ความเห็นแย้ง                                คดีหมายเลขดำที่ ๑๙๙๖/๒๕๕๙

นายภานุพันธ์ ชัยรัต รองอธิบดีศาลปกครองกลาง ตุลาการในองค์คณะฝ่ายข้างน้อย เห็นสมควรที่ศาลปกครองจะมีคำสั่งทุเลาการบังคับคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีไว้จนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเป็นอย่างอื่น จึงทำความเห็นแย้งไว้ดังนี้

คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องครั้งที่ ๑ มาพร้อมกับคำฟ้องขอให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เพราะผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่มีหนังสือด่วนที่สุด ที่ กค๐๒๐๖/๔๔ ลงวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๖๐ แจ้งผู้ฟ้องคดีว่าจำเป็นต้องใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีขายทอดตลาด ตุลาการในองค์คณะฝ่ายเสียงข้างมากวินิจฉัยแล้วมีคำสั่งศาลปกครองกลางลงวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๖๐ ให้ยกคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องครั้งที่ ๒ ลงวันที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๖๐ ขอให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษาคดี เนื่องจากกรมบังคับคดีได้แจ้งอายัดสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากธนาคารของผู้ฟ้องคดีและเงินส่วนแบ่งทรัพย์สินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิได้รับในคดีล้มละลายของศาลล้มละลายกลาง และยื่นคำร้องครั้งที่ ๓ ลงวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๖๐ ขอให้ศาลเพิกถอนการอายัดของกรมบังคับดคีในโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๖๕๐๕ และเลขที่ ๗๐๓๘๙ ตำบลคลองกุ่ม อำเภอบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร พร้อมสิ่งปลูกสร้างบ้านพักอาศัย ๒ ชั้น เลขที่ ๓๘/๙ แขวงนวมินทร์ เขตบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร ตุลาการในองค์คณะฝ่ายเสียงข้างมากวินิจฉัยแล้วมีคำสั่งศาลปกครองกลาง ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๖๑ ให้ยกคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองของผู้ฟ้องคดี

ตุลาการในองค์คณะฝ่ายเสียงข้างน้อยไม่เห็นพ้องกับคำวินิจฉัยของตุลาการในองค์คณะฝ่ายเสียงข้างมากที่กล่าวมา เห็นว่า คำวินิจฉัยของสองคำสั่งต้องสมเหตุสมผลและมีเหตุผลสอดคล้องกัน เนื่องจากเป็นการใช้มาตรการบังคับทางปกครองด้วยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีเพื่อขายทอดตลาดซึ่งไม่ใช่การบังคับคดีตามคำพิพากษาของศาลที่เป็นที่สุดแล้ว เมื่อเป็นมาตรการบังคับทางปกครองด้วยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีและขายทอดตลาดภายใต้คำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕๗ วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ “ย่อมถือเป็นขั้นตอนปฏิบัติการที่อยู่ภายใต้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี” ดังนั้น ตามคำร้องขอครั้งที่ ๑ ไม่ว่าเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการจะดำเนินการใช้มาตรการบังคับทางปกครองยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีและขายทอดตลาดเพื่อให้เป็นไปตามคำสั่งที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีหรือไม่ก็ตามย่อมถือเป็นการดำเนินการภายในของเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการภายใต้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี จึงไม่อาจนำข้อเท็จจริงการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการภายใต้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีมากล่าวอ้างเป็นเหตุผล เพื่อไม่วินิจฉัยเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีและยังมีผลบังคับใช้อยู่ เพราะไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์และจุดมุ่งหมายของกฎหมายว่าด้วยการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ศาลปกครองใช้อำนาจตุลาการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี “ในเบื้องต้นก่อนการพิพากษา” เนื่องจากหากให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลใช้บังคับต่อไปย่อมกระทบกระเทือนต่อสิทธิในทรัพย์สินหรือสิทธิประโยชน์ต่างๆ ของบุคคลที่เกี่ยวข้องกับคำสั่งทางปกครองที่น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว

ในปีพ.ศ.๒๕๕๙ มีการแก้ไขสาระสำคัญของวิธีพิจารณาคดีปกครอง กรณีการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองในระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ โดยระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ.๒๕๕๙ ลงวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๕๙ ซึ่งความใหม่แตกต่างจากความเดิม โดยข้อ ๗๑ วรรคหนึ่ง กำหนดว่าเมื่อได้รับคำขอตามข้อ ๖๙ วรรสอง และเป็นกรณีที่ศาลมิได้มีคำสั่งตามข้อ ๗๐ ให้ศาลส่งสำเนาคำขอให้คู่กรณีทำคำชี้แจงคัดค้านคำขอและแสดงพยานหลักฐานโดยเร็ว และหากเห็นสมควรศาลจะนัดไต่สวนหรือแสวงหาข้อเท็จจริงโดยวิธีอื่นใดเพื่อมีคำสั่งเกี่ยวกับคำขอดังกล่าวด้วยก็ได้ แต่ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดให้ศาลมีคำสั่งเกี่ยวกับคำขอดังกล่าวโดยไม่ชักช้า วรรคสอง กำหนดว่า ในกรณีที่ไม่มีคำขอตามข้อ ๖๙ แต่ศาลเห็นว่ามีเหตุสมควรที่จะทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีให้ศาลมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นโดยจะไต่สวนก่อนหรือไม่ก็ได้

จะเห็นว่า การแก้ไขกระบวนการยุติธรรมทางปกครองกรณีการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองเพื่อให้เกิดความยุติธรรมแก่ประชาชน เพราะการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองในเบื้องต้นโดยองค์กรตุลาการก่อนการพิพากษาคดีเป็นเรื่องสำคัญ และได้บัญญัติให้เป็นอำนาจของศาลปกครองมาตั้งแต่จัดตั้งศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ต่อเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ เหตุผลเนื่องมาจากสภาพการปกครองของประเทศไทยเกิดปัญหาที่รัฐสภาตรากฎหมายให้อำนาจฝ่ายปกครองและฝ่ายบริหารออกกฎหมายลำดับรองเป็นจำนวนมาก ผลที่เกิดขึ้นตามมาคือทำให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจตามกฎหมายในการออกกฎหรือคำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด เพื่อดำเนินกิจกรรมทางปกครองอย่างกว้างขวาง ซึ่งมีการกระทำที่ล่วงล้ำสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กระทำการไปโดยไม่รับฟังข้อเท็จจริงจากผู้ที่ประโยชน์ได้เสียของเขาได้รับผลกระทบกระเทือน กระทำการโดยขาดการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่ถูกต้อง หรือกระทำการไม่เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ในเรื่องนั้นๆ หลายกรณีเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น

ดังนั้น จึงบัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองในเบื้องต้นเพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรม โดยการกำหนดมาตรการหรือวิธีการใดๆ เพื่อบรรเทาทุกข์ให้แก่คู่กรณีที่เกี่ยวข้องเป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษาคดี “และให้ศาลมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองได้เองโดยจำเป็นต้องมีคำร้องขอจากคู่กรณี”

สำหรับความตามข้อ ๗๒ วรรสาม แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ที่กำหนดว่า ในกรณีที่ศาลเห็นว่ากฎหรือคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนั้นน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายและการให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองดังกล่าวมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง ทั้งการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือบริการสาธาณณะ ศาลมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองได้ตามที่เห็นสมควรนั้น

ตุลาการในองค์คณะฝ่ายเสียงข้างน้อยเห็นว่า การวินิจฉัยว่าคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนั้น “น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ไม่ได้หมายความว่า คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนั้น “ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” และการวินิจฉัยว่าคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี “น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ไม่ได้เป็นการวินิจฉัยในเนื้อหาของคดีและมีผลเป็นการชี้ขาดการแพ้ชนะของคดี เนื่องจากเป็นการวินิจฉัยเกี่ยวกับวิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษาคดีตามหลักเกณฑ์ของระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง ส่วนการวินิจฉัยในประเด็นเนื้อหาแห่งคดีเพื่อจัดทำคำพิพากษาเป็นการวินิจฉัยว่าคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่อย่างไร ซึ่งจะต้องดำเนินกระบวนพิจารณาคดีตามมาตรา ๔๒ ถึงมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ รวมทั้งแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงโดยระบบไต่สวนตามที่กำหนดไว้ในวิธีพิจารณาคดีปกครองซึ่งผลของคำพิพากษาอาจเหมือนหรือต่างจากคำสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง

และเห็นว่า การให้คำสั่งทางปกครองที่น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลใช้บังคับต่อไป จะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง หมายรวมถึงความเสียหายต่อบุคคลภายนอกและประโยชน์ส่วนรวมด้วย และยังหมายรวมถึง ความเสียหายอย่างอื่นที่ไม่ใช่ตัวเงิน ซึ่งไม่สามารถชดเชยความเสียหายได้ด้วยตัวเงินในภายหลัง เช่น การดำเนินชีวิตอย่างปกติสุข สถานภาพทางสังคม และอื่นๆ โดยศาลต้องทำการไต่สวนอย่างรอบด้านเพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรม ไม่อาจรับฟังเพียงคำชี้แจงของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีนั้น ส่วนคำสั่งทางปกครองนั้นไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ หมายรวมถึง หากศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองแล้ว คำสั่งของศาลจะมีผลทำให้ฝ่ายปกครองไม่สามารถดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองในเรื่องนั้นได้เลย หรือเป็นอุปสรรคต่อหน่วยงานทางปกครองที่จะทำหน้าที่ในการบริการสาธารณะแก่ประชาชนโดยทั่วไป

คดีนี้ การวินิจฉัยตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในข้อ ๗๒ วรรคสาม แห่งระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ตุลาการในองค์คณะฝ่ายเสียงข้างน้อยพิเคราะห์แล้วเห็นว่า

กรณีคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ประเด็นความเป็นกลางในการพิจารณาทางปกครองเพื่อออกคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี พิเคราะห์เห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ มาตรา๕ บัญญัติว่า “การพิจารณาทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง “เจ้าหน้าที่” หมายความว่า บุคคล คณะบุคคลหรือนิติบุคคล ซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐหรือไม่ก็ตาม “คู่กรณี” หมายความว่า ผู้ยื่นคำขอหรือผู้คัดค้านคำขอ ผู้อยู่ในบังคับหรือจะอยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครอง และผู้ซึ่งได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผู้นั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคำสั่งทางปกครอง มาตรา ๑๓ บัญญัติว่า เจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ (๑) เป็นคู่กรณีเอง (๒) เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี (๓) เป็นญาติของคู่กรณี คือเป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใดๆ หรือเป็นพี่น้องหรือลูกพี่ลูกน้องนับได้ภายในสามชั้น หรือเป็นญาติที่เกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียงสองชั้น (๔) เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนหรือตัวแทนของคู่กรณี (๕) เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี (๖) กรณีอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง และมาตรา๑๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๓ เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้

จะเห็นว่า กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีเจตนารมณ์ที่สำคัญคือ การประกันความเป็นธรรมในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง จึงวางหลักสำหรับเจ้าหน้าที่ซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐ “เมื่อจะทำการพิจารณาทางปกครองต้องมีความเป็นกลางต่อทุกฝ่าย” และ “บัญญัติห้ามเจ้าหน้าที่ซึ่งมีเหตุที่มีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางทำการพิจาณาทางปกครองในเรื่องนั้น” เพราะขัดกับหลักความเป็นกลางซึ่งเป็นหลักนิติธรรมที่สำคัญในการพิจารณาทางปกครอง หากมีการฝ่าฝืนหลักความเป็นกลางอาจมีผลทำให้ต้องเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า การพิจารณาทางปกครองเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ (ผู้ดำรงตำแหน่งขณะมีการยื่นฟ้องคดีนี้) ใช้อำนาจในฐานะเจ้าหน้าที่หรือมอบอำนาจตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองต่อผู้ฟ้องคดีผู้ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำกำลังเข้ายึดอำนาจการบริหารราชการแผ่นดิน ถือได้ว่าเป็นกรณีมีเหตุที่มีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้เกิดการพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เพราะอาจทำการพิจารณาทางปกครองด้วยความมีอคติลำเอียง ทำให้มีข้อเคลือบแคลงสงสัยเกี่ยวกับความเป็นกลางในการพิจารณาทางปกครองเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี จึงมีปัญหาความน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี

ประเด็นจำนวนค่าเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนซึ่งเป็นข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญของคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องดคี พิเคราะห์เห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ มาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย (๑) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (๒) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง และ (๓) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ จะเห็นว่า กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองกำหนดให้คำสั่งทางปกครองที่เป็นหนังสือต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ซึ่งข้อเท็จจริงที่นำมารับฟังเป็นสาระสำคัญเพื่อจัดทำคำสั่งทางปกครอง จะต้องเป็นข้อเท็จจริงที่ยุติเป็นที่สุด ดังนั้น ในการออกคำสั่งทางปกครองจึงต้องนำข้อเท็จจริงอันถึงที่สุดมาพิจารณาทางปกครองเพื่อเตรียมการและจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง

เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับพวกกล่าวอ้างในคำสั่งดังกล่าวว่า จากข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีจงใจกระทำละเมิดเป็นเหตุให้กระทรวงการคลังได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๑๗๘,๕๘๖,๓๖๕,๑๔๑.๑๗ บาท จึงให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะในส่วนการกระทำของตนในอัตราร้อยละ ๒๐ ของความเสียหายทั้งสิ้น คิดเป็นเงิน ๓๕,๗๑๗,๒๗๓,๐๒๘.๒๓ ตามนัยมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ อนึ่ง หากทางราชการมีการระบายข้าวในโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๕๕/๕๖ และปีการผลิต ๒๕๕๖/๕๗ ได้ในราคาที่สูงกว่าราคาที่คุณอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเปลือกที่ผ่านมาของรัฐบาล ให้นำมาคำนวณเป็นมูลค่าสินค้าคงเหลือ ณ วันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗ และนำมาหักคืนแก่ผู้ฟ้องคดีตามสัดส่วนที่ได้ชำระไว้ต่อไป จะเห็นว่า จำนวนเงิน ๓๕,๗๑๗,๒๗๓,๐๒๘.๒๓ บาท ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับพวกกล่าวอ้างมาในคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีและแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นข้อเท็จจริงที่ยังไม่ยุติเป็นที่สุด เพราะอาจมีเงินจำนวนหนึ่งที่ต้องนำคือแก่ผู้ฟ้องคดีในภายหลังตามที่ระบุไว้ในคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี

นอกจากนี้ เห็นว่า หากนโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภาเป็นนโยบายสาธารณะแล้ว ตามหลักทฤษฎีนโยบายสาธาณะจุดมุ่งหมายและเป้าหมายไม่ได้อยู่ที่กำไรเป็นมูลค่าเงิน เนื่องจากนโยบายสาธารณะมีจุดมุ่งหมายและเป้าหมายเพื่อทำให้ได้มาซึ่งความอยู่ดีมีสุดของคนกลุ่มต่างๆ ในสังคมซึ่งนับเป็นมูลค่าเงินไม่ได้ หากโครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลเป็นนโยบายสาธารณะแล้ว ต้องนำประโยชน์อื่นๆ ที่เกิดขึ้นมาประกอบการพิจารณาด้วย เช่น การเกื้อหนุนอาชีพทำนาให้คงความเป็นฐานการผลิตทางเกษตรกรรมของชาติ การทำให้เกิดความอยู่ดีมีสุขของชาวนา ผลประโยชน์ของผู้ประกอบกิจกรรมต่างๆ ที่ต่อเนื่องจากอาชีพทำนา สังคมและเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม และหากโครงการรับจำนำข้าวทำความเสียหายต่อรัฐจริงตามคำกล่าวอ้าง ค่าเสียหายที่สั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ก็ไม่อาจพิจารณาจากผลกำไรขาดทุนทางบัญชีจากการซื้อและขายข้าวตามข้อมูลของคณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเพียงปัจจัยเดียว เพราะเป็นการตีราคาตามมาตรฐานการบัญชี โดยประเมินมูลค่าตามราคาทุนหรือราคาเฉลี่ยตามประกาศของกรมการค้าภายในหรือราคาเฉลี่ยของ อคส. หรือ อตก. ซึ่งการปิดบัญชีดังกล่าวจะแสดงให้เห็นถึงเฉพาะผลการขาดทุนสุทธิที่มีสาเหตุมาจากการดำเนินโครงการรับจำนำข้วาในราคาที่สูงกว่าท้องตลาดเท่านั้น ซึ่งในคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ก็ระบุว่า การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวยังมีต้นทุนทางการเงิน ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและดอกเบี้ยที่จ่ายสำหรับเงินกู้ในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าว รวมถึงดอกเบี้ยที่เกิดขึ้นจากส่วนต่างราคารับจำนำข้าวเปลือกกับราคาตลาดซึ่งเป็นดอกเบี้ยที่เกิดจากการกู้เงินเพื่อนำมาจ่ายให้เกษตรกรซึ่งไม่ได้นำต้นทุนทางการเงินดังกล่าวมาคำนวณเป็นค่าเสียหายด้วย โดยความเสียหายพิจารณาจากสำนวนการสอบสวนข้อเท็จจริงของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดซึ่งคำนวณความเสียหายได้ทั้งหมด จำนวน ๒๘๖,๖๓๙,๖๔๘,๒๐๑.๔๕ บาท โดยคำนวณจากต้นทุนขาย จำนวน ๖๕๓,๘๖๓,๐๕๔,๑๗๐.๓๙ บาท หักด้วยรายได้จำนวน ๑๘๙,๕๕๓,๘๔๐,๒๗๖.๖๒ บาท และหักด้วยเงินส่วนต่างที่เกษตรกรได้รับประโยชน์จากโครงการรับจำนำข้าว จำนวน ๑๗๗,๖๖๙,๕๖๕,๖๙๒.๓๒ บาท

จะเห็นว่า ความเสียหายจากโครงการรับจำนำข้าวยังมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับข้อเท็จจริงต่างๆ ตามที่กล่าวมาเพื่อกำหนดค่าเสียหายที่ยุติเป็นที่สุด รวมทั้งหากนโยบายของรัฐบาลดังกล่าวไม่ชอบและทำให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ ยังมีประเด็นการเรียกเงินคืนจากผู้ที่ได้รับไปจากนโยบายของรัฐบาลที่ไม่ชอบในฐานะลาภมิควรได้ ดังนั้น เมื่อยังมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยการกำหนดค่าเสียหายจากโครงการรับจำนำข้าวที่แน่นอน ซึ่งผลการวินิจฉัยอาจส่งผลเปลี่ยนแปลงข้อเท็จจริงค่าเสียหายที่จะสั่งให้ผู้ฟ้องคดีต้องรับชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมา

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อจำนวนค่าเสียหายที่สั่งให้ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญของคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดียังไม่ยุติเป็นที่สุด จึงมีปัญหาความน่าจะไม่ชอบด้วยคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี ส่วนผู้ฟ้องคดีจะต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือไม่เพียงใดนั้น เป็นประเด็นเนื้อหาแห่งคดีที่ศาลปกครองต้องวินิจฉัยโดยดำเนินกระบวนพิจารณาคดีตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ต่อไป

ประเด็นการใช้อำนาจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งมาในคำฟ้องว่า โครงการรับจำนวนข้าวเป็นการกระทำทางการเมืองหรือการกระทำทางรัฐบาล มิใช่การกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ที่จะตกอยู่ในบังคับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ เพราะโครงการรับจำนำข้าวเป็นนโยบายของรัฐบาลร่วมหลายพรรคและได้แถลงต่อรัฐสภาในการเข้าบริหารราชการแผ่นดินเมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๔ ซึ่งในคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีก็ได้ระบุไว้เช่นเดียวกันว่า โครงการรับจำนำข้าวเป็นนโยบายรัฐบาลที่ผู้ฟ้องคดีแถลงไว้ต่อรัฐสภา ซึ่งผู้ฟ้องคดีในฐานะเป็นนายกรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินร่วมกับรัฐมนตรีอื่นให้เป็นไปตามแนวนโยบายแห่งรัฐ โดยในการบริหารราชการแผ่นดินต้องดำเนินการตามรัฐธรมนูญ ตามกฎหมายและนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาเกี่ยวกับนโยบายโดยทั่วไปของคณะรัฐมนตรี จะเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องดคีไม่ชอบด้วยกฎหมายว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่เจ้าหน้าที่ตามนัยแห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ซึ่งจะต้องรับผิดตามกฎหมายดังกล่าว รวมทั้งโครงการรับจำนำข้าวเป็นนโยบายของรัฐบาลซึ่งเป็นการกระทำทางรัฐบาล อยู่ในอำนาจการตรวจสอบและรับผิดชอบทางรัฐสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
 

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๗๑ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคน ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน มาตรา ๑๗๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาและชี้แจงการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามมาตรา ๗๕ โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ ทั้งนี้ภายในสิบห้าวันนับแต่วันเข้ารับหน้าที่ และเมื่อแถลงนโยบายต่อรัฐสภาแล้วต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อกำหนดแนวทางการปฏิบิราชการแต่ละปีตามมาตรา ๗๖ วรรคสอง บัญญัติว่า ก่อนแถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามวรรคหนึ่ง หากมีกรณีที่สำคัญและจำเป็นเร่งด่วนซึ่งหากปล่อยให้เนิ่นช้าไปจะกระทบต่อประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีที่เข้ารับหน้าที่จะดำเนินการไปพลางก่อนเพียงเท่าที่จำเป็นก็ได้ และมาตรา ๑๗๘ บัญญัติว่า ในการบริหารราชการแผ่นดินรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่แถลงไว้ตามมาตรา ๑๗๖ และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ที่บัญญัติว่า “เจ้าหน้าที่” หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งในฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะอื่นใด มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า ให้นายกรัฐมนตรีรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ และในการประกาศใช้พระราชบัญญัตินี้ระบุเหตุผลว่า การที่เจ้าหน้าที่ดำเนินกิจการต่างๆ ของหน่วยงานของรัฐนั้น หาได้เป็นไปเพื่อประโยชน์อันเป็นการเฉพาะตัวไม่ การปล่อยให้ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ในกรณีที่ปฏิบัติงานในหน้าที่และเกิดความเสียหายแก่เอกชนเป็นไปตามหลักกฎหมายเอกชน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จึงเป็นการไม่เหมาะสมก่อให้เกิดความเข้าใจผิดว่า เจ้าหน้าที่จะต้องรับผิดในการกระทำต่างๆ เป็นการเฉพาะตัวเสมอไป เมื่อการที่ทำไปทำให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกเพียงใดก็จะมีการฟ้องไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่เต็มจำนวนนั้น ทั้งที่บางกรณีเกิดขึ้นโดยความไม่ตั้งใจหรือความผิดพลาดเล็กน้อยในการปฏิบัติหน้าที่ นอกจากนั้นยังมีการนำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมในระบบกฎหมายแพ่งมาบังคับใช้เจ้าหน้าที่ต้องร่วมรับผิดในการกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้อื่นด้วย ซึ่งระบบนั้นมุ่งหมายแต่จะได้เงินครบโดยไม่คำนึงถึงความเป็นธรรมที่จะมีต่อเจ้าหน้าที่แต่ละคน กรณีเป็นการก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่และยังเป็นการบั่นทอนขวัญและกำลังใจในการทำงานของเจ้าหน้าที่ด้วย จนบางครั้งกลายเป็นปัญหาในการบริหารเพราะเจ้าหน้าที่ไม่กล้าตัดสินใจดำเนินงานเท่าที่ควรเพราะเกรงความรับผิดชอบที่จะเกิดขึ้นแก่ตน อนึ่งการให้คุณให้โทษแก่เจ้าหน้าที่เพื่อควบคุมการทำงานของเจ้าหน้าที่ยังมีวิธีการในการบริหารงานบุคคลและการดำเนินการทางวินัยกำกับดูแลอีกส่วนหนึ่งอันเป็นหลักประกันมิให้เจ้าหน้าที่ทำการใดๆ โดยไม่รอบคอบอยู่แล้ว ดังนั้น จึงสมควรกำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดทางละเมิดในการในการปฏิบัติงานในหน้าที่เฉพาะเมื่อเป็นการจงใจกระทำเพื่อการเฉพาะตัว หรือจงใจให้เกิดความเสียหายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และให้แบ่งแยกความรับผิดชอบของแต่ละคน มิให้นำหลักลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของรัฐ

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ขณะดำเนินโครงการรับจำนำข้าวซึ่งเป็นนโยบายของรัฐบาลร่วมหลายพรรคที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา ผู้ฟ้องคดีมีสถานภาพทางกฎหมายเป็นนายกรัฐมนตรีและต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาเกี่ยวกับนโยบายโดยทั่วไปของคณะรัฐมนตรี รวมทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้บัญญัติการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไว้ตามหมวด ๒ ส่วนที่ ๑ การตรวจสอบทรัพย์สิน ส่วนที่ ๒ การกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ส่วนที่ ๓ การถอดถอนจากตำแหน่ง และส่วนที่ ๔ การดำเนินคดีอาญาสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง สำหรับ “เจ้าหน้าที่” ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ หมายถึง ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ซึ่งเหตุผลในการประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้เพื่อใช้กับบุคคลที่มีสถานภาพทางกฎหมายเป็น “เจ้าหน้าที่” ตามที่กล่าวมา และกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าว จะเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีสถานภาพทางกฎหมายหลายสถานภาพและขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงมีสถานภาพทางกฎหมายแตกต่างจาก “เจ้าหน้าที่” ตามกฎหมายเดียวกัน จึงมีปัญหาความไม่น่าชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี

ส่วนประเด็นผู้ฟ้องคดีจะมีสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่” ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ และจะต้องรับผิดตามคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีหรือไม่อย่างไร เป็นประเด็นเนื้อหาแห่งคดีที่ศาลปกครองจะต้องวินิจฉัยต่อไป รวมถึงประเด็นเกี่ยวกับอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาคดีนี้ซึ่งจะต้องนำมาวินิจฉัยก่อนในเบื้องต้น

กรณีการให้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีที่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวนทั้งสิ้น ๓๕,๗๑๗,๒๗๓,๗๒๘.๒๓ บาท ทั้งที่เป็นข้อเท็จจริงที่ยังไม่ยุติเป็นที่สุด ย่อมเกิดผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อผู้ฟ้องคดี รวมทั้งบริวารและบุคคลภายนอกอีกเป็นจำนวนมากที่มีธุรกรรมหรือกิจกรรมเกี่ยวข้องกับผู้ฟ้องคดี ซึ่งจะทำให้เกิดความเสียหายต่อสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลในวงกว้างต่อเนื่องตามมา ตลอดจนความเสียหายอย่างอื่นอันมิใช่ตัวเงิน ซึ่งไม่สามารถชดเชยความเสียหายได้ด้วยตัวเงินในภายหลัง เช่น การดำเนินชีวิตอย่างปกติสุข สถานภาพทางสังคม และอื่นๆ ซึ่งสภาพความเสียหายอย่างร้ายแรงไม่อาจพิจารณาเพียงคำชี้แจงของคู่กรณีเท่านั้น เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับพวกและผู้ฟ้องคดีไม่สามารถชี้แจงในส่วนที่เกี่ยวข้องกับบุคคลภายนอกผู้มีส่วนได้ส่วนเสียครบถ้วน ทั้งนี้ ข้อ ๗๒ วรรคสามของระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลังจากความไม่น่าจะชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง หมายถึงที่จะเกิดแก่บุคคลภายนอกและประโยชน์ของส่วนรวมด้วย จึงเห็นว่า การให้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้ฟ้องคดี บริวารและบุคคลภายนอกผู้มีส่วนได้เสียที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง

กรณีการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรีมีอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและกฎหมายอื่นๆ อีกหลายฉบับ และเป็นผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานของรัฐจำนวนมาก จึงมีอำนาจสั่งการให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องและหน่วยงานอื่นๆ ตรวจสอบการทำธุรกรรมรต่างๆ และการยักย้ายถ่ายเททรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีย้อนหลังได้อย่างมีประสิทธิภาพ และแม้ศาลปกครองจะมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติยังมีอำนาจพิเศษเหนือศาลที่จะสั่งระงับยับยั้งคำสั่งของศาลปกครองดังกล่าวได้ตามมาตรา ๔๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ ที่บัญญัติว่า ในกรณีที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปในด้านต่างๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติหรือเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชาการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยความเห็นชอบของคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีอำนาจสั่งการ ระงับยับยั้งหรือกระทำการใดๆ ได้ ไม่ว่าการกระทำนั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำรวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่ง หรือการกระทำ หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้และเป็นที่สุด ทั้งนี้เมื่อได้ดำเนินการดังกล่าวแล้วรายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีทราบโดยเร็ว ซึ่งบทบัญญัที่กล่าวมายังมีผลใช้บังคับต่อไปในมาตรา ๒๖๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ จึงเห็นว่า การทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่การบริการสาธารณะ

นอกจากนี้ ตุลาการในองค์คณะฝ่ายเสียงข้างน้อยพิเคราะห์แล้วเห็นว่าคดีนี้ไม่ใช่คดีปกครองลักษณะทั่วไปซึ่งเป็นข้อพิพาททางปกครองในสถานการณ์ที่ประเทศไทยมีสภาพการปกครองตามปกติ แต่เป็นคดีปกครองที่มีข้อเท็จจริงเกี่ยวเนื่องทางการเมืองและมีการใช้อำนาจรัฐแบบเบ็ดเสร็จในการปกครองประเทศทุกระดับ จึงเกี่ยวข้องกับอำนาจทางปกครองเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และจะต้องวินิจฉัยคดีนี้ตามหลัก Judicial Activism เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคณะรักษาความสงบแห่งชาติได้ทำการรัฐประหาร (Coup d’etat) ยึดอำนาจการปกครองประเทศ ซึ่งเป็นการได้อำนาจรัฐมาโดยไม่ใช่วิถีทางของระบอบประชาธิปไตยตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และไม่ใช่วิถีการปกครองซึ่งได้รับการับรองจากนานาอารยะประเทศและองค์การสหประชาชาติที่ประเทศไทยเป็นภาคีสมาชิก เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำกำลังเข้ายึดอำนาจการปกครองประเทศแล้ว ได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และนำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ มาใช้บังคับ โดยตัดบทบัญญัติความว่า “การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม” ซึ่งเป็นหลักการสำคัญอันเป็นหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก่อนหน้าที่ออกไป ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้อาศัยอำนาจตามมาตรา ๔๔ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ มีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๕๖/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๙ คุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการเกี่ยวกับคดีนี้และคดีการระบายข้าว เพื่อให้กรมบังคับคดีซึ่งมีอำนาจในการบังคับคดีตามคำพิพากษาของศาลเข้ามามีอำนาจยึดหรืออายัดทรัพย์สินตามคำสั่งของฝ่ายปกครอง จากนั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับพวกได้ดำเนินการพิจารณาทางปกครองเพื่อจัดให้มีคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน และมีหนังสือกระทรวงการคลังด่วนที่สุด ที่ กค ๐๒๐๖/๔๔ ลงวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๖๐ แจ้งผู้ฟ้องคดีว่าจะใช้มาตรการบังคับทางปกครองยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีขายทอดตลาด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคณะรักษาความสงบแห่งชาตินำกำลังเข้ายึดอำนาจรัฐและการบริหาราชการแผ่นดินจากผู้ฟ้องคดี ยกเลิกบทบัญญัติรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับนิติธรรม จากนั้นได้พิจารณาเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีต่อผู้ฟ้องคดี จะเห็นว่า ตามข้อเท็จจริงที่กล่าวมาเป็นข้อพิรุธทำให้เคลือบแคลงสงสัยต่อการใช้อำนาจรัฐและอำนาจทางปกครองต่อมาในภายหลัง ศาลปกครองในฐานะองค์กรตุลาการของรัฐจึงต้องตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กล่าวมาให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของผู้ถูกฟ้องคดี

ประกอบกับปรากฏข้อเท็จจริงการกระทำของกรมบังคับคดีซึ่งดำเนินการภายใต้การคุ้มครองของคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ ๕๖/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๙ ในคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๘๖/๒๕๕๙ ศาลปกครอง (คดีการระบายข้าว นายมนัส สร้อยพลอย ผู้ฟ้องคดี) ดำเนินการยึดและอายัดทรัพย์สินตามคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ ลับ ที่ ๔๕๓/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๙ เรื่องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนโดยขัดกฎหมายและหลักนิติธรรม ด้วยการอายัดเงินบำนาญและเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยบำนาญ (ช.ค.บ.) ซึ่งต้องห้ามอย่างชัดแจ้งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๘๕ และมาตรา ๒๘๖ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง พุทธศักราช ๒๔๗๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ ๒๒) พ.ศ.๒๕๔๘ ซึ่งมีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๔๘ และมีผลใช้บังคับอยู่ในขณะที่กรมบังคับคดีดำเนินการในคดีดังกล่าว ซึ่งมาตรา ๒๘๕ บัญญัติไว้เกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้ตามคำพิพากษาที่ไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับดคี เช่น เครื่องนุ่งห่มหลับนอนหรือเครื่องใช้ในครัวเรือนหรือเครื่องใช้สอยส่วนตัว หรือเครื่องมือหรือเครื่องใช้ที่จำเป็นในการเลี้ยงชีพหรือประกอบวิชาชีพ หรือทรัพย์สินของลูกหนี้ตามคำพิพากษาอันมีลักษณะเป็นของส่วนตัวโดยแท้ เป็นต้น และมาตรา ๒๘๖ บัญญัติไว้เกี่ยวกับเงินหรือสิทธิเรียกร้องเป็นเงินของลูกหนี้ตามคำพิพากษาที่ไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี เช่น เงินเดือน ค่าจ้าง บำนาญ บำเหน็จ เบี้ยหวัด หรือรายได้อื่นในลักษณะเดียวกันของข้าราชการ เจ้าหน้าที่หรือลูกจ้างในหน่วยราชการและเงินสงเคราะห์ บำนาญ หรือบำเหน็จที่หน่วยราชการได้จ่ายแก่คู่สมรสหรือญาติที่ยังมีชีวิตของบุคคลเหล่านั้น เป็นต้น และบทบัญญัติที่กล่าวมายังมีผลใช้บังคับตามพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง (ฉบับที่ ๓๐) พ.ศ. ๒๕๖๐ ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๖๐

เมื่อกรมบังคับคดีซึ่งเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้มาตรการบังคับทางปกครองเพื่อยึดและอายัดทรัพย์สิน ภายใต้การคุ้มครองตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ ๕๖/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๙ ได้อายัดเงินบำนาญและเงิน ช.ค.บ.ในบัญชีเงินฝากธนาคารเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ ลับ ที่ ๔๕๒/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๙ เรื่องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนทั้งที่ต้องห้ามอย่างชัดแจ้งตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ศาลปกครองจึงมีคำสั่งให้ชี้แจงการกระทำดังกล่าว กรมบังคับคดีอ้างว่าเป็นการอายัดเงินตามคำร้องขอของกรมการค้าต่างประเทศ และแจ้งว่าได้เพิกถอนการอายัดเงินดังกล่าวแล้ว ซึ่งเป็นคำชี้แจงที่ไม่มีเหตุผลจะนำมารับฟังได้ เพราะกรมบังคับคดีเข้ามาดำเนินการยึดและอายัดทรัพย์สินตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๕๖/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๙ ซึ่งไม่ใช่การยึดหรืออายัดตามคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาล จึงมีหน้าที่ต้องตรวจสอบว่าทรัพย์สินที่จะยึดหรืออายัดตามคำร้องขอของกรมการค้าต่างประเทศต้องห้ามยึดหรือายัดตามกฎหมายหรือไม่อย่างไร ไม่ใช่มุ่งหมายแต่จะยึดและอายัดทรัพย์สินเพื่อให้ได้จำนวนเงินตามคำสั่งดังกล่าวโดยไม่คำนึงถึงความถูกต้องตามกฎหมาย

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ในสถานการณ์ที่ประเทศไทยอยู่ภายใต้อำนาจการปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ซึ่งมีอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศและมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการออกคำสั่งในคุณให้โทษแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกระดับ และที่ผ่านมาได้มีคำสั่งให้คุณให้โทษเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติราชการมาแล้วเป็นจำนวนมาก จึงไม่มีหลักประกันว่ากรมบังคับคดีและเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจพิเศษของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคณะที่กล่าวมาจะดำเนินการยึดและอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๕๖/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๙ ภายใต้หลักการปฏิบัติราชการที่ดีและหลักนิติธรรมดังปรากฏข้อเท็จจริงตามที่กล่าวมาแล้ว ดังนั้น เพื่อป้องกันการใช้อำนาจรัฐฝ่ายเดียวโดยไม่เป็นธรรมต่อประชาชนอีกดังข้อเท็จจริงที่กล่าวมา จึงสมควรที่ศาลปกครองจะมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่เป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีก่อนดำเนินการยึดและอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีต่อไป

เห็นว่า ในสภาพการณ์ที่ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้การปกครองซึ่งไม่ปกติ เพราะประเทศถูกปกครองโดยคณะบุคคลที่มีอำนาจสูงสุดซึ่งมาจากการทำรัฐประหารโดยในการปกครองประเทศและการบริหารราชการแผ่นดินไม่มีระบบตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจที่แท้จริงตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เมื่อคุณบุคคลดังกล่าวได้ใช้อำนาจทางปกครองต่อประชาชน เกิดเป็นข้อพิพาทและนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ตุลาการศาลปกครองซึ่งทำหน้าที่ในนามศาลปกครองในฐานะองค์กรตุลาการของรัฐและมีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ต้องตระหนักและสำนึกต่อการทำหน้าที่ตุลาการเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเป็นหน้าที่อันสำคัญขององค์กรตุลาการในรัฐสมัยใหม่ตามหลักกฎหมายมหาชน ทั้งนี้เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครองและการใช้อำนาจรัฐให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมในฐานะรัฐที่ดี เพื่อป้องกันการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจหรือไม่เป็นธรรม และเพื่อเป็นหลักประกันและสร้างความมั่นใจแก่สังคมไทย ตลอดจนความเชื่อถือในการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองของศาลปกครองไทยต่อสังคมโลก

กรณีคำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง คดีหมายเลขดำที่ อม.๒๒/๒๕๕๘ คดีหมายเลขแดงที่ อม.๒๑๑/๒๕๖๐ วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๖๐ เรื่องความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ความผิดต่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราบการทุจริต ได้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีมีความผิดตามประมวลกฎหมายอญามาตรา ๑๕๗ (เดิม) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๒๓/๑ ให้ลงโทษผู้ฟ้องคดีนั้น

เห็นว่า ในการยื่นฟ้องผู้ฟ้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยกล่าวอ้างว่า “ผู้ฟ้องคดีดำเนินโครงการับจำนำข้าวเปลือกทำความเสียหายต่อชาติบ้านเมืองอย่างมหาศาล” ซึ่งความเสียหายที่กล่าวอ้างสามารถยื่นฟ้องขอให้ศาลยุติธรรมมีคำสั่งหรือคำพิพากษาให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายตามข้อกล่าวหาพร้อมกันไปเพื่อให้มีการบังคับคดีตามคำพิพากษาของศาล เพราะเป็นค่าเสียหายที่เกี่ยวเนื่องกับคดีอาญาที่ยื่นฟ้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในศาลยุติธรรม แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับพวกเลี่ยงมาใช้วิธีการพิจารณาทางปกครองเพื่อจัดให้มีคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่อง ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน สั่งผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวที่อ้างว่าทำความเสียหายต่อชาติบ้านเมืองอย่างมหาศาลดังกล่าว และให้กรมบังคับคดีดำเนินการยึดหรือายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีภายใต้คำสั่งของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ ๕๖/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๙ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองดำเนินการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีแทนการบังคับคดีตามคำพิพากษาศาล เห็นว่า ไม่ว่าผลของคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่สุดแล้วจะเป็นประการใด และผู้ฟ้องคดีจะมีสถานภาพในทางคดีอาญาอย่างไรต่อไป แต่ในคดีปกครองที่ผู้ฟ้องคดีนำมายื่นฟ้องต่อศาลปกครองก่อนมีคำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองข้างต้น เกี่ยวกับความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ เรื่องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งหรือคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี ศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ต้องตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีต่อไป ภายใต้กระบวนการยุติธรรมทางปกครอง เพื่ออำนวยความยุติธรรมทางปกครองแก่ผู้ฟ้องคดีให้เป็นไปตามหลักนิติธรรม

เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่าคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งกาฟ้องคดีมีปัญหาความน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการให้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง ทั้งการทุเลาการบังคับคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่การบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการตามข้อ ๗๒ วรรคสาม ของระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ศาลปกครองจึงมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี

จึงเห็นสมควรที่ศาลปกครองจะสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแก่การฟ้องคดี และห้ามการกระทำใดๆ ต่อไปที่เกี่ยวกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๖๕๐๕ และเลขที่ ๗๐๓๘๙ ตำบลคลองกุ่ม อำเภอบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร พร้อมสิ่งปลูกสร้างบ้านพักอาศัย ๒ ชั้น เลขที่ ๓๘/๙ แขวงนวมินทร์ เขตบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร ซึ่งกรมบังคับคดีได้อายัดไว้ จนกว่าจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเป็นอย่างอื่น

นายภานุพันธ์ ชัยรัต

รองอธิบดีศาลปกครองกลาง

ความเห็นแย้ง                                 คดีหมายเลขดำที่ ๑๙๙๖/๒๕๕๙

ข้าพเจ้านายวชิระ ชอบแต่ง ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองกลางและตุลาการเจ้าของสำนวนเสียงข้างน้อยในองค์คณะพิเศษ ไม่เห็นพ้องด้วยตุลาการเสียงข้างมากในประเด็นที่สองที่มีคำสั่งให้ยกคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ตามคำขอของผู้ฟ้องคดีใหม่อีกครั้ง โดยเห็นควรให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งที่พิพาทบางส่วนตามที่ศาลเห็นสมควร ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการกำหนดวิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษาที่มุ่งให้ความคุ้มครองผู้ฟ้องคดีระหว่างการพิจารณาคดีของศาล โดยคำนึงถึงความรับผิดชอบต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และปัญหาอุปสรรคที่อาจจะเกิดขึ้นแก่การบริหารงานของรัฐประกอบกัน ซึ่งตุลาการเสียงข้างน้อย ขอเสนอความเห็นแย้งตามลำดับดังนี้

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำฟ้องและคำขอ สรุปความได้ว่า ในขณะที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในระหว่างปี พ.ศ.๒๕๕๔-พ.ศ.๒๕๕๘ รัฐบาลของผู้ฟ้องคดีได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาโดยให้นำโครงการจำนำข้าวมาใช้ในการช่วยเหลือเกษตรกร และคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบในการนำนโยบายดังกล่าวมาบรรจุในแผนบริหาราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๕๕- พ.ศ.๒๕๕๘ เรียบร้อยแล้ว จากนั้นผู้ฟ้องคดีได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติขึ้นมาบริหารโครงการ โดยมีผู้ฟ้องคดีเป็นประธาน พร้อมทั้งได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการอีก ๑๓ ชุด เพื่อติดตาม กำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบาย ต่อมาในระหว่างดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีการไต่สวนข้อเท็จจริงอันมีเหตุอันควรสงสัยว่า ผู้ฟ้องคดีในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติได้ปล่อยปละละเลยให้มีการทุจริตในโครงการรับจำนำข้าว และเพิกเฉยไม่ระงับยับยั้งความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่ทางราชการตามอำนาจหน้าที่ และได้มีมติว่าการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีมีมูลความผิดทางอาญาและก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ จึงส่งความเห็นให้กระทรวงการคลังดำเนินการให้ผู้ฟ้องคดีหรือผู้ซึ่งเกี่ยวข้องชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้น

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรีและนายสมหมาย ภาษี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ร่วมกันมีคำสั่งกระทรวงการคลัง ลับ ที่ ๔๔๘/๒๕๕๘ ลงวันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๘ แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดขึ้น และต่อมาได้มีการแก้ไขอีกครั้งตามคำสั่งกระทรวงการคลัง ลับ ที่ ๑๘๒๔/๒๕๕๘ ลงวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๘ ผลการสอบข้อเท็จจริงสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธานกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ กระทำโดยจงใจปล่อยให้มีการทุจริตในโครงการรับจำนำข้าวเป็นเหตุให้ทางราชการเสียหาย จากนั้นผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ได้มีคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะในส่วนการกระทำของตนในอัตราร้อยละ ๒๐ ของความเสียหาย ซึ่งคิดเป็นเงินจำนวน ๓๕,๗๑๗.๒๗๓,๐๒๘.๒๓ บาท ตามนัยมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ให้แก่กระทรวงการคลังภายใน ๓๐ วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่ง และหากทางราชการได้มีการระบายข้าวในโครงการรับจำนำข้าวนาปี ปีการผลิต ๒๕๕๕/๕๖ และปีการผลิต ๒๕๕๖/๕๗ ได้ในราคาที่สูงกว่าให้นำมาหักคืนให้กับผู้ฟ้องคดีตามสัดส่วนที่ได้ชำระไว้ต่อไป ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๗ ตุลาคม ๒๕๕๙ โต้แย้งไปยังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งที่สั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ออกคำสั่งโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย และไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนดไว้ รวมทั้งเป็นการออกคำสั่งโดยไม่สุจริตและเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อผู้ฟ้องคดี และไม่มีข้อเท็จจริงรองรับอย่างเพียงพอในการออกคำสั่ง ถือว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ที่ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าว โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ได้มีคำสั่งดังกล่าว

ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องลงวันที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๕๙ ขอให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งที่พิพาทมาพร้อมกับคำฟ้อง โดยขอให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการลางคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษา

ศาลมีคำสั่งลงวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๖๐  ยกคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองของผู้ฟ้องคดี

ต่อมาในระหว่างการพิจารณาคดี ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๖๐ ขอให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษาอีกครั้งหนึ่ง รวมทั้งยื่นคำชี้แจงเพิ่มเติมลงวันที่ ๒๗ กรกฎาคม ๒๕๖๐ และลงวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๖๐ สรุปความได้ว่า ในขณะนี้กรมบังคับคดีได้ทำการยึดและอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีแล้ว ได้แก่ บัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดี รวม ๑๖ บัญชี อายัดเงินส่วนแบ่งทรัพย์สินในคดีล้มละลายของศาลล้มละลายกลาง กรุงเทพมหานครและจังหวัดสมุทรปราการ จำนวน ๓๗ รายการ โดยในส่วนการยึดที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๖๕๐๕ และ ๗๐๓๘๙ เขตบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร พร้อมสิ่งปลูกสร้างเลขที่ ๓๘/๙ ซึ่งเป็นบ้านพักอาศัย ๒ ชั้น เป็นการรีบเร่งดำเนินการโดยไม่รอการพิจารณาวินิจฉัยของศาลในการพิจารณาคำขอทุเลาคำสั่งที่พิพาท

ตุลาการเสียงข้างมากในองค์คณะพิเศษเห็นว่า ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีในคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งที่พิพาทไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่มาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ประกอบกับข้อ ๗๒ วรรคสาม แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ กำหนดไว้ กรณีตามคำขอของผู้ฟ้องคดีจึงไม่เข้าเงื่อนไขที่ศาลจะมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ จึงมีคำสั่งยกคำขอดังกล่าว
 

ตุลาการเสียงข้างน้อยได้ตรวจพิจารณาคำฟ้อง คำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง คำคัดค้านคำขอทุเลาการบังคับตามคำส่งทางปกครอง คำชี้แจงของกรมบังคับคดีและเอกสารอื่นๆ ในสำนวนคดี รวมทั้งได้พิจารณาคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี และตรวจพิจารณาบทกฎหมายและกฎที่เกี่ยวข้องด้วยแล้ว ขอเสนอความเห็นแย้งดังนี้

คดีนี้ข้อเท็จจริงปรากฏว่า หลังจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ได้ออกคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะในส่วนการกระทำของตนในอัตราร้อยละ ๒๐ ซึ่งคิดเป็นเงินจำนวน ๓๕,๗๑๗,๒๗๓,๐๒๘.๒๓ บาท ต่อมากระทรวงการคลังได้มีหนังสือ ลับ ด่วนที่สุด ที่ กค ๐๒๐๑/๒๕๖๐ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ แจ้งคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๒๗ ตุลาคม ๒๕๕๙ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โต้แย้งความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเพิกเฉย จากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ได้มีหนังสือกระทรวงการคลัง ด่วนที่สุด ที่ กค ๐๒๐๖/๔๔ ลงวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๖๐ แจ้งเตือนให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ ซึ่งผู้ฟ้องคดีรับหนังสือดังกล่าวเมื่อ ๗ มกราคม ๒๕๖๐ และได้ครบกำหนดตามระยะเวลาที่กำหนดแล้ว จนกระทั่งเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๖๐ กระทรวงการคลังได้ยื่นคำร้องต่อเจ้าพนักงานบังคับคดีขอให้อายัดบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดี รวม ๑๖ บัญชี และในวันเดียวกัน เจ้าพนักงานบังคับคดีได้มีหนังสือถึงสถาบันการเงินดังกล่าวเพื่อแจ้งอายัดสิทธิเรียกร้องบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อวันที่ ๑๘ กรกฎาคม ๒๕๖๐ เจ้าพนักงานบังคับคดีได้ยื่นหนังสือถึงเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์เพื่อขออายัดเงินส่วนแบ่งทรัพย์สินในคดีล้มละลายของศาลล้มละลายกลาง คดีหมายเลขดำที่ ล.๑๓๔๓๐/๒๕๕๒ จากนั้นเมื่อวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๖๐ เจ้าพนักงานบังคับคดีได้ดำเนินการยึดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีจำนวน ๓๗ รายการ ส่วนเงินในบัญชีเงินฝากธนาคารจำนวน ๑๖ บัญชี ตามบัญชีรายงานแสดงทรัพย์สินของผู้ฟ้งคดีที่ยื่นต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช.เมื่อพ้นจากตำแหน่ง ๑ ปี มียอดเงินรวม ๒๔,๙๐๘,๔๒๐.๒๘ บาท เปรียบเทียบการอายัดเงินฝากในธนาคารของกรมบังคับคดี ลดลงจากเดิมจำนวน ๒๒,๙๓๘,๕๓๕ฬ๙๗ บาท โดยมียอดเงินคงเหลือจำนวน ๑,๙๖๙,๘๘๔.๓๑ บาท

กรณีจึงมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยในชั้นนี้ว่า มีเหตุสมควรที่ศาลจะมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองตามคำขอของผู้ฟ้องคดี หรือไม่

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า มาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๕๒ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในกรณีที่ศาลปกครองเห็นสมควรกำหนดมาตรการหรือวิธีการใดๆ เพื่อบรรเทาทุกข์ให้แก่คู่กรณีที่เกี่ยวข้องเป็นการชั่วคราวก่อนพิพากษาคดี ไม่ว่าจะมีคำร้องขอจากบุคคลดังกล่าวหรือไม่ ให้ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดมาตรการหรือวิธีการชั่วคราวและออกคำสั่งไปยังหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องให้ปฏิบัติได้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดโดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วรรคสอง บัญญัติว่า การกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตามวรรคหนึ่ง ให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐและปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นแก่การบริหางานของรัฐประกอบด้วย และข้อ ๗๒ วรรคสาม แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ กำหนดว่า ในกรณีที่ศาลเห็นว่ากฎหรือคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนั้นน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายและการให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองดังกล่าวมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง ทั้งการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ ศาลมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองได้ตามที่เห็นสมควร

จากบทบัญญัติดังกล่าวเห็นได้ว่า การที่ศาลจะมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีได้นั้น จะต้องมีเงื่อนไขสามประการประกอบกัน คือ ประการแรก กฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประการที่สอง การให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นมีผลใช้บังคับต่อไปในระหว่างการพิจารณาคดีจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้ฟ้องคดีจนยากแก่การแก้ไขเยียวยาในภายหลัง กล่าวคือ แม้ต่อมาภายหลังศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลก็ไม่อาจแก้ไขเยียวยาความเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการบังคับตามผลของกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นในระหว่างการพิจารณาคดีให้หมดไปโดยสิ้นเชิง และประการที่สาม การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น หรืออีกนัยหนึ่ง การชะลอหรือระงับการบังคับตามผลของกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นไว้เป็นการชั่วคราวในระหว่างพิจารณาคดีจะไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธาณระ โดยเงื่อนไขทั้งสามประการดังกล่าวข้างต้นต้องเกิดขึ้นครบถ้วน ศาลจึงมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้นได้ และให้เป็นดุลพินิจของศาลที่จะต้องพิจารณาตามที่เห็นสมควร เพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการคุ้มครองประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในระหว่างพิจารณาคดีของศาล โดยไม่ให้เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะในขณะเดียวกัน แต่หากคำขอดังกล่าวไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่ระเบียบกฎหมายกำหนดไว้แม้เพียงประการเดียว ศาลย่อมมีอำนาจจะยกคำขอดังกล่าวได้เช่นเดียวกัน

คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า คำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสามประการตามที่ข้อ ๗๒ วรรคสามแห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ กำหนดไว้หรือไม่

สำหรับเงื่อนไขที่ว่า คำสั่งพิพาทน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น คดีนี้ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า เมื่อครั้งที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในระหว่างปี พ.ศ.๒๕๕๔- พ.ศ.๒๕๕๗ และได้แถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภาในการเข้าบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๔ โดยตามข้อ ๑.๑๑ ของนโยบายดังกล่าวได้กำหนดให้นำระบบจำนำข้าว สินค้าเกษตร มาใช้เสริมสร้างความมั่นคงด้านรายได้ให้แก่เกษตรกร โดยคณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบให้นำโครงการรับจำนำข้าวมาบรรจุไว้ในแผนบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๕๕-พ.ศ.๒๕๕๘ แต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) โดยมีผู้ฟ้องคดีเป็นประธาน มีเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นกรรมการ ซึ่งมีปลัดกระทรวงการคลังเป็นกรรมการและเลขานุการ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการดำเนินการตามโครงการรับจำนำข้าวหลายกรณี และได้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการรวม ๑๓ คณะ เพื่อให้มีการติดตาม กำกับดูแล กาปฏิบัติตามนโยบาย มาตรการ และโครงการที่อนุมัติอย่างรอบคอบและครอบคลุมทุกขั้นตอนของการรับจำนำข้าว หลังจากที่ได้มีการดำเนินการตามนโยบายโครงการรับจำนำข้าวในปีการผลิต ๒๕๕๔/๒๕๕๕ ปี ๒๕๕๕/๒๕๕๖ แล้ว ต่อมาคณะกรรมการป.ป.ช. ได้ดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริง กรณีมีเหตุอันควรสงสัยว่า ผู้ฟ้องคดีในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธานกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ได้ปล่อยปละละเลยให้มีการทุจริตในโครงการรับจำนำข้าว และเพิกเฉยไม่ระงับยับยั้งความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่ทางราชการตามอำนาจหน้าที่ และได้มีมติว่าผู้ฟ้องคดีมีมูลความผิดทางอาญาและก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ จึงส่งความเห็นให้กระทรวงการคลังดำเนินการให้ผู้ฟ้องคดีหรือผู้ซึ่งเกี่ยวข้องชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้น และเมื่อผู้ฟ้องคดีได้พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรีและนายสมหมาย ภาษี ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ร่วมกันมีคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๔๔๘/๒๕๕๘ ลงวันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๘ และแก้ไขตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๘๒๔/๒๕๕๘ ลงวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๕๘ แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีหนังสือแจ้ง จากนั้น คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดได้ดำเนินการสอบสวนผู้เกี่ยวข้อง ประกอบกับด้วยเจ้าหน้าที่จากหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับโครงการรับจำนำข้าว พยานที่เป็นฝ่ายผู้กล่าวหาและผู้ถูกกล่าวหาซึ่งรวมผู้ฟ้องคดีด้วย และได้รายงานผลสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบ เมื่อวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๕๘ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธานกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ กระทำโดยจงใจปล่อยให้มีการทุจริตในโครงการรับจำนำข้าวเป็นเหตุให้ทางราชการเสียหายเป็นเงิน ๒๘๖,๖๓๙,๒๐๑.๔๕ บาท และให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเต็มจำนวนดังกล่าวข้างต้น ตามนัยมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้พิจารณาแล้ววินิจฉัยยืนความเห็นของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด โดยในระหว่างนั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ ๕๖/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๙ มอบหมายให้กรมบังคับคดีเป็นหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการใช้มาตรการบังคับทางปกครองในกรณีที่มีการออกคำสั่งให้ชดใช้เงินจากโครงการรับจำนำข้าวที่ผ่านมาตั้งแต่ปีการผลิต  ๒๕๔๘ จนถึงปีการผลิต ๒๕๕๖/๕๗ จากนั้นได้มีการเสนอผลสอบข้อเท็จจริงดังกล่าวให้กระทรวงการคลังพิจารณา ซึ่งกระทรวงการคลังได้พิจารณาถึงความเสียหายที่เกิดกับโครงการรับจำนำผลิตผลทางการเกษตรที่มีผลขาดทุนทำให้รัฐต้องรับภาระต้นเงินและดอกเบี้ยเป็นอันมาก และโครงการรับจำนำข้าวเปลือกส่งผลให้ราคาข้าวในตลาดโลกสูงขึ้น ทำให้ประเทศไทยส่งออกรายอื่นได้ประโยชน์ ในขณะที่ประเทศไทยไม่สามารถขายข้าวได้ ซึ่งผู้ฟ้องคดีในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ ไม่ได้พิจารณารายละเอียดและข้อเท็จจริงต่างๆ ที่ปรากกฏตามหนังสือทักท้วงของหน่วยงานตรวจสอบ แต่กลับเพิกเฉย ละเลย ปล่อยให้มีการดำเนินการตามโครงการรับจำนำข้าวต่อไป กำหนดเป้าหมายไม่จำกัดปริมาณข้าวเปลือกและรับจำนำสูงกว่าราคาตลาด ส่งผลให้มีปัญหาการระบายข้าวไม่ทันต้องเก็บรักษาไว้นานจนข้าวเสื่อมคุณภาพและสูญเสียน้ำหนัก แต่เนื่องจากความเสียหายดังกล่าวข้างต้นได้รวมโครงการรับจำนำข้าวก่อนปีการผลิต ๒๕๕๔/๕๕ ไปด้วย ซึ่งผู้ฟ้องคดียังไม่มีส่วนเกี่ยวข้องจึงคงเหลือความเสียหายที่เกิดขึ้นในปีการผลิต ๒๕๕๕/๕๖ และปีการผลิต ๒๕๕๖/๕๗ ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงพฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดีแล้วถือว่า เป็นการจงใจกระทำละเมิด ทำให้กระทรวงการคลังเสียหายเป็นเงิน ๑๗๘,๕๘๖,๓๖๕,๑๔๑.๑๖  บาท ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่จึงได้ออกคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะในส่วนการกระทำของตนในอัตราร้อยละ ๒๐ ของความเสียหาย ซึ่งคิดเป็นเงิน ๓๕,๗๑๗,๒๗๓,๐๒๘.๒๓ บาท ตามนัยมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัตความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ และหากทางราชการได้มีการระบายข้าวในโครงการจำนำข้าวนาปี ปีการผลิต ๒๕๕๕/๕๖ และปีการผลิต ๒๕๕๖/๕๗ ได้ในราคาที่สูงกว่า ให้นำมาหักคืนให้กับผู้ฟ้องคดีตามสัดส่วนได้ชำระไว้ต่อไป ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๗ ตุลาคม ๒๕๕๙ โต้แย้งว่า คำสั่งให้ชดใช้เงินดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายในหลายกรณีดังที่ปรากฏตามคำฟ้องข้างต้น แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ได้แจ้งผลการพิจารณาให้กับผู้ฟ้องคดีทราบ ผู้ฟ้องคดีจึงได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งพิพาทดังกล่าวนั้น เห็นว่า เมื่อพิจารณาถึงข้อกล่าวหาและรายละเอียดที่เป็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายตามที่ปรากฏในคำสั่งพิพาทแล้ว เป็นการกล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีทั้งในฐานะที่เป็นนายกรัฐมนตรีและประธานกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ จงใจไม่สั่งระงับหรือยับยั้งโครงการรับจำนำข้าว ทำให้กระทรวงการคลังเสียหาย ตามนัยมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ๒๕๓๙ และผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ได้ออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินดังกล่าวและโดยที่ความรับผิดของผู้ฟ้องคดีที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ในแต่ละฐานะย่อมมีความแตกต่างกัน โดยเฉพาะในฐานะที่เป็นนายกรัฐมนตรี การปฏิบัติหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีในตำแหน่งดังกล่าว จึงอาจเป็นงานทางนโยบายหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายในทางปกครองก็ได้ ทั้งนี้ตามมาตรา ๑๑ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ ที่บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ ดังนี้ (๑) กำกับโดยทั่วไปซึ่งการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อการนี้จะสั่งให้ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และส่วนราชการซึ่งมีหน้าที่ควบคุมราชการส่วนท้องถิ่นชี้แจง แสดงความคิดเห็น ทำรายงานเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการ ในกรณีจำเป็นจะยับยั้งการปฏิบัติราชการใดๆ ที่ขัดต่อนโยบายหรือมติของคณะรัฐมนตรีก็ได้ และมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น (๒) ... ดังนั้น การที่จะพิจารณาว่า คำสั่งพิพาทดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงมีข้อพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า คำสั่งพิพาทที่ได้กำหนดให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชอบชดใช้เงินนั้น เป็นการกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชอบใช้เงินตามฐานะใด ซึ่งจะมีผลถึงการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ที่จะมีคำสั่งในเรื่องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมา เพราะคำสั่งให้ชดใช้เงินดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับหลักความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามที่มาตรา ๑๒ มาตรา ๑๐ และมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ บัญญัติไว้ โดยสรุปว่า หน่วยงานของรัฐที่เสียหายจะมีอำนาจออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้เงินเป็นค่าสินไหมทดแทนเพื่อการละเมิดได้ ต่อเมื่อเจ้าหน้าที่ผู้นั้นกระทำการละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐนั้นในการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น ในกรณีที่การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ต่อหน่วยงานของรัฐที่มิใช้การกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ หน่วยงานของรัฐที่เสียหายหามีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินเป็นค่าสินไหมทดแทนไม่ คงมีแต่เพียงสิทธิจะฟ้องคดีต่อศาลที่คดีอยู่ในเขตอำนาจให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระค่าสินไหมทดแทนให้แก่ตนได้เท่านั้น ในเมื่อคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่อ้างเหตุผลในคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ที่พิพาทว่าเป็นเพราะสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และกระทรวงการคลังได้มีหนังสือท้วงติง และคำแนะนำเกี่ยวกับผลการดำเนินการโครงการรับจำนวนข้าวตามนโยบายของผู้ฟ้องคดีมีผลขาดทุนเป็นจำนวนมาก ทำให้เกิดความเสียหายกับงบประมาณแผ่นดินทั้งได้มีการตั้งกระทู้ถามรวมถึงมีการอภิปรายในรัฐสภาเรื่องปัญหาโครงการรับจำนำข้าว แต่ผู้ฟ้องคดีกลับเพิกเฉย ละเลย ปล่อยให้มีการดำเนินการรับจำนำข้าวต่อไป ไม่ใส่ใจสั่งการให้ตรวจสอบหรือดำเนินการใดๆ ตามอำนาจหน้าที่และภาวะวิสัยที่ควรจะกระทำภายใต้กฎหมายระเบียบที่เกี่ยวข้อง พฤติการณ์ดังกล่าวถือเป็นการจงใจกระทำละเมิดเป็นเหตุให้กระทรวงการคลังเสียหาย แต่ผู้ฟ้องคดีได้อ้างว่า ในการดำเนินการตามนโยบายรับจำนำข้าว ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ในฐานะของนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นหัวหน้ารัฐบาลในการบริหารประเทศและเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการฝ่ายบริหารทุกตำแหน่ง ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม และส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกรม ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติหน้าที่ให้กับกระทรวงการคลังหรือสำนักนายกรัฐมนตรี และในขณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ออกคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๔๔๘/๒๕๕๘ ลงวันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๘ และแก้ไขตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๘๒๔/๒๕๕๘ ลงวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๕๘ แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดผู้ฟ้องคดีนั้น ผู้ฟ้องคดีได้พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติไปแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงมิได้มีฐานะเป็น “เจ้าหน้าที่” ตามนิยามในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ และโครงการรับจำนำข้าวเป็นการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภา เป็นเรื่องการกระทำทางรัฐบาลที่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา มิใช่การกระทำทางปกครองและกระทรวงการคลังมิใช่เป็นผู้ได้รับความเสียหายในโครงการรับจำนำข้าว เนื่องจากเป็นผู้ร่วมมีมติกับคณะรัฐมนตรีตั้งแต่การอนุมัติกรอบ ชนิด ราคา ปริมาณ เงื่อนไขและงบประมาณที่ใช้ในการดำเนินโครงการ กระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานหลักของฝ่ายปฏิบัติในขั้นตอนของการนำนโยบายรับจำนำข้าวไปปฏิบัติเท่านั้น อีกทั้งเมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับหนังสือท้วงติงและคำแนะนำจากหน่วยงานตรวจสอบดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการโดยส่งเรื่องให้กระทรวงพาณิชย์ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ต่อไปแล้ว และเพื่อให้เป็นไปตามข้อทักท้วงและคำแนะนำตามหนังสือจากหน่วยงานดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการอำนวยการตรวจสอบเพื่อป้องกันการทุจริตในการรับจำนำข้าว การเยียว ฟื้นฟู และป้องกันสาธารณภัยและการใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคณะกรรมการที่ผู้ฟ้องคดีแต่งตั้งสามารถติดตามจับกุมและดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดรวม ๒๗๖ คดี ผู้ฟ้องคดีจึงมิได้เพิกเฉยหรือจงใจปล่อยปละละเลยหรือยินยอมให้ผู้ใดก่อการทุจริตและก่อความเสียหายตามที่ถูกกล่าวหา ซึ่งเมื่อพิเคราะห์ถึงข้อเท็จจริงประกอบกับข้อกฎหมายและอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๑๑ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ ดังกล่าวข้างต้นแล้ว เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ ขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญ และดุลพินิจที่ใช้ในการออกคำสั่งพิพาทในหลายกรณี ซึ่งแม้ว่าข้ออ้างในบางกรณีจำต้องพิจารณาในส่วนที่เป็นเนื้อหาของคดีก็ตาม แต่จากข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีในชั้นนี้ ก็มีเหตุผลพอที่จะรับฟังได้ว่าคำสั่งพิพาทน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ได้ออกคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงิน ๓๕,๗๑๗,๒๗๓,๐๒๘.๒๓ บาท จึงน่าจะมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมาย

คดีมีประเด็นต้องพิจารณาต่อไปว่า การให้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีซึ่งน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวข้างต้น มีผลใช้บังคับต่อไปในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้ฟ้องคดีที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลังหรือไม่ เห็นว่า ก่อนที่ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๕๙ อีกครั้งในคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีได้เคยยื่นคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทครั้งหนึ่งมาแล้ว ตามคำขอลงวันที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๕๙ ซึ่งในครั้งนั้นศาลได้มีคำสั่ง เมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๖๐ ให้ยกคำขอทุเลาของผู้ฟ้องคดี โดยเห็นว่า ขณะที่ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่กำลังอยู่ในระหว่างการเตรียมการเพื่อที่จะนำไปสู่การยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น ซึ่งยังมีขั้นตอนและวิธีการที่จะต้องดำเนินการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งในหลายกรณี และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ทำคำสั่งทางปกครองหรือผู้ที่ได้รับมอบหมายได้มานำเจ้าพนักงานบังคับคดีไปดำเนินการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ได้ชี้แจงว่าหากมีการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีไปแล้วหากต่อมาศาลได้พิพากษาเพิกถอนคำสั่งที่พิพาทในภายหลัง กระทรวงการคลังย่อมมีศักยภาพในการเยียวยาแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายให้กับผู้ฟ้องคดีได้ แต่โดยที่ปรากฏข้อเท็จจริงตามคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทในครั้งนี้ว่า เจ้าพนักงานบังคับคดี สำนักงานบังคับคดีแพ่งกรุงเทพมหานคร ๖ ได้มีหนังสือแจ้งการอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีตามคำขอของกระทรวงการคลัง ได้แก่ ๑.อายัดบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดี รวม ๑๖ บัญชี ๒. อายัดเงินส่วนแบ่งทรัพย์สินในคดีล้มละลายของศาลล้มละลายกลาง คดีหมายเลขดำที่ ล.๑๓๔๓๐/๒๕๕๒ และยึดที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างและห้องชุดในพื้นที่กรุงเทพมหานครและจังหวัดสมุทรปราการจำนวน ๓๗ รายการ จึงต้องถือว่าขณะนี้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่และเจ้าพนักงานบังคับคดีของกรมบังคับคดีได้เข้าไปดำเนินการยึดและอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีแล้ว ทั้งยังปรากฏจากคำชี้แจงต่อศาลของกรมบังคับคดี เมื่อันที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๖๐ สรุปได้ว่า เมื่อได้ดำเนินการแจ้งการยึดทรัพย์โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว เจ้าพนักงานบังคับคดีจะดำเนินการจัดทำประกาศขายทอดตลาดเพื่อส่งให้กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทราบกำหนดการขายทอดตลอดและทำการปิดประกาศขายทอดตลาดตามสถานที่ที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขในการขายทอดตลาด พ.ศ.๒๕๕๙ ต่อไป ส่วนระยะเวลาที่จะดำเนินการขายทอดตลาดทรัพย์สินที่ยึดไว้นั้น เนื่องจากทรัพย์สินที่ยึดไว้มีหลายรายการ มีผู้เกี่ยวข้องหลายรายและเป็นการยึดตามสำเนาเอกสารสิทธิ เจ้าพนักงานบังคับคดีจึงต้องแจ้งผู้เกี่ยวข้องทราบและปิดประกาศยึดทรัพย์ ณ ที่ตั้งทรัพย์ ซึ่งมีที่ตั้งทั้งที่อยู่ในกรุงเทพมหานครและต่างจังหวัดให้ครบถ้วน รวมถึงต้องแจ้งให้ผู้ยึดถือเอกสารสิทธิในการนำต้นฉบับเอกสารสิทธิเหล่านั้นมาส่งต่อเจ้าพนักงานบังคับคดีเพื่อตรวจสอบสารบัญการจดทะเบียนของอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกยึด ซึ่งกระบวนการดังกล่าวข้างต้นต้องใช้ระยะเวลาตามสมควร อย่างไรก็ตาม เมื่อดำเนินการขั้นตอนต่างๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ข้างต้นครบถ้วนแล้ว เจ้าพนักงานบังคับคดีจะได้นำทรัพย์ที่ยึดไว้ออกขายทอดตลาดทันที เท่านั้น

เมื่อพิจารณาคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทของผู้ฟ้องคดีในครั้งนี้โดยตลอดและคำชี้แจงของกรมบังคับคดีดังกล่าวข้างต้นโดยตลอดแล้ว แม้ผู้ฟ้องคดีจะขอให้ศาลทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทกับบรรดาทรัพย์สินที่ถูกยึดหรืออายัดไปแล้ว รวมถึงการดำเนินการในอนาคตก็ตาม แต่เห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีมีคำขอหลักเพื่อคุ้มครองบ้านและที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๖๕๐๕ และเลขที่ ๗๐๓๘๙ พร้อมบ้านเลขที่ ๓๘/๙ ซอยนวมินทร์ ๑๑๑ แขวงนวมินทร์ เขตบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร เป็นสำคัญ ซึ่งศาลเห็นว่า บรรดาทรัพย์สินอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นเงินในบัญชีธนาคาร เงินส่วนแบ่งทรัพย์สินในคดีล้มละลาย ที่ดินและห้องชุดที่กรมบังคับคดีได้ดำเนินการยึดหรืออายัดไว้นั้น หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่และเจ้าพนักงานบังคับคดีของกรมบังคับคดีได้นำทรัพย์สินดังกล่าวของผู้ฟ้องคดีไปขายทอดตลาด และต่อมาศาลได้พิพากษาเพิกถอนคำสั่งพิพาทนั้น เห็นได้ว่าเป็นกรณีที่สามารถเยียวยาแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายในภายหลังให้แก่ผู้ฟ้องคดีเกี่ยวกับทรัพย์สินในส่วนนี้ได้ แต่ในกรณีของบ้านพักอาศัยและที่ดินดังกล่าวซึ่งถือเป็นปัจจัยพื้นฐานจำเป็นในการดำรงชีวิตของผู้ฟ้องคดีและครอบครัว หากให้คำสั่งพิพาทใช้บังคับกับทรัพย์สินเฉพาะที่เป็นบ้านและที่ดินดังกล่าวต่อไปจนกระทั่งถูกนำไปขายทอดตลาดแล้ว ย่อมทำให้ผู้ฟ้องคดีและครอบครัวไม่อาจอยู่อาศัยในบ้านดังกล่าวได้อีกต่อไป กรณีจึงถือเป็นความเสียหายอย่างร้ายแรงยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง

คดีจึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาในประการสุดท้ายว่า การให้คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุของการฟ้องคดีซึ่งน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายอย่างยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลังใช้บังคับต่อไป จะเป็นปัญหาอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่การบริการสาธารณะหรือไม่ เห็นว่า หลังจากที่ผู้ฟ้องคดีได้มีคำขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทครั้งแรกเมื่อวันที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๕๙ และศาลได้มีคำสั่งยกคำขอดังกล่าว ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่และเจ้าพนักงานบังคับคดีของกรมบังคับคดีได้ดำเนินการยึดและอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดี ดังจะเห็นได้จากการที่เจ้าพนักงานบังคับคดี สำนักงานบังคับคดีแพ่งกรุงเทพมหานคร ๖ ได้มีหนังสือแจ้งอายัดตามคำขอของกระทรวงการคลัง ได้แก่ ๑. อายัดบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดีรวม๑๖ บัญชี ๒. อายัดเงินส่วนแบ่งทรัพย์สินในคดีล้มละลายของศาลล้มละลายกลาง คดีหมายเลขดำที่ ล.๑๓๔๓๐/๒๕๕๒ และยึดที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างและห้องชุด ในพื้นที่กรุงเทพมหานครและจังหวัดสมุทรปราการ จำนวน ๓๗ รายการ และจะดำเนินการนำทรัพย์สินเหล่านั้นมาขายทอดตลาดเพื่อนำเงินมาชดใช้ให้กับกระทรวงการคลังต่อไป กรณีจึงเห็นได้ว่า แม้ศาลจะมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่และกรมบังคับคดีก็ยังคงมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการในส่วนของการเตรียมการสืบทรัพย์เพื่อดำเนินการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีเพื่อนำมาขายทอดตลาดต่อไปได้ คำส่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทจึงมิได้มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่โดยสิ้นเชิง การมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทจึงไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะแต่อย่างใด

จากเหตุผลดังที่กล่าวมาข้างต้น ในเมื่อเงื่อนไขที่จะให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกิดขึ้นครบถ้วน ศาลจึงมีอำนาจสั่งทุเลาคำสั่งที่พิพาทได้ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ประกอบกับข้อ ๗๒ วรรคสาม แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดี พ.ศ.๒๕๔๓

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าคดีนี้ศาลจะมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาทได้ แต่เมื่อพิจารณาถึงเจตนารมณ์ของการกำหนดวิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษาที่มุ่งคุ้มครองคู่กรณีในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลแล้ว การที่ศาลมีคำสั่งทุเลาคำสั่งที่พิพาททั้งหมดซึ่งจะมีผลทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่และกรมบังคับคดีไม่สามารถดำเนินการใช้มาตรการบังคับทางปกครอง โดยการยึดหรืออายัและขายทอดตลาดทรัพย์สินใดๆ ของผู้ฟ้องคดีได้เลยในระหว่างการพิจารณาคดีของศาล ย่อมทำให้เกิดปัญหาอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะตามมาได้ และทำให้ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิใช้สอยบรรดาทรัพย์สินทั้งหมดที่มีอยู่ได้ตามปกติเสมือนไม่มีคำสั่งพิพาทใช้บังคับเลย ทั้งๆ ที่ผู้ฟ้องคดียังคงมีหน้าที่ชดใช้เงินตามคำสั่งพิพาท และเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ดังกล่าวข้างต้น โดยคำนึงถึงความรับผิดชอบของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นแก่การบริหารงานของรัฐ และพิจารณาถึงความเสียหาย ความจำเป็นในการใช้ที่อยู่อาศัยและครอบครองเคหะสถานโดยปกติสุขของผู้ฟ้องคดี ครอบครัวและบริวารแล้ว กรณีจึงเห็นสมควรมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๓๕๑/๒๕๕๙ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙ ที่ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงินจำนวน ๓๕,๗๑๗.๒๗๑.๐๒๘.๒๓ บาทบางส่วน ด้วยการห้ามมิให้คำสั่งพิพาทดังกล่าวมีผลใช้บังคับเฉพาะบ้านและที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๖๕๐๕ และเลขที่ ๗๐๓๘๙ พร้อมบ้านเลขที่ ๓๘/๙ ซอยนวมินทร์ ๑๑๑ แขวงนวมินทร์ เขตบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร แต่เนื่องจากปรากฏข้อเท็จจริงในสำนวนคดีว่า ขณะนี้บ้านและที่ดินดังกล่าว กรมบังคับคดีได้มีคำสั่ง ลงวันที่ ๒๗ กรกฎาคม ๒๕๖๐ ให้เจ้าหน้าที่ปิดประกาศยึดทรัพย์ ณ ที่ตั้งทรัพย์ และแจ้งเจ้าพนักงานที่ดิน ผู้ฟ้องคดี รวมถึงผู้มีส่วนได้เสียแล้ว และอยู่ในระหว่างการดำเนินการขายทอดตลาดต่อไป

ตุลาการเสียงข้างน้อย จึงเห็นสมควรมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งที่พิพาทบางส่วน โดยศาลควรมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งพิพาท โดยห้ามมิให้มีการขายทอดตลาดบ้านและที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๖๕๐๕ และเลขที่ ๗๐๓๘๙ พร้อมบ้านเลขที่ ๓๘/๙ ซอยนวมินทร์ ๑๑๑ แขวงนวมินทร์ เขตบึงกุ่ม กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นบ้านพักอาศัยของผู้ฟ้องคดี ครอบครัวและบริวาร รวมถึงบรรดาสิ่งของเครื่องใช้ต่างๆ ภายในบ้านหลังดังกล่าวไว้เป็นการชั่วคราว จนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเป็นอย่างอื่น

นายวชิระ ชอบแต่ง

ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองกลาง