ความเป็นมา อำนาจ และบทบาทของคณะองคมนตรีนับตั้งแต่ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จนถึงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ที่ถูกยกเลิกไป ก่อนที่จะได้รับการฟื้นฟูและช่วงชิงตำแหน่งแห่งที่ภายหลังรัฐประหาร 2490 เป็นต้นมา และเป็นหนึ่งในสถาบันที่สำคัญในรัฐธรรมนูญ

(คำบรรยายภาพ) หลังรัฐประหาร พ.ศ. 2490 และการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2490 มีการฟื้นฟู “คณะอภิรัฐมนตรี” ซึ่งมีบทบาทเป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ เหมือนอภิรัฐมนตรี และสภากรรมการองคมนตรี ในสมัยรัชกาลที่ 7 โดยคณะอภิรัฐมนตรีชุดแรก ตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2490 ประกอบด้วย (ภาพบนจากซ้ายไปขวา) พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร ประธานอภิรัฐมนตรี พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต อภิรัฐมนตรี (ภาพล่างจากซ้ายไปขวา) พลโท พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอลงกฎ อภิรัฐมนตรี พระยามานวราชเสวี อภิรัฐมนตรี และพลเอก อดุล อดุลเดชจรัส อภิรัฐมนตรี (ที่มา: วิกิพีเดีย)

สาระสำคัญ

1. องคมนตรีเป็นตำแหน่งที่เริ่มขึ้นมาตั้งแต่ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยในสมัยรัชกาลที่ 5 ทรงตั้งปรีวีเคาน์ซิล หรือสภาที่ปรึกษาในพระองค์ชุดแรก49 คน ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นองคมนตรี

2. สมัยรัชกาลที่ 6 ก็มีการตั้งองคมนตรีเช่นกัน และตั้งเพิ่มทุกปี ตลอดรัชสมัยมีการตั้งองคมนตรีทั้งสิ้น 233 รายชื่อ

3. จนถึงสมัยรัชกาลที่ 7 ทรงตั้งอภิรัฐมนตรีสภา ประกอบด้วยพระบรมวงศานุวงศ์ชั้นผู้ใหญ่จำนวน 5 พระองค์ เพื่อช่วยวินิจฉัยราชการทั้งปวง ขณะที่ทรงให้องคมนตรีที่ตั้งขึ้นในรัชกาลที่ 6 เป็นองคมนตรีต่อไปในรัชกาลปัจจุบัน แต่มีการคัดเลือกองคมนตรี 40 รายชื่อเข้าไปอยู่ใน “สภากรรมการองคมนตรี” ทำหน้าที่พิจารณาและให้ความเห็นต่อร่างกฎหมาย

4. เหตุที่ไม่ได้ให้องคมนตรีทั้งหมดประชุมกันเนื่องจากรัชกาลที่ 7 ทรงวินิจฉัยว่า "เห็นว่าจะมากมายเกินไปนัก” โดยจำนวน 40 คน “คิดว่าเปนจำนวนพอดี”

5. กฎหมายที่มีการพิจารณาโดยสภากรรมการองคมนตรีคือ “ร่างพระราชบัญญัติจดทะเบียนครอบครัว” ซึ่งต่อมาแก้ไขเป็น “พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณะผัวเมีย” แต่ไม่ทันได้ใช้บังคับในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2475 ก็ถูกงดไป เนื่องจากทรงเห็นว่า “ไม่เป็นเวลาที่จะพึงให้เกิดรายจ่ายใหม่ขึ้น” กระทั่งรัฐสภาสมัยคณะราษฎรมีการพิจารณากฎหมายดังกล่าวต่อและประกาศใช้อยู่ใน “ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 5” ที่บังคับใช้ตั้งแต่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2478

6. หลังคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 มีการยกเลิกอภิรัฐมนตรีสภาและองคมนตรี จนกระทั่งหลังรัฐประหาร พ.ศ. 2490 มีการฟื้นฟู “คณะอภิรัฐมนตรี” 5 คน ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารราชการในพระองค์ และถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์ รวมทั้งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

7. ผู้ซึ่งอยู่ในคณะอภิรัฐมนตรี และมีบทบาทสำคัญในการฟื้นฟู “อุดมการณ์กษัตริย์นิยมประชาธิปไตย” ก็คือ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร ประธานอภิรัฐมนตรี และพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต อภิรัฐมนตรี ซึ่งทั้ง 2 พระองค์ทำหน้าที่เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วย

8. ต่อมามีการร่างรัฐธรรมนูญ และบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2492 มีการเปลี่ยนชื่อ “คณะอภิรัฐมนตรี” เป็น “คณะองคมนตรี” ประกอบด้วย ประธานองคมนตรี 1 คน และองคมนตรีไม่เกิน 8 คน มีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ

9. อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ 2492 ซึ่งถูกขนานนามว่าเป็น “รัฐธรรมนูญกษัตริย์นิยม” บังคับใช้ได้ไม่นานก็ต้องยกเลิก เนื่องจากความสัมพันธ์ที่ไม่ราบรื่นระหว่างรัฐบาลกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และเกิดรัฐประหาร 2494 แต่ในบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองคมนตรีในรัฐธรรมนูญ 2492 จะเป็นต้นแบบให้กับบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองคมนตรีในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา รวมทั้งรัฐธรรมนูญ 2475 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม 2495 ก็นำบทบัญญัติเรื่ององคมนตรีจากรัฐธรรมนูญ 2492 นำมาปรับปรุงเพิ่มเติมเข้าไปในรัฐธรรมนูญฉบับนี้

10. บทบัญญัติเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งเกี่ยวข้องกับองคมนตรีจะมีการเปลี่ยนอีกครั้งในรัฐธรรมนูญ 2534 ที่ร่างขึ้นในสมัยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) โดยในส่วนของการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในรัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 16 ระบุแต่เพียงให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ โดยตัดเนื้อหาในส่วนของการ “ให้ความเห็นชอบ” ของรัฐสภา ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญนับตั้งแต่ฉบับ พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา

จากปรีวีเคานซิลสมัยรัชกาลที่ 5 ถึงองคมนตรี 233 รายชื่อในสมัยรัชกาลที่ 6

องคมนตรี เป็นตำแหน่งเกิดขึ้นในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 (ครองราชย์ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2411 ถึง 23 ตุลาคม พ.ศ. 2453) ทรงตั้งปริวีเคาน์ซิล (Privy Council) หรือ สภาที่ปฤกษาราชการในพระองค์จำนวน 49 คน เมื่อเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2417 และมีการตั้งเพิ่มเมื่อเดือนเมษายน พ.ศ. 2530 อีก42 คน [1] ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นองคมนตรี และมีการแต่งตั้งเพิ่มในคราวที่มีพระราชพิธีศรีสัจปานกาล หรือพระราชพิธีถือน้ำพิพัฒน์สัตยาอีกด้วย

เมื่อถึงสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 (ครองราชย์ 23 ตุลาคม พ.ศ. 2453 ถึง 26 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468) ทรงแต่งตั้งองคมนตรี ทำหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมาย และมักจะโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งองคมนตรี ขึ้นใหม่ทุกปีในวันที่ 4 เมษายน เนื่องในพระราชพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยา รวมตลอดรัชสมัยของรัชกาลที่ 6 มีการตั้งองคมนตรี 233 รายชื่อ [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8], [9], [10], [11], [12], [13], [14], [15]

ที่ปรึกษา 3 คณะในสมัยรัชกาลที่ 7 และเจ้านาย 5 พระองค์ในอภิรัฐมนตรีสภา

ในสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 (ครองราชย์ 26 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 ถึง 2 มีนาคม พ.ศ. 2477) เมื่อขึ้นครองราชย์ ทรงมีพระราชประสงค์ “จะทรงตั้งพระบรมวงศานุวงศ์ และข้าราชการซึ่งได้เปนองคมนตรีในรัชกาลก่อน บรรดาที่สามารถจะเปนองคมนตรีได้ ให้คงเปนองคมนตรีในรัชกาลปัจจุบันต่อไป” โดยมีพระราชพิธีตั้งองคมนตรีที่พระที่นั่งอมรินทรวินิจฉัย เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2468 [16]

โดยในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงแต่งตั้งคณะที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเป็น 3 องค์กร คือ อภิรัฐมนตรีสภา เสนาบดีสภา และสภากรรมการองคมนตรี โดยอภิรัฐมนตรีสภาก่อตั้งเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2468 เทียบได้กับสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในรัชกาลที่ 5 โดยในพระราชดำรัสทรงตั้งอภิรัฐมนตรีสภา [17] ทรงระบุถึงเหตุผลในการตั้งคณะอภิรัฐมนตรีสภาว่า

“เราคิดเห็นว่าตามราชประเพณีซึ่งมีอยู่ในบัดนี้ พระเจ้าแผ่นดินมีมนตรีสำหรับเปนที่ทรงปรึกษาหารือสองคณะด้วยกัน คือองคมนตรีซึ่งทรงตั้งไว้เปนจำนวนมาก สำหรับทรงปรึกษากิจการพิเศษอันเกิดขึ้นฉะเพาะสิ่งฉะเพาะอย่างคณะ ๑, กับเสนาบดีสภาผู้บังคับบัญชาราชการกระทรวงต่างๆ มีจำนวนหย่อนญี่สิบ สำหรับทรงปรึกษาหารือราชการ อันกำหนดไว้เปนหน้าที่ในกระทรวงนั้นๆ คณะ ๑, แต่ยังมีราชการอีกอย่างหนึ่ง ซึ่งเปนการสำคัญอย่างยิ่ง กล่าวคือที่จะคิดให้กิจการตลอดจนรัฏฐาภิปาลโนบายของรัฐบาลเปนอุปการอันหนึ่งอันเดียวกันทุกกระทรวงทบวงการแต่ก่อนมาตกอยู่แต่ตามพระบรมราชวินิจฉัย, แม้มีพระราชประสงค์จะทรงปรึกษาหารือผู้อื่นก็ได้อาศัยแต่เสนาบดีสภา เราเห็นว่ายังไม่เหมาะ เพราะเหตุที่เสนาบดีสภาสมาชิกตั้งตามตำแหน่งกระทรวงมีจำนวนมากนั้นอย่าง ๑, และล้วนเปนเจ้าหน้าที่ฉะเพาะกิจการกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งนั้นอีกอย่าง ๑, เราจึงคิดจะตั้งมนตรีขึ้นใหม่อีกคณะหนึ่ง เรียกว่า "อภิรัฐมนตรีสภา" ให้มีจำนวนสมาชิกแต่น้อย สำหรับพระเจ้าแผ่นดินทรงปรึกษาราชการทั้งปวงเปนนิจ เพื่อจะได้เปนกำลังแก่การที่ทรงพระราชวินิจฉัยราชการทั้งปวง ในการตั้งสภาอภิรัฐมนตรีนี้ ผู้ซึ่งสมควรจะเปนสมาชิก จำต้องเปนผู้ซึ่งมีความคุ้นเคยและชำนิชำนาญราชการมากมาแต่ก่อน และประกอบด้วยเกียรติคุณทั้งความปรีชาสามารถ สมควรเปนที่ทรงไว้วางพระราชหฤทัยของพระเจ้าแผ่นดิน ตลอดจนมหาชนทั้งหลาย, ...”

โดยพระบรมวงศานุวงศ์ชั้นผู้ใหญ่จำนวน 5 พระองค์ที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นในอภิรัฐมนตรีสภาประกอบด้วย

สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าภาณุรังษีสว่างวงศ์ กรมพระยาภาณุพันธุวงศ์วรเดช
สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าบริพัตรสุขุมพันธุ์ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต
สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าจิตรเจริญ กรมพระยานริศรานุวัดติวงศ์
สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้าดิศวรกุมาร กรมพระยาดำรงราชานุภาพ
พระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ากิติยากรวรลักษณ์ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ

โดยทรงให้เหตุผลว่า "ด้วยทั้ง ๕ พระองค์นี้ได้ทรงรับราชการในตำแหน่งสำคัญมาแต่รัชกาลที่ ๕ เคยเปนที่ทรงไว้วางพระราชหฤทัย ทั้งได้คุ้นเคยทราบกระแสพระราชดำริห์ และพระบรมราโชบายของสมเด็จพระพุทธเจ้าหลวงมาแต่ก่อน ล้วนทรงปรีชาสามารถและมีเกียรติคุณจะหาผู้อื่นเสมอเหมือนได้โดยยาก..." [18]

จัดอำนาจองคมนตรี ตั้งสภากรรมการองคมนตรี วาระละ 40 รายชื่อ

ในส่วนขององคมนตรี มีการออกพระราชบัญญัติองคมนตรี บังคับใช้ตั้งแต่ 2 กันยายน พ.ศ. 2470 [19] โดยยกเลิกพระราชบัญญัติปรีวีเคานซิล จ.ศ. 1236 (พ.ศ. 2417) แล้วใช้พระราชบัญญัตินี้แทน โดยเนื้อหาในพระราชบัญญัติกำหนดเงินเดือนเบี้ยหวัดเบี้ยบำนาญตำแหน่งองคมนตรีปีละพันหกร้อยบาท แต่ถ้าเคยเป็นกรรมการองคมนตรีจะได้เงินเดือนเบี้ยหวัดเบี้ยบำนาญปีละสองพันสี่ร้อยบาท โดยให้เป็นองคมนตรีจนสิ้นรัชกาลและมีกำหนดอยู่ได้หกเดือนจึงจะขาดจากตำแหน่ง ถ้าพระเจ้าแผ่นดินที่ได้สืบราชสมบัติพระองค์ใหม่จะโปรดให้เปนองคมนตรีต่อไปก็ต้องทรงตั้งใหม่

นอกจากนี้ยังกำหนดให้มีสภากรรมการองคมนตรี จำนวน 40 คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งจากจำนวนองคมนตรี แล้วให้กรรมการองคมนตรีเลือกกันเองตั้งขึ้นเป็น สภานายก 1 คน และอุปนายก 1 คน ทำหน้าที่เป็นประธานและรองประธานในที่ประชุม โดยในท้ายพระราชบัญญัติมีการตั้งสภากรรมการองคมนตรีชุดแรกจำนวน 40 คน [20] ทั้งนี้ที่ประชุมของสภากรรมการองคมนตรีได้เลือกพระราชวรวงศ์เธอ กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ เป็นสภานายก และพระยาจินดาภิรมย์ราชสภาบดี (จิตร ณ สงขลา) เป็นอุปนายก

โดยการประชุมกรรมการองคมนตรีครั้งแรกที่ศาลาสหทัยในพระบรมมหาราชวัง เมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน พ.ศ. 2470 [21] มีราชเลขาธิการมาเปิดการประชุม โดยในพระราชดำรัสเปิดที่ประชุมสภากรรมการองคมนตรี พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงให้เหตุผลที่ไม่ได้ให้องคมนตรีทั้งหมดประชุมกันว่า "เห็นว่าจะมากมายเกินไปนัก จึ่งได้กำหนดจำนวนเพียง ๔๐ คนซึ่งคิดว่าเปนจำนวนพอดี ตั้งเปนกรรมการองคมนตรีคณะหนึ่ง" [22]

เกี่ยวกับลักษณะของสภากรรมการองคมนตรีนั้น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงระบุว่า “จะเหมือนปรีวิเคาน์ซิลของประเทศอังกฤษก็แต่ในนามเท่านั้น ลักษณการหาคล้ายกันไม่ ต้องเปนไปตามสภาพที่เหมาะแก่ประเทศของเรา กล่าวคือ เรามีความประสงค์ที่จะทดลองและปลูกฝังการศึกษาในวิธีการปรึกษาโต้เถียงให้สำเร็จเปนมติตามแบบอย่างที่ประชุมใหญ่ เพราะฉะนั้นจึ่งได้ดัดแปลงสิ่งที่มีอยู่แล้วให้ใช้การได้เหมาะตามสภาพของบ้านเมืองที่มีอยู่ในเวลานี้ ถ้าหากถึงเวลาอันควรที่จะเปลี่ยนแปลงวิธีการปกครองประเทศต่อไป ก็จะได้ทำได้โดยสะดวก ส่วนการเลือกกรรมการนั้นก็ได้เพ่งเล็งถึงคุณวุฒิความสามารถเปนใหญ่ ผู้ใดมีความสามารถปรากฎแล้ว เรายินดีที่จะตั้งเปนองคมนตรีและเลือกเปนกรรมการหมุนเวียนกันไป ดั่งแจ้งในคำปรารภและในมาตราอื่นๆ แห่งพระราชบัญญัตินั้นแล้ว” [23]

โดยงานของกรรมการองคมนตรีชุดที่ 1 เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาข้อกฎหมายและเสนอแก้ไข เช่น พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจดทะเบียนครอบครัว ซึ่งเกี่ยวข้องกับการจดทะเบียนสมรส หย่า รับรองบุตร โดยต่อมาแก้ไขเป็นพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณะผัวเมีย [24], [25], [26] มีการประกาศใช้ลงราชกิจจานุเบกษาในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2473 (พ.ศ. 2474 ตามปฏิทินใหม่) และระบุว่าจะให้ใช้พระราชบัญญัตินี้ตั้งแต่ 1 เมษายน พ.ศ. 2475 [27] อย่างไรก็ตามในวันที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ. 2474 มีพระบรมราชโองการให้งดใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวเนื่องจาก “ไม่เป็นเวลาที่จะพึงให้เกิดรายจ่ายใหม่ขึ้น” [28] กระทั่งในสมัยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐสภาในสมัยคณะราษฎรจึงมีการพิจารณาต่อและประกาศใช้อยู่ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 5 ที่บังคับใช้ตั้งแต่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2478 [29]

ในส่วนของกรรมการองคมนตรีชุดที่ 2 มีการตั้งในวันที่ 11 มีนาคม พ.ศ. 2473 (พ.ศ. 2474 ตามปฏิทินใหม่) มีวาระตั้งแต่ 1 เมษายน พ.ศ. 2474 ถึง 31 มีนาคม พ.ศ. 2476 (พ.ศ. 2477 ตามปฏิทินใหม่) [30] โดยในประชุมเป็นครั้งแรกที่ศาลาสหทัยสมาคม เมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ. 2474 มีการตั้ง พระราชวรวงศ์เธอ กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ เป็นสภานายก และพระยามานราชเสวี เป็นอุปนายก โดยในวันดังกล่าวกรรมการองคมนตรีพิจารณาและถวายความเห็นต่อร่างประกาศแก้ไขเพิ่มเติมประกาศภาษีเรือโรงร้าน [31]

การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ยุคคณะราษฎร และการยกเลิกองคมนตรี

อย่างไรก็ตามไม่ทันที่กรรมการองคมนตรีชุดที่ 2 จะอยู่จนครบวาระ ภายหลังวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปเป็นราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ คณะราษฎรได้มีประกาศยกเลิกอภิรัฐมนตรีสภา [32] และประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติองคมนตรี เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2475 [33] โดยในรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ประกาศใช้ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475ประกาศใช้ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 เมื่อ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ไม่มีบทบัญญัติเรื่ององคมนตรีในรัฐธรรมนูญ

รัฐประหาร 2490 รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว และการฟื้นฟู “อภิรัฐมนตรี”

หลังเหตุการณ์กรณีสวรรคตของรัชกาลที่ 8 ต่อมา พล.ท.ผิณ ชุณหะวัณ (ยศในขณะนั้น) ทำรัฐประหารรัฐบาลของ พล.ร.ต.ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 แล้วไปเชิญจอมพล ป.พิบูลสงครามมาเป็นหัวหน้า “คณะนายทหารแห่งชาติ” โดยการรัฐประหารดังกล่าวนอกจากจะทำให้นายปรีดี พนมยงค์ แกนนำคณะราษฎรต้องลี้ภัยไปต่างประเทศแล้ว ยังมีผลทำให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 สิ้นสุดลง และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 ผู้ลงนามคือ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารังสิตประยูรศักดิ์ กรมขุนชัยนาทนเรนทร ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ในรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2490 มีการฟื้นฟูบทบาทของที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ โดยกำหนดให้มี "คณะอภิรัฐมนตรี" เป็นตำแหน่งประจำมี 5 นาย ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารราชการในพระองค์ และถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์ [34] โดยคณะอภิรัฐมนตรีชุดแรก [35] ตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2490 ประกอบด้วย

พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร ประธานอภิรัฐมนตรี
พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต เป็นอภิรัฐมนตรี
พลโท พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอลงกฎ เป็นอภิรัฐมนตรี
พระยามานวราชเสวี เป็นอภิรัฐมนตรี
พลเอก อดุล อดุลเดชจรัส เป็นอภิรัฐมนตรี

สมเด็จฯ กรมขุนชัยนาทนเรนทร และพระองค์เจ้าธานีนิวัต ผู้วางรากฐานกษัตริย์นิยมประชาธิปไตย

อนึ่งในปาฐกถา “ข้ามให้พ้นประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา” ในโอกาสครบรอบ 32 ปี 14 ตุลาคม 2516 ของธงชัย วินิจจะกูล เมื่อปี พ.ศ. 2548 [36] เขาเสนอว่า ในช่วงท้ายและหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 บทบาทของฝ่ายเจ้าได้รับการรื้อฟื้นโดย ปรีดี พนมยงค์ ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่ต้องการประนีประนอมกับฝ่ายเจ้าในช่วงสงครามเพื่อต่อสู้กับอำนาจของจอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เจ้านายทั้งหลายได้รับบรรดาศักดิ์คืน และได้รับอนุญาตให้มีบทบาททางการเมืองได้ (ยกเว้นพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวและพระโอรสธิดาเท่านั้น)

ธงชัยเสนอว่า ระหว่างปี 2488-2494 “เป็นระยะก่อตัวและสร้างรากฐานให้แก่ “กษัตริย์นิยมประชาธิปไตย” บทบาทของฝ่ายกษัตริย์นิยมในสภามีความโดดเด่น ความสำคัญของเจ้าและสถาบันพระมหากษัตริย์ได้รับการรื้อฟื้นกลับมาอีกครั้ง ภายใต้การนำของสมเด็จฯ กรมขุนชัยนาทนเรนทร พระราชโอรสของรัชกาลที่ 5 พระองค์สุดท้ายที่ยังทรงดำรงพระชนม์ชีพอยู่ในขณะนั้น พระองค์เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในเวลาต่อมา และเป็นผู้นำสำคัญของฝ่ายกษัตริย์นิยมนับจาก 2475 ตราบจนสิ้นพระชนม์ในปี 2494”

โดยวาทกรรมว่าด้วยพระมหากษัตริย์ที่เริ่มต้นในช่วงนี้ “ด้านหนึ่งสืบทอดอุดมการณ์กษัตริย์นิยมแต่เดิม แต่อีกด้านหนึ่งยอมรับสถานะประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ ด้านหนึ่งยืนยันอิทธิพลมหาศาลตามประเพณีที่มีมาแต่โบราณกาล แต่กลับอยู่นอกเหนือการเมืองการปกครองโดยตรง”

ปาฐกถาของธงชัย ตอนหนึ่งเสนอด้วยว่า ในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2489 สมเด็จฯ กรมหมื่นพิทยลาภพฤฒิยากรหรือพระองค์เจ้าธานีนิวัต ทรงแสดงปาฐกถาถวายแด่พระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล พระอนุชา (คือพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9) และสมเด็จพระราชชนนี ต่อมาปาฐกถาดังกล่าวได้รับการปรับปรุงตีพิมพ์เป็นบทความวิชาการภาษาอังกฤษ ในหัวข้อ “Thai Old Siamese Conception of Monarchy” โดยพระนิพนธ์สั้นๆ นี้ มีความสำคัญอย่างสูง เพราะประมวลรวบยอดความคิดของลัทธิกษัตริย์นิยมขึ้นเป็นทฤษฎีว่าด้วยพระมหากษัตริย์ในระบบการเมืองหลัง 2475 ที่ฝ่ายกษัตริย์นิยมปรารถนาจะเห็น เป็นฐานทางภูมิปัญญาของ “วาทกรรมพระราชอำนาจ” ซึ่งมุ่งขยายพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญ และเป็นกรอบเค้าโครงสำหรับพัฒนาการของสถาบันกษัตริย์ไทยตลอดระยะ 60 ปีที่ผ่านมา จนทุกวันนี้มีสถานะสูงส่งอย่างไม่เคยมีมาก่อน

“พระองค์เจ้าธานีฯ เสนอในบทความว่า สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญอยู่แล้วมาแต่โบราณกาล คือ พระมนูธรรมศาสตร์ รัฐธรรมนูญอย่างหลัง 2475 เป็น “pure foreign institution” ภายใต้รัฐธรรมนูญตามประเพณีนี้ พระมหากษัตริย์มิได้ทรงมีพระราชอำนาจล้นฟ้าไร้ขอบเขต แต่พระราชอำนาจกลับต้องอยู่ภายในกรอบของทศพิธราชธรรม และธรรมเนียมอื่นๆ อีกมากมาย นั่นคือต้องทรงเป็นธรรมราชา”

พระองค์เจ้าธานีฯ ยังเสนอในบทความด้วยว่า พระมหากษัตริย์ไทยที่ผ่านมาเป็นเสมือนบิดาปกครองบุตรดังตกทอดมาแต่สมัยสุโขทัย มีการแขวนฆ้องรับร้องทุกข์ แม้ต่อมาจะรับอิทธิพลลัทธิเทวราชของเขมร แต่พระมหากษัตริย์ไทยที่เปรียบเสมือนบิดาปกครองบุตรยังคงสืบทอดต่อมาจนถึง 2475 พระองค์เจ้าธานีฯ ทรงย้ำว่าพระมหากษัตริย์ไทยเป็นThe Great Elect อยู่แล้ว คือประชาชนร่วมใจกันเลือกแล้วเทิดทูนขึ้นเป็นเจ้าชีวิตเจ้าแผ่นดินตามคติ “อเนกชนนิกรสโมสรสมมติ”

อภิรัฐมนตรี และการเปลี่ยนแปลงอำนาจของการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

โดยเนื้อหาในรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2490 นั้น อภิรัฐมนตรียังทำหน้าที่เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วย โดยในมาตรา 10 ยังกำหนดว่า "เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที" [37]

ซึ่งเนื้อหาเรื่องผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่างจากในรัฐธรรมนูญ 2489 มาตรา 10 [38] และรัฐธรรมนูญ 2475 มาตรา 10 [39] ที่ให้อำนาจของรัฐสภาเป็นผู้ให้ความเห็นชอบต่อการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ โดยกรณีของรัฐธรรมนูญ 2475 ระบุว่า ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ “ให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษากันตั้งขึ้น” และในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรยังมิได้ตั้งผู้ใด ให้คณะรัฐมนตรีกระทำหน้าที่นั้นไปชั่วคราว [40] ส่วนในรัฐธรรมนูญ 2489 ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ “ให้รัฐสภาปรึกษากันตั้งขึ้น” และในระหว่างที่รัฐสภายังมิได้ตั้งผู้ใด ให้สมาชิกพฤฒสภาผู้มีอายุสูงสุดสามคน ประกอบเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้นชั่วคราว [41]

รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ตามแนวทางของฝ่ายกษัตริย์นิยม

ต่อมาคณะรัฐประหารชุดเดิมได้ทำการรัฐประหารเงียบเมื่อ 6 เมษายน พ.ศ. 2491 โดยบีบให้นายควง อภัยวงศ์ ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีก็ได้ตั้งจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรีแทน

ทั้งนี้มีการได้ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อใช้แทนรัฐธรรมนูญ 2490(ฉบับชั่วคราว) โดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ โดยในบทความของณัฐพล ใจจริง ที่เผยแพร่ในเว็บไซต์สถาบันพระปกเกล้าเรียกว่า “รัฐธรรมนูญกษัตริย์นิยม” [42] ทั้งนี้เพราะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 9 คน ส่วนใหญ่เป็นขุนนางในรัฐบาลระบอบเก่ามาก่อนและยังเป็นนักกฎหมายหัวอนุรักษ์ อาทิ เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ พระยาศรีวิสารวาจา พระยาเทพวิทุรพหุลศรุตาบดี พระยาอรรถการียนิพนธ์ หลวงประกอบนิติสาร หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช นายสุวิชช์ พันธเศรษฐ และนายเพียร ราชธรรมนิเทศ [43] ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวบังคับใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 [44] โดยเป็นรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้ก่อนการพระราชพิธีบรมราชาภิเษกในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช 5 พฤษภาคม พ.ศ. 2493

โดยรัฐธรรมนูญ 2492 เป็นครั้งแรกที่ระบุในมาตรา 2 ว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” และในมาตรา 82 ยังให้อำนาจพระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 100 คน โดยมีเพียงประธานองคมนตรีเป็นผู้สนองพระบรมราชโองการ [45], [46]

เนื้อหาของรัฐธรรมนูญ 2492 ยังมีการเปลี่ยนชื่อ “คณะอภิรัฐมนตรี” เป็น “คณะองคมนตรี” โดยการเลือกและแต่งตั้ง หรือให้องคมนตรีพ้นไปจากตำแหน่งให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย โดยในรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีคนหนึ่ง และองคมนตรีอีกไม่มากกว่าแปดคนประกอบเป็นคณะองคมนตรี มีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ [47]

ส่วนของการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ รัฐธรรมนูญ 2492 ให้รัฐสภามีอำนาจในการให้ความเห็นชอบ โดยมาตรา 19 ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “ด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา” และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และในมาตรา 20 กรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเป็นผู้เสนอชื่อ และโดยรัฐสภาให้ความเห็นชอบ และให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และในมาตรา 21 ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปพลางก่อน [48]

อย่างไรก็ตามเนื่องจากโครงสร้างทางการเมืองที่ถูกกำหนดโดยรัฐธรรมนูญ 2492 ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไม่ราบรื่น โดยปรากฏขึ้นผ่านกรณีที่รัฐบาลล้มเหลวในการผลักดันบุคคลที่ไว้วางใจให้เป็นองคมนตรี ความขัดแย้งในการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก ที่สมาชิกส่วนใหญ่เป็นพระราชวงศ์และข้าราชการในระบอบเก่า โดยที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไม่ทรงปรึกษารัฐบาลทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับวุฒิสภาไม่ราบรื่น สร้างความไม่พอใจให้กับจอมพล ป. พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรีเป็นอย่างมาก [49] (เนื้อหาดังกล่าวมีการแก้ไขเมื่อวันที่ 20 ธ.ค. 2563 โดยรายละเอียดคำชี้แจงอยู่ท้ายเนื้อหา)

รัฐประหาร 2494 และการปัดฝุ่นแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2475

ทำให้ในวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 “คณะบริหารประเทศชั่วคราว” ประกอบด้วย พลเอก ผิณ ชุณหะวัณ, พลโท เดช เดชประดิยุทธ, พลโท สฤษดิ์ ธนะรัชต์, พลเรือตรี หลวงยุทธศาสตร์โกศล, พลเรือตรี หลวงชำนาญอรรถยุทธ, พลเรือตรี สุนทร สุนทรนาวิน, พลอากาศเอก ฟื้น รณนภากาศ ฤทธาคดี, พลอากาศโท หลวงเชิดวุฒากาศ และพลอากาศโท หลวงปรุงปรีชากาศ ได้ทำรัฐประหาร โดยยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2492 หันกลับไปใช้รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 [50], [51], [52]

อนึ่ง การรัฐประหารของคณะบริหารประเทศชั่วคราว เกิดขึ้นก่อนที่พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ซึ่งขณะนั้นได้เสด็จกลับจากสวิสเซอร์แลนด์โดยเรือพระที่นั่งจะเข้าอ่าวไทย และจะเสด็จนิวัติพระนครเพียง 16 ชั่วโมงเท่านั้น โดยที่คณะบริหารประเทศชั่วคราว ได้ขอให้พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต กรมหมื่นพิทยลาภพฤฒิยากร ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ลงพระนามในประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญ แต่พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต มิได้ทรงลง โดยให้เหตุผลว่า ควรจะยกให้เป็นพระราชวินิจฉัย [53] ในคำแถลงการณ์จึงเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2492 โดยคณะบริหารประเทศชั่วคราว และในเวลาต่อมาเมื่อวันที่ 31 ธันวาคม 2494 จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ออก “พ.ร.บ.นิรโทษกรรมแก่ผู้ที่ได้นำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 กลับมาใช้ พ.ศ. 2494” [54]

โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 ประกาศใช้วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2495 [55] ได้เพิ่มบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองคมนตรีและผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ใกล้เคียงกับเนื้อหาในรัฐธรรมนูญ 2492 โดยในมาตรา 11 ระบุว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการเลือกและแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีคนหนึ่ง และองคมนตรีอีกไม่มากกว่าแปดคน ประกอบเป็นคณะองคมนตรี” [56] โดยในส่วนของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ตามมาตรา 17 กรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และมาตรา 18 กรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อ โดยยังคงให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ และประธานสภาผู้แทนราษฎรลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แต่มีการเพิ่มข้อความว่าในกรณีที่ไม่มีคณะองคมนตรีทำหน้าที่ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “ให้คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่แทนคณะองคมนตรีตามความในวรรคแรก” [57]

ต่อมามีรัฐประหาร 16 กันยายน พ.ศ. 2500 โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นผลทำให้รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม สิ้นสุดลงและต้องลี้ภัยไปต่างประเทศ หลังจากนั้นมีการรัฐประหารอีกครั้งในวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 และยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2475 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม 2495 [58]

ทั้งนี้มีการใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 มาตั้งแต่เดือนมกราคม พ.ศ. 2502 จนกระทั่งในสมัยรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ต่อมาจึงมีการประกาศใช้ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511” เมื่อ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2511 โดยมีบทบัญญัติเกี่ยวกับองคมนตรีและผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ใกล้เคียงกับรัฐธรรมนูญ 2475 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม 2495 แต่ตัดเนื้อหาเรื่องให้คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ กรณีที่ไม่มีคณะองคมนตรีทำหน้าที่ดังกล่าว [59] ต่อมามีการยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2511 ภายหลังจอมพลถนอม ทำรัฐประหารตัวเองในวันที่ 17 พฤศจิกายน 2514 และประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 แทน

รัฐธรรมนูญ 2534 และความเปลี่ยนแปลงเรื่องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

บทบัญญัติเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งคาบเกี่ยวกับองคมนตรีจะมีการเปลี่ยนอีกครั้งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 [60] ที่ร่างโดยคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ หลังคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ทำรัฐประหารเมื่อ 23 กุมภาพันธ์ 2534

โดยในส่วนของการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ ในรัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 16 ระบุแต่เพียงให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ โดยตัดเนื้อหาในส่วนของการ “ให้ความเห็นชอบของรัฐสภา” ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญนับตั้งแต่ฉบับ พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา

ในรัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 17 กรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้ง หรือกรณีที่ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ยังคงกำหนดให้คณะองคมนตรีเป็นเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ [61]

นอกจากนี้ในรัฐธรรมนูญ 2534 เนื้อหาในส่วนของการสืบราชสันตติวงศ์ก็มีการเปลี่ยนแปลง โดยในมาตรา 21 “ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลง และเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้ง พระรัชทายาทไว้ตามกฎมณเฑียรบาล ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พุทธศักราช 2467 แล้ว ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้ประธานรัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาเรียกประชุมรัฐสภาเพื่อรับทราบ และให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์พระรัชทายาท ขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์สืบไปแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศให้ประชาชนทราบ” โดยตัดขั้นตอนของรัฐสภาในการ “ให้ความเห็นชอบ” คงเหลือเป็นเพียงขั้นตอนการ “รับทราบ” [62]

แต่ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลงและเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ ในรัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 21 ยังคงระบุให้เป็นหน้าที่ของคณะองคมนตรี เสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอต่อรัฐสภา เพื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบ และเมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์ผู้สืบราชสันตติวงศ์ขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์สืบไป [63]

โดยบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2534 เกี่ยวกับคณะองคมนตรี ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และการสืบราชสันตติวงศ์ จะปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อมาทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 [64] และในเวลาปัจจุบัน ซึ่งยังคงใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 นั้น ในมาตรา 2 วรรค 2 ระบุให้บทบัญญัติของหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งยังคงมีผลใช้บังคับอยู่ตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 11/2557 ยังคงใช้บังคับต่อไปเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญนี้ [65]

จำนวนของคณะองคมนตรีจากรัฐธรรมนูญ 2490 ถึงปัจจุบัน

จำนวนขององคมนตรีในระบอบประชาธิปไตยนั้น ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม 2490 ให้บัญญัติให้อภิรัฐมนตรี มีจำนวน 5 คน ในรัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ เป็นต้นมา ให้มีคณะองคมนตรีไม่เกิน 9 คน

จนถึงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 มีการตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ และประกาศใช้ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517” เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม พ.ศ. 2517 โดยในมาตรา 15 ได้เพิ่มจำนวนคณะองคมนตรีเป็นไม่เกิน 15 คน คือ ประธานองคมนตรี 1 คน และ องคมนตรีไม่เกิน 14 คน [66]

จนกระทั่งคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ทำรัฐประหารยึดอำนาจเมื่อ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 ประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 และตั้งคณะกรรมาธิการในสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อร่างรัฐธรรมนูญ และหลังจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติลงมติให้ความเห็นชอบ จึงมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2534 [67]

โดยรัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 10 เพิ่มจำนวนคณะองคมนตรีไม่เกินเป็น 19 คน คือประธานองคมนตรี 1 คนและองคมนตรีไม่เกิน 18 คน และในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 12 [68] และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 12 [69] ก็บัญญัติทำนองเดียวกัน

หน้าที่ขององคมนตรีตามรัฐธรรมนูญ

ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 12 วรรคสอง ระบุว่า “คณะองคมนตรีมีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้” [70]

ส่วนข้อห้ามขององคมนตรี ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 14 ระบุว่า “องคมนตรีต้องไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา กรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลปกครอง กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ พนักงานรัฐวิสาหกิจ เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ หรือสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมือง และต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใด ๆ” [71]

และในมาตรา 15 ระบุว่าก่อนเข้ารับหน้าที่ องคมนตรีต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำ ดังต่อไปนี้ "ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ” [72]

อย่างไรคือบทบาทหน้าที่ขององคมนตรีภายใต้รัฐธรรมนูญ

ในบทความของประสิทธิ ปิวาวัฒนพานิช หัวข้อ “บทบาทหน้าที่ขององคมนตรีภายใต้รัฐธรรมนูญ” เผยแพร่เมื่อ 20 มีนาคม พ.ศ. 2520 [73] ตอนหนึ่งเสนอถึงการปฏิบัติหน้าที่ขององคมนตรีตามรัฐธรรมนูญว่า “ลักษณะการปฏิบัติหน้าที่ของคณะองมนตรีนั้นมีลักษณะ "เชิงรับ" (passive) มากกว่าที่จะมีลักษณะ "เชิงรุก" (active) กล่าวคือ หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงปรึกษาแล้ว คณะองคมนตรีจะถวายความเห็นเองมิได้ ซึ่งก็สอดคล้องกับลักษณะปกติทั่วไปของงานให้คำปรึกษา (advisory opinion) ที่โดยปกติแล้ว จะต้องมีผู้มาขอคำปรึกษาเสียก่อน หากไม่มีใครริเริ่มขอคำปรึกษา ผู้ที่จะให้คำปรึกษาก็ไม่อาจให้คำปรึกษาได้ เพราะไม่รู้ว่าจะให้คำปรึกษาเรื่องอะไร ดังนั้น องคมนตรีจะให้ความเห็นเองโดยที่พระมหากษัตริย์ยังมิได้เรียกปรึกษามิได้ ลักษณะหน้าที่ของคณะมนตรีจึงมีลักษณะตั้งรับมากกว่าเชิงรุก”

ส่วนหน้าที่ประการที่สองที่รัฐธรรมนูญบัญญัติว่า “มีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้" ประสิทธิเสนอว่า คำว่า "หน้าที่อื่น" นั้น มักเกี่ยวข้องกับเรื่องของการสืบสันตติวงศ์ นอกจากนี้หน้าที่อื่นนั้นต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญด้วย “นั่นหมายความว่า องคมนตรีจะใช้อำนาจนอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญให้ไว้มิได้ การใดๆ ที่องคมนตรีทำนอกเหนือขอบอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (ultra vires) การนั้นย่อมถูกโต้แย้งได้ว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ” [74]

หมายเหตุ: เมื่อวันที่ 20 ธ.ค. 2563 ผู้สื่อข่าวปรับปรุงเนื้อหาตรงเชิงอรรถที่ 49 โดยตัดเรื่อง "ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เข้ามานั่งประทับในการประชุมคณะรัฐมนตรี" หลังจากพบว่าที่บทความรัฐประหาร พ.ศ. 2494 ในเว็บไซต์ฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้าปรับปรุงข้อมูลดังกล่าว [1]

การปรับปรุงข้อมูลดังกล่าว สอดคล้องกับคำชี้แจงของสำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกัน เมื่อวันที่ 19 ธ.ค. 2563 ที่ระบุว่า ได้มีการตรวจสอบข้อผิดพลาดในจุดที่ไชยันต์ ไชยพร อ้างถึงก่อนหน้านี้ (เรื่องผู้สำเร็จราชการนั่งเป็นประธานในการประชุมคณะรัฐมนตรีจากวิทยานิพนธ์ของณัฐพล ใจจริง หน้า 105) และได้แก้ไขให้ถูกต้องแล้วในหนังสือขุนศึก ศักดินา พญาอินทรีย์ หน้า 103 [2]