เปิดสองมุมมองสถาปนิก-นักกฎหมาย คำสั่งปลดล็อกกฎหมายผังเมืองของ คสช. ชี้เป็นการแก้ปัญหาปลายเหตุ ลัดขั้นตอน เซ็นเช็คเปล่าให้โครงการต่างๆ เข้าพื้นที่ โดยไม่ต้องฟังเสียงชุมชน กระทบทั้งประเทศ

สืบเนื่องจากเมื่อวันที่ 20 ม.ค. 2559 มีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 4/2559 ‘เรื่องการยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสำหรับการประกอบกิจการบางประเภท’ โดยล่าสุด 18 เม.ย. ที่ผ่านมา เครือข่ายภาคประชาชน 8 จังหวัดและมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) ยื่นฟ้องหัวหน้า คสช. ต่อศาลปกครองสูงสุดว่า มาตรา 44 ขัดต่อหลักนิติธรรมและคำสั่งที่ 4/2559 นั้นสร้างผลกระทบและลิดรอนสิทธิประชาชน ทำให้เกิดการตั้งคำถามกับการใช้อำนาจรัฐในการกำหนดแนวทางการพัฒนาประเทศที่ขาดการรับฟังและถูกตรวจสอบโดยภาคประชาชน และไม่คำนึงถึงผลกระทบที่ตามมา

เหตุนี้ประชาไทจึงพูดคุยกับ พนิต ภู่จินดา รองศาสตราจารย์ประจำภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ สุรชัย ตรงงาม ทนายสิ่งแวดล้อมและกรรมการและเลขาธิการ มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) เพื่อทำความเข้าใจว่าผังเมืองมีความสำคัญอย่างไร และคำสั่งดังกล่าวนั้นสร้างผลกระทบหรือเป็นการแก้ปัญหาถูกจุดหรือไม่

ความเข้าใจเรื่องผังเมืองรวมในประเทศไทย

พนิต อธิบายว่า ที่ต้องเข้าใจก่อนอย่างแรกคือ ‘ผังเมืองรวม’ ได้รับอำนาจตามรัฐธรรมนูญเรื่องรอนสิทธิโดยไม่จ่ายคืน ผังเมืองกับการกำหนดโซนสีเพื่อบอกว่าพื้นที่นั้นๆ เหมาะแก่การทำกิจการชนิดใด และต้องห้ามทำผิดประเภทในบริเวณสีที่กำหนดและรัฐจะไม่จ่ายคืนค่าสูญเสียใดๆ อันเนื่องจากการรอนสิทธินั้น เพราะผังเมืองรวมวางอยู่บนหลักการสาธารณะที่จำเป็น 3 เรื่อง คือ 1.ความปลอดภัยสาธารณะ 2.ความเป็นอยู่ที่ดีของสาธารณะ และ 3.สุขอนามัยสาธารณะ สามสิ่งนี้ให้อำนาจรัฐในการคุ้มครองสิทธิของประชาชนหรือรอนสิทธิของประชาชนได้โดยไม่ต้องจ่ายคืน

ด้านมุมมองของนักกฎหมาย สุรชัย กล่าวว่า ต้องไปดูตัว พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ.2518 ซึ่งโดยหลักแล้วเป็นเรื่องของการจัดการพัฒนาในพื้นที่ ผังเมืองรวมแต่ละพื้นที่มีสภาพการความต้องการที่ต่างกัน ในข้อเท็จจริงการจัดผังเมืองไม่ใช่อำนาจของทุกคนที่จะมีส่วนกำหนด เป็นอำนาจของนักผังเมืองที่จะอธิบายความจำเป็นของพื้นที่แต่ละพื้นที่และจัดการออกแบบให้เหมาะสม แต่ว่าโดยกระบวนการกฎหมายผังเมืองจะต้องมีการฟังข้อมูลความเห็นของประชาชนอิงกับข้อมูลวิชาการ จากกระบวนการทั้งหมดจึงมีความสำคัญ 2 เรื่อง คือ 1.การวางแผนจัดการการพัฒนาในพื้นที่ที่ครอบคลุมในประเด็นเรื่องความปลอดภัยในพื้นที่ สิ่งแวดล้อม และอื่นๆ ตามที่กฎหมายผังเมืองกำหนดไว้ 2.เป็นกระบวนการการมีส่วนร่วมของชุมชนที่จะบอกว่าพื้นที่ของพวกเขานั้นอยากจะให้พัฒนาไปในทิศทางใด
 

มุมมองนักผังเมือง ม.44 คำสั่ง 4/2559 กับการใช้ประโยชน์พื้นที่

“คำสั่ง 4/2559 เป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ ถ้าคุณบอกว่าผังเมืองมีปัญหา รอแก้ไขมันช้านัก ฉบับปัจจุบันไม่สะท้อนการพัฒนาก็ไปแก้ที่ผังเมือง ไม่ใช่ไปลัดขั้นตอน โดยหลักแล้วไม่ควรจะใช้ ม.44 กับการใช้ประโยชน์ที่ดินใดหรือการจัดการประเภทใดประเภทหนึ่ง เพราะเมื่อเอาคำสั่งนี้ไปใช้ มันเอาไปใช้กับบริบทรอบๆ ที่ไม่ได้ออกแบบเตรียมพร้อมสำหรับสิ่งเปลี่ยนแปลงใหม่ เหมือนโยนอะไรไปสักอย่างหนึ่งในที่ที่มีอยู่เดิมแล้วมันก็จะเกิดปัญหาตามมา” พนิต กล่าว

พนิต กล่าวว่า เป้าหมายของรัฐบาลในการยกเว้นผังเมืองมีสองเรื่อง คือสร้างความมั่นคงทางพลังงานและการจัดการของเสีย แต่ว่าไม่ใช่รัฐบาลจะให้ทำทุกประเภท แต่ให้เฉพาะประเภทที่สอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาของรัฐตามที่คำสั่ง 4/2559 รัฐบาล คสช. คิดว่าพลังงานเป็นสิ่งจำเป็น แต่ประเทศกำลังมีปัญหาใหญ่ ผังเมืองรวมที่วางไว้ไม่สอดคล้องกับทิศทางหรือระดับการพัฒนาที่เป็นอยู่ เพราะว่าผังเมืองทำแต่ละทีนั้นใช้เวลานานมาก

พนิต กล่าวว่า ผังเมืองรวมระดับจังหวัดที่เพิ่งประกาศถ้าสืบค้นจะเห็นว่าเริ่มต้นทำตั้งแต่ปี 2547-2548 และมาประกาศใช้ตอนปี 2558-2559 ฐานข้อมูลที่ใช้ในการวางผังเป็นข้อมูลตั้งแต่เมื่อสิบกว่าปีที่แล้ว สิ่งที่รัฐบาลคิดตอนนี้คือการแก้ผังเมืองนั้นยุ่งยากและไม่ทันการ จึงขอใช้อำนาจ ม.44 ให้สามารถจัดการได้ รัฐบาลควรใช้ ม.44 ที่ถูกที่ควรและสามารถแก้ปัญหาในระยะยาวของประเทศ ควรใช้อำนาจกับทั้งผังว่าให้ทำผังเมืองใหม่ เช่น สมมติว่ารัฐบาลจะให้มีโรงไฟฟ้าตามแผนแม่บทนี้จริง ก็ระบุเลยว่ามีผังเมืองเดิมอยู่ แต่สามารถปรับแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงผังเมืองได้ถ้ามีนัยสำคัญ

“เดิมวางผังเมืองมาไม่ได้มีโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่อยู่ ก็สามารถใช้ ม.44 สั่งทำผังเมืองใหม่โดยไม่ต้องรอให้ผังขาดอายุหรือไม่ต้องรอครบ 5 ปีจึงจะประเมินผล ใช้ ม.44 สั่งทำผังเมืองใหม่เลยให้เสร็จภายใน 1 ปีก็ทำได้ แต่ไม่ควรบอกว่าให้ใช้ผังเมืองเดิมแล้วให้อาคารขนาดใหญ่โรงไฟฟ้าที่ส่งผลกระทบเข้ามาแทรกอยู่กับของเดิม เพราะพื้นที่และโครงสร้างพื้นฐานโดยรอบไม่ได้ถูกวางผังมาให้รองรับโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่” พนิต กล่าว
 

มุมมองนักกฎหมาย ม.44 คำสั่ง 4/2559 กับการใช้ประโยชน์พื้นที่

“ผมคิดว่ารัฐบาลต้องตอบให้ได้ว่าการใช้กลไกปกติมันมีปัญหาอย่างไร ไม่ใช่คิดว่าดีก็ออกคำสั่งโดยไม่ดูผลกระทบที่ตามมามากมาย ทำไมไม่ใช้กลไกปกติก็สามารถทำได้คือการแก้ไขผังเมืองตามกฎหมาย คสช.สามารถเร่งรัดกระบวนการได้โดยไม่ต้องอาศัยอำนาจ ม.44 ที่ผ่านมาที่กระบวนการแก้ผังเมืองช้าไม่ใช่เกิดจากกระบวนการภาคประชาชนสักเท่าไร แต่เกิดจากกลไกภายในที่ช้า ฝ่าย คสช. ควรไปเร่งรัดหน่วยงานให้แก้ไขในเวลาที่เหมาะสม แล้วถ้าจะสร้างหรือมีแผนการพัฒนาพื้นที่ไหนก็ไปคุยหารือกับชุมชน หากจะเร่งรัดแก้ไขชุมชนก็ไม่มีปัญหา ถ้าชุมชนเขาเห็นด้วย โดยหลักแล้วไม่เห็นด้วยกับการใช้อำนาจ ม.44 เพราะเป็นอำนาจที่ตรวจสอบไม่ได้ เราจึงฟ้องศาลปกครองสูงสุดเพื่อตรวจสอบอำนาจนี้และคำสั่ง 4/2559 ให้มีกระบวนการตรวจสอบ” สุรชัย กล่าว

สุรชัย กล่าวว่า คำสั่ง 4/2559 เป็นการปลดล็อคกฎหมายผังเมืองให้พื้นที่สามารถตั้งโครงการที่รัฐบาลระบุไว้ในคำสั่ง ซึ่งโครงการเหล่านั้นส่วนใหญ่เป็นเกี่ยวกับเรื่องพลังงาน โรงไฟฟ้า กิจการทำน้ำมัน ท่อก๊าซ กิจการบริหารจัดการขยะ ทั้งหลายเหล่านี้จะเป็นการเปิดช่องให้โครงการที่อาจจะมีผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมมาลงในพื้นที่ตรงไหนก็ได้โดยไม่มีข้อห้ามอีกต่อไป

จากข้อมูลช่วงเวลาคำสั่ง 4/2559 ซึ่งน่าจะมีประมาณ 173-176 ผังเมือง ซึ่งภายในปีนี้อาจจะเกิน 176 ผังอย่างที่เราทราบกันว่าผังเมืองรวมจังหวัดเพิ่งออกมาเพียง 33 ผัง ไม่รวมผังเมืองที่ย่อยลงมา ซึ่งแสดงให้เห็นว่าในช่วงหนึ่งปีจะมีผังที่ค้างคาอยู่ที่ยังไม่ออกมาอีกมากและจะมีผลกระทบที่ครอบคลุมทั่วประเทศ ในประกาศคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติจะกล่าวถึงโครงการที่อยู่ภายใต้แผนพัฒนาฯ ซึ่งโดยสรุปแล้วจะพูดถึงโครงการต่างๆ ในอนาคต ซึ่งก็ไม่รู้จะขึ้นมาอย่างไร แต่สิ่งที่เห็นว่าจะเป็นปัญหาคือ ข้อ 1 (1) ที่คำสั่งนี้ครอบคลุมไปถึงจะกระทบกับผังเมืองที่ประกาศและจะประกาศต่อไปใน 1 ปี แล้วตัวโครงการที่มีอยู่ในแผนเราก็ยังไม่สามารถดูตอนนี้ได้เพราะอาจจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมปรับปรุงแผนในภายหลัง

“คำสั่งนี้เหมือนเขียนเช็คเปล่า คือไม่บอกเลยว่าจะสิ้นสุดเมื่อไหร่ พูดง่ายๆ ลักษณะแบบนี้ผลกระทบมันจะกว้างขวางมากและอนาคตไม่อาจรู้ได้เลยว่าจะมีการเพิ่มโครงการอะไรลงไป มันเป็นการตัดสิทธิของชุมชนอย่างน้อย 2 เรื่อง คือ 1.ตัดสิทธิการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการพัฒนาในพื้นที่ การคุ้มครองความปลอดภัยในพื้นที่ 2.กระทบสิทธิที่ควรจะได้ประโยชน์จากการใช้ทรัพยากรธรรมชาติหรือสิทธิในการจะมีสิ่งแวดล้อมที่ดี” สุรชัย กล่าว

สุรชัย กล่าวต่อว่า แม้โครงการที่กำลังจะจัดทำขึ้นบอกว่าโครงการนั้นจะต้องทำรายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมหรืออีไอเอ หรือทำตามกฎหมายอื่นๆ แต่โดยลักษณะแบบนี้เหมือนเป็นการเปิดช่องกิจการสามารถตั้งได้ และเมื่อตั้งแล้วค่อยให้ประชาชนไปตรวจสอบภายหลัง ยกกรณีตัวอย่างประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติที่ออกมาตั้งแต่ ปี 2558 ที่ยกเว้นกรณีโรงไฟฟ้าขยะที่เกินกว่า 10 เมกะวัตต์ขึ้นไปไม่ต้องทำอีไอเอ เท่ากับเข้าไปปลดล็อคทำให้ไม่มีเงื่อนไขในการตั้งโรงไฟฟ้าขยะเลย สามารถตั้งตรงไหนก็ได้ ขนาดจะใหญ่เท่าไหร่ก็ได้ แม้จะมีประกาศ 31 มี.ค. ที่ผ่านมา ซึ่งเป็นประกาศคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติเรื่องหลักเกณฑ์และรายละเอียดของโครงการหรือกิจการที่ได้รับการยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสําหรับการประกอบกิจการบางประเภท ซึ่งอาจจะระบุว่าโครงการการดำเนินการต่างๆ ต้องไม่ก่อให้เกิดปัญหาต่อชุมชนสิ่งแวดล้อม ต้องไม่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงภัย ฯลฯ มาตรการรัดกุมต่างๆ นั้นเป็นการเขียนแบบลอยๆ ซึ่งไม่รู้ว่าจะคุ้มครองในทางปฏิบัติหรือทางกฎหมายอย่างไร มันไม่มีการอธิบายหรือการตีความ