บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์     

ผู้ประสานงานชุดโครงการ MEAs Watch สกว.

ความสำเร็จประการหนึ่งของการประชุมของประเทศภาคีสมาชิกอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลก ครั้งที่ 13 (COP13) และภาคีพิธีสารเกียวโตครั้งที่ 3 (COP/MOP3) ที่จัดขึ้นเมื่อเดือนธันวาคม 2550 ที่เกาะบาหลี ประเทศอินโดนีเซียคือ สิ่งที่เรียกว่า "Bali Roadmap" ซึ่งเป็นกรอบการเจรจาสำหรับการจัดทำพันธกรณีในการลดก๊าซเรือนกระจกหลังจากปี ค.ศ.2012 ทั้งนี้เนื่องจากตามเนื้อหาพิธีสารเกียวโต ได้มีพันธกรณีกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกจนถึงปี 2012 เท่านั้น ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ใน Bali Roadmap การเจรจาเรื่องดังกล่าวจะต้องเสร็จสิ้นภายในปี 2009

ในพิธีสารเกียวโต มีพันธกรณีการลดก๊าซเรือนกระจกสำหรับ "ประเทศที่พัฒนาแล้ว" เท่านั้น ไม่ได้มีข้อบังคับให้ "ประเทศกำลังพัฒนา" ต้องลดก๊าซเรือนกระจกแต่อย่างใด อย่างไรก็ดี เนื่องจากในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศได้มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในอัตราเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก โดยเฉพาะกรณีประเทศจีน อินเดีย (ประเทศไทยเองก็มีอัตราการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับสูง จากข้อมูลของ UNDP ที่เผยแพร่ปลายปี 2007 หากคิดจาก "ปริมาณการปล่อยก๊าซต่อจำนวนประชากร" ซึ่งเป็นดัชนีที่บางประเทศพยายามผลักดันให้นำมาใช้ ประเทศไทยมีอัตราปล่อยที่สูงกว่าอินเดียและจีน คือ ไทย 4.2 ตัน/คน จีน 3.8 ตัน/คน และ อินเดีย 1.2 ตัน/คน ) ดังนั้น ประเทศกำลังพัฒนาในนามกลุ่ม "G77 + จีน" จึงให้ความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเจรจากำหนดพันธกรณีหลังปี 2012 โดยยังคงมีจุดยืนหลักไม่ต้องการให้มีการกำหนดพันธกรณีการลดก๊าซสำหรับประเทศกำลังพัฒนา

ในการเจรจาให้บรรลุผลตาม Bali Roadmap กลไกการเจรจาที่สำคัญแยกเป็น 2 กลุ่ม

กลุ่มที่หนึ่ง เป็นคณะทำงานเฉพาะกิจที่ตั้งขึ้นใหม่ซึ่งมีชื่อว่า Ad-Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action Under the Convention (AWG-LCA) อยู่ภายใต้กรอบของอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change หรือ UNFCCC)

กลุ่มที่สอง เป็นคณะทำงานเฉพาะกิจที่มีการดำเนินงานมาระยะหนึ่งแล้ว มีชื่อว่า Ad Hoc Working Group On Further Commitments For Annex I Parties Under The Kyoto Protocol

จะสังเกตเห็นได้ว่าคณะทำงานเฉพาะกิจสองคณะดังกล่าวอยู่ภายใต้กรอบความตกลงที่ต่างกัน คณะแรก (AWG-LCA) อยู่ภายใต้อนุสัญญาหลัก คือ UNFCCC อีกคณะหนึ่งอยู่ภายใต้พิธีสารเกียวโต นัยสำคัญของเรื่องนี้ก็คือ สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศภาคีสมาชิกอยู่ใน UNFCCC แต่ไม่ได้เป็นภาคีสมาชิกของพิธีสารเกียวโต เมื่อปัญหาโลกร้อนรุนแรงขึ้น เห็นปัญหาชัดเจนขึ้น ประชาคมโลกได้พยายามกดดันให้สหรัฐเข้าร่วมเป็นภาคีของพิธีสารเกียวโต แต่สหรัฐในยุคประธานาธิบดีบุชปฏิเสธมาโดยตลอดนับตั้งแต่เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดี แต่ในการเจรจาภายใต้ Bali Roadmap สหรัฐได้ถูกดึงเข้ามาอยู่ในกระบวนการเจรจาของคณะ AWG-LCA ด้วย ในฐานะประเทศภาคีสมาชิกของ UNFCC

นอกจากนี้มีข้อที่ควรสังเกตด้วยว่า ในเนื้อหาของ Bali Action Plan ซึ่งเป็นข้อสรุปจากการประชุมที่บาหลีนั้น ไม่ได้แบ่งแยกการดำเนินงานแก้ไขปัญหาโลกร้อนโดยยึดถือแบ่งกลุ่มว่าเป็นประเทศในภาคผนวกหรือนอกภาคผนวกของพิธีสารเกียวโต แต่ได้ใช้คำว่า "ประเทศกำลังพัฒนา" และ "ประเทศที่พัฒนาแล้ว" แทน ซึ่งหมายความว่า ทุกประเทศต้องมีส่วนรับผิดชอบกับปัญหาโลกร้อนที่เกิดขึ้น โดยไม่ต้องแบ่งแยกว่าต้องเป็นภาคีสมาชิกพิธีสารเกียวโตหรือไม่ การร่วมรับผิดชอบปัญหาโลกร้อนจึงเป็นเรื่องที่ใกล้ตัวประเทศไทยมากขึ้นเรื่อยๆ

ในช่วงวันที่ 1-12 ธันวาคม 2551 จะมีการประชุมประเทศภาคีสมาชิกของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลก (มีสมาชิก 191 ประเทศ) และพิธีสารเกียวโต (มีสมาชิก 168 ประเทศ) ณ เมือง Poznan ประเทศโปแลนด์ การประชุมครั้งนี้นับเป็นครึ่งทางของการเจรจาตาม Bali Roadmap

ประเด็นสำคัญบางประเด็นในการเจรจา

- เรื่องเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก ยังคงมีจุดยืนที่แตกต่างกันอยู่มากระหว่างกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วกับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ญี่ปุ่นผลักดันข้อเสนอของกลุ่มประเทศ G8 ที่กำหนดเป้าหมายลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ 50% ภายในปี 2050 ทางรัสเซียเรียกร้องให้ประเทศต่างๆ ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณสูงต้องมีส่วนร่วมภายใต้กรอบกติกาโลกเรื่องโลกร้อนฉบับใหม่ ในขณะที่กลุ่มประเทศ G77+จีน ยังคงรักษาจุดยืนเดิม โดยเน้นย้ำถึงความแตกต่างระหว่างพันธกรณีลดก๊าซเรือนกระจก (Mitigation Commitment) ของประเทศที่พัฒนาแล้ว กับการดำเนินงานลดก๊าซเรือนกระจก (Mitigation Action) ของประเทศกำลังพัฒนา กล่าวให้ชัดเจน คือ ประเทศกำลังพัฒนามีจุดยืนว่าจะช่วยดำเนินกิจกรรมลดก๊าซได้ แต่ไม่ต้องการให้มีพันธกรณี

- เรื่องการลดก๊าซเรือนกระจกในภาคเกษตรกรรมได้ถูกนำมาอภิปรายอีกครั้ง อุรุกวัยได้เรียกร้องให้เพิ่มกิจกรรมการลดก๊าซในภาคเกษตรให้มากขึ้นและได้เสนอให้มีการจัด Workshop เรื่องนี้ในการประชุมที่โปแลนด์ นิวซีแลนด์ได้สนับสนุนข้อเสนอดังกล่าว เรื่องนี้เกี่ยวโยงโดยตรงกับประเทศไทย

- เรื่องกลไกการพัฒนาที่สะอาด (Clean Development Mechanism: CDM) เป็นกลไกที่กำหนดไว้ในพิธีสารเกียวโต เพื่อให้ประเทศที่พัฒนาแล้วสามารถเข้ามาลงทุนทำโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศกำลังพัฒนาได้ ปริมาณก๊าซที่ลดได้คิดเป็น "คาร์บอนเครดิต" นำไปหักลบจากปริมาณก๊าซที่ต้องลดตามพันธกรณีได้

ประเทศสมาชิกต่างๆ ได้มีข้อเสนอแนะ ข้อเรียกร้องหลายประการให้คณะกรรมการบริหาร CDM ปรับปรุงการดำเนินงานโครงการ CDM ทั้งในเรื่องขั้นตอนการอนุมัติตรวจสอบโครงการให้สะดวกมากขึ้น เรื่องความโปร่งใส เรื่องการเพิ่มขีดความสามารถให้กับประเทศกำลังพัฒนาในการจัดทำโครงการ เรื่องการกระจายโครงการไปยังประเทศต่างๆ อย่างเป็นธรรม เช่น กรณีโครงการ CDM ที่เป็นการผลิตไฟฟ้าจากเขื่อน มีอยู่ในประเทศจีนถึงร้อยละ 71 ของโครงการผลิตไฟฟ้าจากเขื่อนทั้งหมด

เรื่องการทบทวนพิธีสารเกียวโตนี้เป็นครั้งที่สอง เป็นไปตามข้อกำหนดในมาตรา 9 ของพิธีสารเกียวโตที่ได้ระบุให้ประเทศภาคีทำการทบทวนพิธีสารเกียวโตเป็นระยะๆ ในการประชุมที่บาหลี ประเทศที่พัฒนาแล้วสนับสนุนให้มีการทบทวนแบบครอบคลุมรอบด้าน (Comprehensive Review) เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศนั่นคือ การลดปริมาณปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้อยู่ในระดับที่ไม่เป็นอันตรายต่อมนุษย์และสิ่งแวดล้อม แต่ข้อเสนอดังกล่าวถูกคัดค้านจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา เนื่องจากเกรงว่าหากมีการทบทวนแบบที่เรียกว่า "Comprehensive Review" อาจนำไปสู่การเพิ่มเติมพันธกรณีการลดก๊าซของประเทศกำลังพัฒนา ดังนั้นจึงมีข้อเสนอให้ทบทวนเฉพาะในแง่การปฏิบัติตาม (Implement) พิธีสารเท่านั้นโดยเฉพาะการดำเนินงานของประเทศที่พัฒนาแล้ว

ผลสรุปของการเจรจาในเรื่องนี้ คือ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเป็นฝ่ายชนะ ประเด็นการทบทวนพิธีสารที่กำหนดไว้มีหัวข้อที่น่าสนใจหลายประการ เช่น เรื่องกลไกการพัฒนาที่สะอาด (CDM) เรื่องการที่จะนำเงินจากการค้าขายก๊าซเรือนกระจกมาสนับสนุนกองทุนการปรับตัว ฯลฯ

- เรื่อง "กองทุนสำหรับการปรับตัว" (Adaptation Fund) เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่ประเทศกำลังพัฒนาให้ความสำคัญอย่างมาก เป็นกองทุนที่จะนำมาใช้สำหรับการปรับตัวของประเทศกำลังพัฒนาในการรองรับผลกระทบที่เกิดจากปัญหาโลกร้อน เงินสำหรับกองทุนนี้นำมาจากเงินส่วนหนึ่งที่ได้จากโครงการลดก๊าซเรือนกระจกตามกลไก CDM (Clean Development Mechanism) ซึ่งเป็นโครงการที่ประเทศที่พัฒนาแล้วเข้ามาลงทุนดำเนินการในประเทศกำลังพัฒนา

ประเด็นในการเจรจาที่เป็นข้อถกเถียงอย่างมากระหว่างประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนา คือ เรื่องการบริหารกองทุน ทางฝ่ายประเทศที่พัฒนาแล้วต้องการให้ "กองทุนสิ่งแวดล้อมโลก" หรือ GEF (ซึ่งประเทศที่พัฒนาแล้วมีอิทธิพลอยู่มาก) ทำหน้าที่บริหารกองทุนดังกล่าว ในท้ายที่สุด สามารถหาข้อสรุปได้ว่าให้มี "คณะกรรมการบริหารกองทุน" อยู่ภายใต้การกำกับของ COP/MOP ซึ่งหมายถึงว่าให้ประเทศภาคีพิธีสารเกียวโตทั้งหมดร่วมกันดูแล และให้ GEF ทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขาฯ ไประยะหนึ่ง

ประเด็นการประชุมที่เกี่ยวโยงกับเรื่องการค้าอย่างมากเรื่องหนึ่ง คือ เรื่องการปล่อยก๊าซจากการขนส่งระหว่างประเทศทางอากาศและทางทะเล (International Aviation and Maritime Transport) ในทางปฏิบัติ สหภาพยุโรปได้ริเริ่มที่จะเก็บค่าธรรมเนียมจากเครื่องบินเพิ่มขึ้นซึ่งคิดจากปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยจะเริ่มจากเครื่องบินจากประเทศในสหภาพยุโรปก่อน

- เรื่องการปล่อยก๊าซจากการขนส่งระหว่างประเทศทางอากาศและทางทะเล (International Aviation and Maritime Transport) เป็นอีกหัวข้อหนึ่งที่ได้รับความสนใจอย่างมาก มีข้อห่วงกังวลจากหลายประเทศทั้งในแง่เทคนิค วิธีการตรวจวัด และเรื่องผลกระทบทางเศรษฐกิจ ญี่ปุ่นเสนอให้มีการควบคุมการปล่อยก๊าซจากกิจกรรมดังกล่าวโดยให้มีวิธีการและมาตรการลดไปพร้อมกัน ทางบราซิลและอียิปต์ย้ำว่าต้องนำหลักการเรื่อง "ความตระหนักถึงปัญหาร่วมกัน แต่มีความรับผิดชอบที่ต่างกัน" มาปฏิบัติ

- เรื่องแนวคิดการลดก๊าซโดยมุ่งเน้นภาคการผลิตที่ปล่อยก๊าซในปริมาณสูง (Sectoral Targeting Approach-SA) ญี่ปุ่นให้ความสำคัญในเรื่องนี้และผลักดันมาอย่างต่อเนื่อง โดยเสนอว่าแนวคิด SA มีความสัมพันธ์กับการช่วยลดก๊าซเรือนกระจก ทางสหภาพยุโรป นิวซีแลนด์ จีน และแคนาดา ต่างเห็นร่วมกันว่าแนวคิด SA ควรมีผลต่อการสนับสนุนเป้าหมายการลดก๊าซของประเทศภาคี แต่มิใช่นำไปแทนที่เป้าหมายเดิม

กลุ่มประเทศกำลังพัฒนามีท่าทีคัดค้าน ทางอินเดียได้โต้แย้งว่า SA เป็นแนวคิดที่ไม่เหมาะสมต่อประเทศกำลังพัฒนา จะมีผลต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ประเด็นเรื่องนี้จะยังคงเป็นประเด็นอภิปรายถกเถียงอย่างมากในการเจรจาที่โปแลนด์

- เรื่องการลดก๊าซเรือนกระจกจากการลดปัญหาการทำลายป่าในประเทศกำลังพัฒนา (Reducing emission from deforestation and forest degradation in developing countries - REDD) เป็นประเด็นที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาให้ความสำคัญ แต่จนถึงขณะนี้ยังไม่มีข้อสรุปเกี่ยวกับรายละเอียดกลไกดำเนินงาน ทางนิวซีแลนด์ได้เสนอกลไกสนับสนุนเรื่อง REDD โดยใช้ทั้งกลไกตลาด (เช่น การซื้อขายคาร์บอนเครดิต ฯ) และกลไกอื่นๆ ที่ไม่ใช่กลไกตลาด ทางกลุ่มชนพื้นเมือง (ซึ่งมีวิถีชีวิตผูกพันกับป่า) ได้เน้นย้ำให้ตระหนักและเคารพสิทธิของชนพื้นเมือง และย้ำว่ากลไกในอนาคตเกี่ยวกับเรื่อง REDD ต้องมีหลักการเรื่องการขอความยินยอมล่วงหน้า จนถึงปัจจุบันยังไม่มีข้อสรุปว่า ในกรอบกติกาโลกฉบับใหม่จะรวมเรื่อง REDD และกิจกรรมอื่นๆ ด้านป่าไม้หรือไม่ ยังเป็นประเด็นที่ต้องมีการเจรจากันอีกมาก

หมายเหตุ : เอกสารประกอบเวทีสื่อมวลชน (Press Briefing) เพื่อติดตามความเคลื่อนไหว การประชุม COP 14 วันที่ 1 ธันวาคม 2551 ณ ห้องประชุม 1 สกว.ชั้น 14 โดยชุดโครงการ MEAs Watch สกว.ฝ่ายสวัสดิภาพสาธารณะจากเว็บไซต์ MEAswatch.org