ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจาก "สมบูรณาญาสิทธิราชย์" มาเป็น "ประชาธิปไตย" รัฐธรรมนูญถูกคาดหมายให้เป็นกติกาสูงสุดของประเทศ แต่ตลอด 75 ปีที่ผ่านมา รัฐธรรมนูญไทยตกอยู่ภายใต้วงจรของ "ร่าง-ใช้-ฉีก" มาโดยตลอด จึงเป็นความย้อนแย้งที่กฎหมายสูงสุดกลับไร้กรอบ,ระเบียบ และกติกาอย่างยิ่ง แต่ ผศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล ก็ได้เสนอว่ามีสิ่งที่เรียกว่า "อภิรัฐธรรมนูญ" คอยกำกับความเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญไทยอยู่โดยตลอด

 

 

ประเด็นการปาฐกถาของ ผศ.สมชาย ครั้งนี้ เกิดขึ้นเนื่องใน "โครงการปาฐกถาปรีดี  พนมยงค์ ประจำปี 2550 ในวาระครบรอบ 75 ปี การอภิวัฒน์ไทย 24 มิถุนายน 2475 ณ ห้องประชุมสถาบันปรีดี  พนมยงค์ ซึ่งจัดขึ้นในในวันอาทิตย์ที่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2550

 

"ประชาไท" ได้สรุปความการปาฐกถาดังกล่าวให้ผู้อ่านได้อ่านกัน ก่อนที่ปาฐกถาฉบับเต็มจะตามมาเร็วๆ นี้

 

รัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ

เมื่อพิจารณาถึงสัมพันธภาพทางอำนาจของกลุ่มต่างๆ ในสังคมซึ่งปรากฏในรัฐธรรมนูญแล้วจะพบว่าสังคมไทยแท้จริงแล้วอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญเพียง 3 ฉบับ คือ รัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยม รัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยม และรัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตย

 

รัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยม มีลักษณะสำคัญ คือ

 

ประการแรก การสถาปนาอำนาจรัฐสภาเหนือองค์กรต่างๆ รัฐสภากำกับการทำงานของฝ่ายบริหาร รัฐสภาสามารถออกกฎหมายได้ นอกจากนี้ยังรวมถึงการทำให้สถาบันกษัตริย์อยู่นอกเหนือการเมือง

 

ประการที่สอง การสถาปนาอำนาจรัฐสภาต้องมาจากเงื่อนไขที่ว่ามาจากการคัดเลือกของประชาชนซึ่งมีปัจจัยสำคัญคือการเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นระบบสภาเดี่ยวหรือสภาคู่

 

ประการที่สาม การสถาปนาอำนาจของรัฐสภาก็เพื่อให้เป็นองค์กรที่ยึดโยงกับประชาชนอย่างชัดเจน ระบบราชการและข้าราชการประจำมีบทบาทในฐานะผู้ปฏิบัติงาน บุคคลที่จะเข้ามาในระบบรัฐสภาก็ต้องไม่ดำรงตำแหน่งในระบบราชการด้วย

 

รัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยม ซึ่งมาจากการฉีกรัฐธรรมนูญ มีหลักการพื้นฐานคือ "อำนาจคือธรรม" มีลักษณะสำคัญ คือ

 

ประการแรก รัฐสภาจะให้ความสำคัญกับการแต่งตั้งซึ่งไม่ปรากฏคุณสมบัติ หลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ชัดเจน

 

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญจะรองรับการใช้อำนาจอันเบ็ดเสร็จเด็ดขาดของคณะรัฐประหารและคณะรัฐบาลที่สืบทอดมาจากการรัฐประหาร ไม่ว่าจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็ตาม

 

ประการที่สาม คณะรัฐประหารยอมรับและสถาปนาความสำคัญของสถาบันกษัตริย์ในการสร้างความชอบธรรมให้ตน ยิ่งไปกว่านั้น สถาบันกษัตริย์ได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของจารีตในการรัฐประหารและการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่อีกด้วย

 

รัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตย ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าอยู่ระหว่างสองแบบข้างต้น มีลักษณะสำคัญ คือ

 

ประการแรก ยอมรับระบบเลือกตั้งในการเป็นแหล่งความชอบธรรมของการจัดตั้งและเปลี่ยนแปลงรัฐบาล

 

ประการที่สอง ยอมรับบทบาทของข้าราชการประจำในการมีส่วนทางการเมืองทั้งในระบบรัฐสภาและฝ่ายบริหาร

 

ประการที่สาม การเปลี่ยนแปลงของสถาบันกษัตริย์ที่มีพระราชอำนาจเพิ่มขึ้นและสูงส่งขึ้น ตัวอย่างสำคัญคือ "ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข" เพิ่งเกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญ 2492 และเป็นจารีตจนมาถึงปัจจุบัน

 

อนาคตของรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ

รัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยมซึ่งเป็นการสถาปนาอำนาจรัฐสภาให้สูงกว่าสถาบันการเมืองอื่นมีความเป็นไปได้น้อยมากที่จะเกิดขึ้น ส่วนหนึ่งมาจากความคิดความเชื่อที่ว่านักการเมืองเป็น "อัปรียชน" ที่ไว้ใจไม่ได้

 

รัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยมยังคงมีโอกาสเกิดขึ้นได้เสมอตราบเท่าที่การรับรองความชอบธรรมของการรัฐประหารทั้งในทางการเมืองและทางกฎหมาย อย่างไรก็ตาม อายุของรัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยมจะค่อยๆ สั้นลงเพราะมีการขยายตัวของพลังประชาธิปไตย

 

รัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตย มีความเป็นไปได้มากที่สุดสำหรับการเมืองไทย เพราะความไม่ไว้วางใจในนักการเมือง แต่ก็ยังจะให้มีระบบเลือกตั้งเพราะยึดโยงกับประชาชน พร้อมกันนั้นจะมีองค์กรกำกับความประพฤตินักการเมือง โดยมักมาจากข้าราชการประจำ แต่เดิมผสมปนเปกันระหว่างฝ่ายทหารและข้าราชการต่างๆ ขณะที่ปัจจุบันนั้นบทบาทหลักจะเป็นบุคลากรจากองค์กรด้าน "ตุลาการ" เป็นหลัก

 

 

ธรรมนูญของรัฐธรรมนูญไทย

แม้ว่ารัฐธรรมนูญไทยจะพบกับวงจร "ฉีก-เขียน" อย่างซ้ำแล้วซ้ำเล่า แต่ก็ยังมีลักษณะบางประการที่ได้รับการยอมรับและปฏิบัติตามจนเป็นบรรทัดฐานในรัฐธรรมนูญไทย ซึ่งอาจถือเป็นธรรมนูญของรัฐธรรมนูญไทย 5 ประการ

 

1.รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดชั่วคราว

รัฐธรรมนูญที่ถูกเขียนในห้วงเวลาของการเริ่มต้นประชาธิปไตยคาดหมายต่อความยั่งยืนของรัฐธรรมนูญ ดังในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ 2475 ที่ปรากฏข้อความที่ว่า "ให้ยืนยงอยู่คู่กับสยามรัฐสีมาตราบเท่ากัลปาวสาน" และมีข้อความแสดงความคาดหมายดังกล่าวมาจนถึงหลังจากรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม 2495 ซึ่งความคาดหมายดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ไม่ตระหนักถึงความถาวรอีกต่อไป ซึ่งไม่อาจปฏิเสธได้ว่าเป็นผลจากที่มีการฉีกรัฐธรรมนูญหลายๆ ครั้งในช่วงเวลาต่อๆ มาจนถึงปัจจุบัน

 

2.ความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญ

ไม่ว่าสถานการณ์ทางการเมืองจะเป็นอย่างไร จะอยู่ภายใต้เผด็จการหรือประชาธิปไตยครึ่งใบ ก็จำเป็นต้องมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ แต่ก็มีบางช่วงสั้นๆ ที่ไม่มีรัฐธรรมนูญประกาศใช้ซึ่งจะเกิดหลังจากการยึดอำนาจของคณะรัฐประหารต่างๆ

 

3.จารีตประเพณีในการฉีกและประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

การฉีกรัฐธรรมนูญโดยคณะรัฐประหารและประกาศใช้รัฐธรรมนูญโดยคณะรัฐประหารภายใต้พระบรมราชโองการ มีสถานะเป็นจารีตประเพณีของการฉีกและประกาศใช้รัฐธรรมนูญในสังคมการเมืองไทยแล้ว

 

4.รัฐธรรมนูญไทยยิ่งเขียนยิ่งยาว

เมื่อพิจารณาเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะพบว่ามีปัจจัยที่ทำให้ยิ่งเขียนยิ่งยาวคือ

 

ประการแรก วงจรชีวิตของรัฐธรรมนูญที่สั้นทำให้ไม่เกิดจารีตรัฐธรรมนูญ

 

ประการที่สอง การตีความรัฐธรรมนูญไม่เป็นที่ยอมรับในหลายกรณีที่ได้มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อเกิดรัฐธรรมนูญใหม่จึงเขียนรายละเอียดให้ชัดเจนขึ้นไม่ให้เกิดปัญหาการตีความ

 

ประการที่สาม การเป็นฐานความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญทำให้บุคคลหรือกลุ่มบุคคลพยายามผลักดันให้ประเด็นที่ตนเห็นว่าสำคัญได้เข้าไปอยู่ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจเป็นการคาดหวังถึงผลในการให้ความสำคัญในทางกฎหมายจากรัฐธรรมนูญ

 

5.รัฐธรรมนูญชั่วคราวเป็นของชนชั้นนำ รัฐธรรมนูญถาวร (ดูราวกับว่า) เป็นของประชาชน

รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนั้นกระบวนการจัดทำมาจากชนชั้นนำโดยมีอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จ ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับถาวรมีกระบวนการทำให้เกิดภาพว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ประชาชนมีส่วนร่วม คือ

 

ประการที่หนึ่ง ตั้งองค์กรร่างรัฐธรรมนูญโดยสมาชิกมาจากการเลือกตั้งภายใต้การแต่งตั้ง ซึ่งแม้จะเปิดกว้างขึ้น แต่ประชาชนก็ไม่สามารถคัดเลือกได้จริงๆ

 

ประการที่สอง การรับฟังความคิดเห็น แต่มีปัญหาคือไม่ปรากฏหลักเกณฑ์ คัดเลือก กลั่นกรอง สรุปและเสนอเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

 

ประการที่สาม การลงประชามติ ซึ่งอาจมีปัญหาคือการไม่กำหนดจำนวนเสียงขั้นต่ำ ทำให้เพียงแค่เสียงข้างมากของผู้ลงคะแนนซึ่งอาจมีจำนวนน้อยก็ทำให้ประชามตินั้นผ่านได้

 

 

รัฐธรรมนูญภายใต้อภิรัฐธรรมนูญไทย

ธรรมนูญของรัฐธรรมนูญไทยข้างต้น มีผลให้รัฐธรรมนูญไทยอยู่ในสภาวะแห่งความขัดแย้งภายในตัวเอง ทั้งการร่างโดยรู้ว่าจะถูกฉีกในอีกไม่นาน การเป็นกฎหมายสูงสุดในระยะเวลาชั่วคราว ประชาชนมีส่วนร่วมแต่ก็จำกัดขอบเขต หรือเขียนให้ยาวทั้งที่ไม่สามารถเขียนให้ครอบคลุมได้

 

อย่างไรก็ดี ตลอดการต่อสู้ช่วงชิงอำนาจของกลุ่มต่างๆในช่วง 75 ปี จะพบว่าระบอบการเมืองของไทยเป็นระบอบที่เป็นการดำรงอยู่ร่วมกันของระบบรัฐสภา พลังอมาตยาธิปไตย และสถาบันพระมหากษัตริย์ หรืออาจเรียกว่า "การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข"

 

ระบอบนี้จะเป็น "อภิรัฐธรรมนูญ" ที่อยู่เหนือและคอยกำกับความเปลี่ยนแปลงของรัฐธรรมนูญไทย ตราบเท่าที่ยังอยู่ภายใต้ "อภิรัฐธรรมนูญ" นี้ ความขัดแย้งในตัวเองของรัฐธรรมนูญไทยก็จะดำรงอยู่ต่อไป การจะหลุดไปจากสภาวะความขัดแย้งนี้ต้องมาจากการเปลี่ยนแปลงระดับ "อภิรัฐธรรมนูญ" เช่นเดียวกับเมื่อ 75 ปีที่ผ่านมา