อย่างรอบด้าน เช่นเดียวกับกระบวนการการร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ประกอบด้วยผู้คนที่หลากหลาย อาจเปรียบได้จากการเลือกกลุ่มตัวอย่างผู้ให้ข้อมูลผู้มีส่วนได้เสียที่ครอบคลุม หรืออาจกล่าวได้ว่า เกณฑ์ กพอ.ควรผ่านกระบวนการวิจัยที่ตรวจสอบกลับไปได้ถึงวิธีวิทยาที่ชัดเจน

3. อำนาจแนวระนาบที่ต้องเสริมสร้างขึ้น แนวร่วม-องค์กร-สหภาพ?

นอกจากการตรวจสอบการทำงานของอำนาจแนวดิ่งแล้ว ในแนวระนาบ เราควรสร้างอำนาจต่อรองร่วมกันในรูปแบบต่างๆ ในเชิงพื้นที่ของแต่ละมหาวิทยาลัยและแผ่ออกไปในวงกว้างในระดับประชาคมมหาวิทยาลัยระดับชาติได้ดังนี้

3.1 อาศัยองค์กรที่เป็นทางการ

ภายในมหาวิทยาลัยต่างๆ นอกจากมีองค์กรของผู้บริหารมหาวิทยาลัยแล้ว ยังมีองค์กรที่เป็นปากเป็นเสียงของพนักงานมหาวิทยาลัยอันมีชื่อที่แตกต่างกันเช่น สภาพนักงานมหาวิทยาลัย, สภาอาจารย์และข้าราชการ และพบว่าบางเครือข่ายมหาวิทยาลัยได้สร้างกลไกเพื่อร่วมกันทำงาน เช่น

เครือข่ายมหาวิทยาลัยรัฐ 28 สถาบัน (ไม่รวมมหาวิทยาลัยราชภัฏ) มี “ที่ประชุมประธานสภาอาจารย์มหาวิทยาลัยแห่งประเทศไทย” (ปอมท.) เครือข่ายมหาวิทยาลัยราชภัฏและมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล ได้มีสิ่งที่เรียกว่า “ที่ประชุมประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการแห่งประเทศไทย” (ทปสท.) ที่กลุ่มนี้กำลังผลักดันอยู่ก็คือ เงินเดือนข้าราชการ 8% และร่าง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2563 หากสภาดังกล่าวที่เป็นปากเสียงของแต่ละมหาวิทยาลัยในประเทศสามารถรวมตัวกันได้ก็จะสามารถสร้างอำนาจต่อรองได้กว้างขวางและมีช่องทางมากขึ้น ประเด็นร้อนเรื่องเกณฑ์กพอ. ก็อาจเป็นหนึ่งในนี้ การทำงานเช่นนี้จะเป็นการทำงานเชิงพื้นที่และยึดโยงกับประชาคมในมหาวิทยาลัยต่างๆ ไปด้วย

3.2 กลุ่มเคลื่อนไหวอย่างไม่เป็นทางการ

ช่องโหว่สำคัญขององค์กรที่เป็นทางการก็คือ  โครงสร้างที่ใหญ่และอาจเคลื่อนไหวช้า จำเป็นต้องมีกลุ่มเคลื่อนไหวอีกด้านที่อาจใช้ความแหลมคมของประเด็นนำ เก็บรวบรวมข้อมูล การเปรียบเทียบกรณีศึกษาระหว่างกัน และในต่างประเทศ สร้างข้อถกเถียงและข้อเสนอต่างๆ หรืออาจเป็นกลุ่มที่คอยเชื่อมประสาน กลุ่มองค์กรที่เป็นทางการไปด้วย ไม่จำเป็นต้องมีแกนนำองค์กรที่ตายตัว แต่สร้างเครือข่ายที่เชื่อมโยงกันในแนวระนาบ

ผู้เขียนสะดุดใจในการยื่นจดหมายเปิดผนึกที่เริ่มล่ารายชื่อเพื่อให้รัฐมนตรีกระทรวงอุดมศึกษาฯ ทบทวน ตรงเอกสารแนบที่ 2 โดยรศ.ดร.ธีระ สินเดชารักษ์ ผู้ช่วยอธิการบดีฝ่ายพิจารณาตำแหน่งทางวิชาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในข้อที่ 2[17] ที่กล่าวว่า “ข้อเสนอ: แก้ไขในประกาศ เขียนให้ชัดเจนว่า ประกาศ กพอ. ไม่ได้มีผลบังคับใช้กับพนักงานมหาวิทยาลัยในกำกับ จะมีผลบังคับโดยตรงเฉพาะกับมหาวิทยาลัยส่วนราชการ ราชมงคล ราชภัฎ และมหาวิทยาลัยเอกชนเท่านั้น” ข้อเสนอดังกล่าวอาจไม่ผิดและมีสิทธิ์ทำได้ แต่ในระยะยาวแล้วจะเป็นการลดทอนการต่อสู้ของเพื่อนร่วมมหาวิทยาลัยส่วนราชการ ราชมงคล ราชภัฎ และมหาวิทยาลัยเอกชน เพราะเกณฑ์ที่ไม่เป็นธรรมก็ไม่พึงที่จะถูกปฏิบัติในทุกสถาบันไปด้วย

3.3 สร้างองค์กรใหม่

ในระยะยาวหากการเคลื่อนไหวมีความเป็นไปได้ที่จะช่องทางการทำงาน ร่วมกันในระยะยาวอาจต้องคิดการทำงานในเชิงองค์กรไม่ว่าจะในนามองค์กร สมาคม หรือกระทั่งสหภาพ อย่างไรก็ตามการจัดตั้งสหภาพนั้นยังมีปัญหาเชิงกฎหมายเนื่องจากพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยหลายแห่งไม่เอื้ออำนวย ดังจะกล่าวต่อไปในหัวข้อ 4.2

อนึ่ง ความร่วมมือดังกล่าวต้องอาศัยความร่วมมือที่หลากหลาย อาจารย์เป็นส่วนหนึ่งในความเคลื่อนไหวนี้ร่วมกับนักวิจัย กับทั้งบุคลากรสายสนับสนุนทั้งหลาย

4. ไปให้ถึงระดับนโยบาย

ในโอกาสของการถกเถียงเรื่องเกณฑ์ กพอ. จึงมิใช่เรื่องการต่อสู้เชิงเทคนิคเท่านั้น แต่เป็น

กระบวนการต่อสู้ในเชิงโครงสร้างและผลักดันนโยบายไปด้วย ในที่นี้อยากยกขึ้นมา 2 ประเด็นที่พอจะเกี่ยวข้องกัน นั่นคือ ระบบนิเวศของงานวิชาการที่คาดหวัง และการจ้างงานที่เป็นธรรม

4.1  ระบบนิเวศของงานวิชาการที่คาดหวัง

• หากจะรวมศูนย์การกำหนดตำแหน่งทางวิชาการอย่างที่เป็นอยู่ ต้องเข้าใจความละเอียดอ่อนและซับซ้อนของสาขาวิชาต่างๆ ให้มากพอ สิ่งเหล่านี้เกิดจากการตัดสินใจไม่กี่คนไม่ได้ แต่ต้องอาศัยการทำงานที่เป็นระบบ มีขั้นตอน รอบการเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจน โปร่งใสและตรวจสอบได้ ที่สำคัญต้องอยู่บนฐานการวิจัยที่ผ่านการเก็บข้อมูลในกลุ่มตัวอย่างที่มากพอ  ก่อนที่จะประกาศใช้ จะต้องนำเสนอร่างเพื่อการวิพากษ์ หากเกณฑ์ไม่เป็นธรรมต้องเปิดช่องการร้องเรียน
   
• การทำงานในระดับนานาชาติ ควรเห็นว่าเป็นสะพานแห่งโอกาสที่จะสร้างประสบการณ์เพิ่มเติมไม่ว่าจะเป็นงานวิจัย การตีพิมพ์และเผยแพร่ อย่างไรก็ตาม ลักษณะดังกล่าวก็ต้องอาศัยต้นทุนและเครือข่ายไม่น้อย การผลักดันให้ผู้ตีพิมพ์ต้องรับผิดชอบด้วยตนเองทุกกระบวนการ เพื่อต้องการงานวิชาการระดับนานาชาติเพียงอย่างเดียวคงไม่เป็นผลดีนัก การสนับสนุนการตีพิมพ์ดังกล่าวอาจทำได้หลายกรณีเช่น การสนับสนุนการเผยแพร่ด้วยการคัดเลือกผลงานวิจัยภาษาไทยที่มีคุณภาพดีไปแปลเป็นภาษาอังกฤษหรืออื่นๆ โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาจเป็นวิธีการประกวดบทความวิจัยต่างๆ เพื่อเลี่ยงการให้โอกาสเฉพาะคนที่เข้าถึงเครือข่ายเท่านั้น การจัด workshop เพื่อพัฒนางานวิจัยไปสู่ระดับนานาชาติ โดยรัฐสนับสนุนนักวิชาการระดับนานาชาติให้เชื่อมต่อกับมหาวิทยาลัยต่างๆ
   
• มหาวิทยาลัยขนาดเล็กควรได้รับแต้มต่อในด้านต่างๆ เช่น การได้รับงบการวิจัยร่วมกับมหาวิทยาลัยขนาดใหญ่หากเป็นการวิจัยในพื้นที่ของมหาวิทยาลัยขนาดเล็ก กรณีโครงการของรัฐที่มี matching fund ก็ควรลดให้ต่ำที่สุดหรือไม่จำเป็นต้องจ่าย หากมีโครงการวิจัยที่น่าสนใจ หรือการพิจารณาการให้อัตราอาจารย์และภาระการสอนให้มีมาตรฐานใกล้เคียงกันทั่วประเทศ ไม่ใช่ว่าบางมหาวิทยาลัย อาจารย์บางท่านสอนขั้นต่ำ 16 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ แต่บางแห่งเพียง 3 สัปดาห์ก็เพียงพอ

4.2 การจ้างงานที่เป็นธรรม

ประเด็นสำคัญอีกประการของบุคลากรในมหาวิทยาลัยก็คือ การจ้างงานที่เป็นธรรม กล่าวกันว่าเมื่อพิจารณาแรงงานในมหาวิทยาลัยในปัจจุบัน พนักงานมหาวิทยาลัยมีสัดส่วนที่มากกว่าข้าราชการแล้ว และเขาเหล่านี้มีสภาพการจ้างงานที่ไม่มั่นคง หลายแห่งเป็นสัญญาระยะสั้น และไม่มีสวัสดิการที่ดีพอ ไม่เพียงเท่านั้นสัญญาจ้างในพนักงานมหาวิทยาลัยสายอาจารย์ ส่วนใหญ่ยังผูกอยู่การทำตำแหน่งทางวิชาการอีกด้วย

เมื่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยไม่น้อย โดยเฉพาะในมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐได้เขียนไว้ว่า ไม่อยู่ในพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ ความมั่นคงของหน้าที่การงานในบางมหาวิทยาลัยถือว่าต่ำมากทั้งยังมีพื้นที่การต่อรองที่น้อยเกินไป

ในเชิงนโยบายอาจต้องมีการผลักดันการแก้ไขกฎหมายพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยให้มีความเป็นธรรมกับแรงงานมหาวิทยาลัยให้มากขึ้น อย่างไรก็ตามขณะนี้ทางที่ประชุมประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการแห่งประเทศไทย (ทปสท.) กำลังผลักดันร่าง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2563 โดยมีหลักการอยู่ที่สร้างมาตรฐานสภาพการจ้างงานและสวัสดิการให้พนักงานมหาวิทยาลัยทั่วประเทศอยู่ในมาตรฐานเดียวกันคล้ายกับข้าราชการ

จากกระแสการตื่นตัวที่กว้างขวางนี้จึงเป็นโอกาสที่ดีอย่างยิ่งในหลายระดับ ตั้งแต่การรับฟังแลกเปลี่ยนข้อมูลในวงวิชาการที่กว้างขวาง ดังที่หลายท่านกำลังทำอยู่ อาจทั้งเห็นด้วยเห็นต่าง ทำให้ชุมชน หรือประชาคมมหาวิทยาลัยได้เกิดบรรยากาศในการสนทนาเรื่องเหล่านี้ และหากเป็นไปได้ก็อาจนำไปสู่การรวมตัวกันเพื่อสร้างอำนาจการต่อรองที่มีช่องทางอยู่หลากหลาย และหนึ่งในนั้นก็อาจเป็นสหภาพที่เป็นประชาคมมหาวิทยาลัยในระดับชาติก็เป็นได้.

อ้างอิง