ผมคิดว่าการประเมินร่างรัฐธรรมนูญฉบับนายมีชัย ฤชุพันธุ์ไม่มีประโยชน์ เพราะทุกอย่างมันชัดเสียจนไม่รู้จะประเมินอะไรไปทำไม นี่เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ต้องปิดบังซ่อนรูปหรือใช้เล่ห์เพทุบายอันใด ในการที่จะรวบอำนาจไว้กับคนกลุ่มใด ในขณะที่จำกัดควบคุมคนกลุ่มใดไม่ให้เข้าถึงอำนาจ ชัดเจนยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับที่เคยมีมา

สิ่งที่น่าสนใจกว่าจึงไม่ใช่เนื้อหาของรัฐธรรมนูญ เท่ากับเจตนาหรือจุดมุ่งหมายทางการเมืองของร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อพวกเขามองการเมืองในมุมกว้าง พวกเขาต้องการสร้างเงื่อนไขทางการเมืองอะไร เพื่อรองรับความเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดในสังคมไทย

ผมขอตอบปัญหานี้จากงานโด่งดังของคุณเออเชนี เมริโอ (Eugenie Merieau) เกี่ยวกับ Deep State ของไทย คำนี้ขอแปลตามคุณใบตองแห้งว่า"รัฐพันลึก" เพราะผมชอบและไม่รู้ว่าคุณใบตองแห้งคิดออกมาได้อย่างไร

รัฐพันลึกคือรัฐที่ซ่อนอยู่ก้นบึ้งรัฐปรกติ มีกลไกการบริหารและดำเนินงานของตนเอง แต่อาศัยราชการของรัฐปรกตินั่นแหละดำเนินงาน เช่นรัฐพันลึกไม่มีกองกำลังติดอาวุธของตนเอง แต่ก็ใช้กองกำลังติดอาวุธของรัฐปรกตินั่นแหละเพื่อดำเนินงานตามความต้องการของรัฐพันลึก แม้ไม่ได้เก็บภาษีเองโดยตรง แต่รัฐพันลึกกำหนดนโยบายภาษีและใช้ภาษีที่เก็บมาได้ตามสบาย โดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อใครเลย รัฐพันลึกไม่มีกระทรวงศึกษาของตนเอง แต่สามารถบังคับควบคุมให้กระทรวงศึกษาของรัฐปรกติสอนอะไรและสอนอย่างไรได้ในทุกระดับ

อำนาจที่บริหารจัดการรัฐพันลึกจึงไม่ใช่อำนาจเปิดเผย หากเป็นอำนาจเปิดเผย ก็ต้องรับผิดชอบต่อสังคม และต้องแสวงหาความชอบธรรม ซึ่งผู้บริหารจัดการรัฐพันลึกทำไม่ได้ รัฐพันลึกจึงเป็นความสัมพันธ์ระหว่างคนกลุ่มต่างๆ ที่มีอำนาจในรัฐปรกติระดับใดระดับหนึ่งอยู่แล้ว ร่วมมือกันภายใต้การนำของคนบางกลุ่ม บังคับควบคุมให้รัฐปรกติที่ลอยอยู่ข้างบน เอื้อต่อผลประโยชน์, ชื่อเสียงเกียรติยศ, และอำนาจทางวัฒนธรรมของตน

มองจากแง่นี้ชวนให้คิดว่า รัฐปรกติที่ไหนๆ ก็ล้วนมีรัฐพันลึกแฝงอยู่ข้างล่างทั้งนั้น เช่นปฏิเสธได้อย่างไรว่า บรรษัทขนาดใหญ่ในสหรัฐล้วนมีอิทธิพลบังคับควบคุมนโยบายและการดำเนินงานของรัฐที่มีชื่อว่าสหรัฐอเมริกา ในระดับใดระดับหนึ่งอย่างแน่นอน

ข้อนี้ก็จริง แต่ความสัมพันธ์ของคนในอำนาจแฝงอเมริกันขาดการทำให้เป็นสถาบัน หรือขาดการจัดองค์กรที่รัดกุม จึงเป็นความสัมพันธ์หลวมๆ ที่อาจเรียกได้ว่า"เครือข่าย" ทำให้คนกลุ่มนี้ปฏิบัติการตามลำพังไม่ได้ ต้องอาศัยกลไกของรัฐปรกติกระทำการปรกติในรัฐที่ชื่อสหรัฐอเมริกา มีคนต้องรับผิดชอบและต้องแสวงหาความชอบธรรมจากสังคม เช่นการขัดขวางนโยบายสุขภาพถ้วนหน้าของประธานาธิบดี (ทั้งคลินตันและโอบามา) ต้องกระทำด้วยเสียงโหวตในสภา สมาชิกสภาที่ลงคะแนนเสียงคัดค้าน ต้องรับผิดชอบต่อผู้เลือกตั้ง และต้องแสวงหาความชอบธรรมจากสังคมอเมริกัน

อิทธิพลที่อยู่เบื้องหลังการเมืองอเมริกันจึงไม่ถึงขั้นที่จะเรียกได้ว่า"รัฐ"พันลึก พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือสถาบันทางการเมือง, เศรษฐกิจ, วัฒนธรรมและสังคมของรัฐสหรัฐ มีความเป็นสถาบันที่แข็งแกร่งเสียจนอำนาจที่อยู่ข้างล่างไม่อาจสถาปนารัฐของตนเองขึ้นมาแข่งได้

รัฐพันลึกจึงมีในหลายประเทศ แต่ไม่ใช่ทุกประเทศ รัฐพันลึกเกิดขึ้นได้เฉพาะในรัฐที่สถาบันทางสังคมต่างๆ โดยเฉพาะสถาบันทางการเมือง ไม่แข็งแกร่งเพียงพอเท่านั้น (ในที่นี้ขอออกนอกเรื่องนิดหนึ่งว่า การที่สังคมหนึ่งๆ จะเป็นประชาธิปไตยได้นั้น ระยะเปลี่ยนผ่านที่สำคัญที่สุดคือระยะที่สอง ซึ่งเรียกเป็นศัพท์ว่าระยะผนึกความแข็งแกร่งของสถาบันประชาธิปไตย หรือ consolidation of democratic institutions นับตั้งแต่ 2490 เป็นต้นมา เครือข่ายของชนชั้นนำซึ่งพัฒนาเป็นรัฐพันลึกในเวลาต่อมา คอยขัดขวางมิให้กระบวนการประชาธิปไตยของไทย ได้มีโอกาสพัฒนาขึ้นมาเป็นสถาบันที่แข็งแกร่งได้เลย) ประเทศไทยเป็นหนึ่งในรัฐประเภทนั้น รัฐพันลึกจึงเกิดมีในประเทศไทย

คุณเมรีโอเสนอว่า กรอบการวิเคราะห์การเมืองไทยแบบ"เครือข่ายฯ"ของอาจารย์ดันแคน แมคคาร์โก ไม่อาจใช้ในการวิเคราะห์การเมืองไทย อย่างน้อยก็นับตั้งแต่ 2549 มาได้ดีเท่ากับกรอบการวิเคราะห์แบบ"รัฐพันลึก" ความต่างระหว่าง"เครือข่ายฯ"และรัฐพันลึกก็คือ รัฐพันลึกพยายามทำให้ความสัมพันธ์ในเชิง"เครือข่ายฯ"มีลักษณะเป็นสถาบันมากยิ่งขึ้น ไม่ต้องอาศัยบารมีของบุคคลในการบริหารจัดการเพียงอย่างเดียว เพราะพระมหากษัตริย์ไทยไม่จำเป็นจะต้องมีบารมีสูงส่งเท่ารัชกาลปัจจุบันเสมอไปอย่างหนึ่ง และการเมืองไทยกำลังแปรเปลี่ยนไปสู่การปกครองของเสียงส่วนใหญ่ของประชาชนอีกอย่างหนึ่ง

ดังนั้น อุดมคติที่รัฐพันลึกมุ่งหวังก็คือ รัฐไทยที่อยู่ข้างบนและมองเห็นได้โดยคนทั่วไป มีลักษณะประชาธิปไตย เช่นมีการเลือกตั้ง, มีพรรคการเมือง, มีรัฐสภา, มีเสรีภาพของสื่อ, ฯลฯ แต่การชี้นำและกำกับควบคุมจะอยู่กับรัฐพันลึกซึ่งไม่ต้องปรากฏโฉมให้เห็น หากมีการกำกับควบคุมจากสถาบันที่รัฐธรรมนูญรองรับ ซึ่งที่จริงเป็นสถาบันหรือองค์กรในกำกับของรัฐพันลึกอีกทีหนึ่ง จนดูเหมือนเป็นการทำงานตามกลไกประชาธิปไตยโดยปรกติ การปกครองด้วยเสียงข้างมากจากการเลือกตั้งจึงไม่ได้อยู่ในกำกับควบคุมของเสียงข้างมาก แต่อยู่ในกำกับควบคุมของรัฐพันลึก โดยเสียงส่วนใหญ่ไม่ทันรู้ตัว หรือพอใจให้เป็นอย่างนั้น

คุณเมรีโอเห็นว่า ความพยายามของรัฐพันลึกที่จะทำเช่นนี้เริ่มมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 โดยการสร้างศาลรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นตัวแทนของรัฐพันลึก ในการกำกับควบคุมรัฐไทยที่โฉมหน้าเป็นการปกครองของเสียงส่วนใหญ่ ที่น่าสังเกตก็คือรัฐธรรมนูญกำหนดให้ตุลาการเกือบครึ่งหนึ่งของศาลรัฐธรรมนูญ (7 ใน 15) ได้รับเลือกตั้งจากที่ประชุมของตุลาการเอง ส่วนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอีก 8 คนที่เหลือมาจากการเสนอชื่อของคณะกรรมการซึ่งมีคนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งร่วมอยู่ด้วยเช่นคณบดี และตุลาการ วุฒิสภาจะเป็นผู้ลงมติเลือกตุลาการ 8 คนจากรายชื่อ 16 คนที่คณะกรรมการเสนอ โดยวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดไม่มีอำนาจในการกรั่นกรองตุลาการ 7 คน ซึ่งได้รับการเสนอชื่อจากที่ประชุมตุลาการ

รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ยังใช้องค์กรนี้ (ทั้งตุลาการรัฐธรรมนูญระหว่างใช้ธรรมนูญชั่วคราว และศาลรัฐธรรมนูญหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว) เป็นตัวแทนของรัฐพันลึกในการกำกับควบคุมการเมือง นับตั้งแต่ประกาศให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะ, ตัดสิทธิทางการเมืองบุคคลด้วยการใช้กฎหมายย้อนหลัง, ไล่นายกฯ ออก, ยุบพรรครัฐบาล เพื่อสร้างเงื่อนไขทางการเมืองที่ทำให้เสียงข้างมากของประชาชนไม่อาจดำเนินงานได้, ขัดขวางการแก้รัฐธรรมนูญ, บังคับให้นายกฯ พ้นตำแหน่ง, ทำให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะ, ช่วยกระพือให้เกิดวิกฤตทางการเมืองที่ทำให้กองทัพพร้อมเข้ายึดอำนาจใน 2557

ที่น่าสนใจก็คือ คุณเมรีโอชี้ว่า ในที่สุดก็ต้องลงเอยที่การรัฐประหารทั้งสองครั้ง (2549 และ 2557) ย่อมแสดงว่า แผนการที่จะอาศัยศาลรัฐธรรมนูญเป็นตัวแทนรัฐพันลึก ประสบความล้มเหลว เพราะการรัฐประหารย่อมบังคับให้รัฐพันลึกต้องลอยขึ้นใกล้ผิวน้ำ ทำให้ใครๆ มองเห็นได้หมด (แม้แต่วีรบุรุษประชาธิปไตยหลายคนของรัฐพันลึก ยังต้องเผยโฉมปีศาจของตนออกมา)

ความล้มเหลวที่จะบรรลุอำนาจแฝงที่แนบเนียนและ"พันลึก"คือไม่มีใครมองเห็นได้นั้น เกิดจากเหตุหลายประการ ซึ่งผมขอยกให้ดูบางเรื่องดังนี้

รัฐพันลึกพ่ายแพ้ในการเลือกตั้งอย่างหมดรูป ต้องเข้าใจความพ่ายแพ้ตรงนี้ให้ดี รัฐพันลึกไม่ใช่พรรคการเมือง เป้าประสงค์จึงไม่ใช่ชนะในการเลือกตั้ง แต่รัฐพันลึกต้องการให้การเลือกตั้งไม่มีพรรคการเมืองใดชนะขาด รัฐบาลผสมที่อ่อนแอต่างหากคือเป้าประสงค์ที่แท้จริงของรัฐพันลึก เพราะในรัฐบาลผสมที่อ่อนแอ (เพราะฟอร์มพันธมิตรทางการเมืองกันได้ใหม่เสมอ) เท่านั้น ที่รัฐพันลึกสามารถแทรกเข้ามากำกับควบคุมการเมืองได้ จะผ่านนายกรัฐมนตรีคนนอก หรือนายกรัฐมนตรีคนในแต่แหยก็ได้ทั้งสิ้น นับตั้งแต่ปลายสมัยทักษิณ แม้มีการประท้วงใหญ่ต่อเนื่องกันหลายเดือน ทักษิณก็ชนะเลือกตั้งขาด และถึงศาลรัฐธรรมนูญจะตัดสินให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะ การเลือกตั้งครั้งใหม่ที่จะจัดขึ้นในเดือนตุลาคม 2549 ทุกคนก็รู้อยู่แล้วว่าทักษิณจะกวาดที่นั่งในสภาได้ท่วมท้นอีกเช่นเคย

แม้ว่าการยึดอำนาจและการกล่าวหานานัปการต่อทักษิณและพรรคทรท.ของเขา ก็ไม่ทำให้รัฐพันลึกบรรลุเป้าประสงค์ในการเลือกตั้งอยู่นั่นเอง แม้แต่รัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งตั้งใจออกแบบให้ไม่มีพรรคใดชนะเลือกตั้งขาด แต่พรรคที่สัมพันธ์กับทักษิณก็ชนะขาดในการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาทุกครั้งจนได้ การเลือกตั้งเป็นเหตุแห่งความล้มเหลวประการแรกของรัฐพันลึก

รัฐพันลึกต้องการให้ประเทศไทยมีการเลือกตั้ง เพราะเป็นกระบวนการที่ขาดไม่ได้ของโฉมหน้าประชาธิปไตย แต่จะทำให้การเลือกตั้งไม่มีผลทางการเมืองได้อย่างไร ผมคิดว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนายมีชัย พยายามตอบปัญหานี้ แม้อย่างไม่ได้ฉลาดลึกซึ้งไปกว่ารัฐธรรมนูญของเผด็จการทหารที่มีมาก่อน แต่ก็เป็นการตอบปัญหาอย่างที่ยอมรับแล้วว่า อย่างไรเสียก็จะมีพรรคการเมืองหนึ่งที่ชนะขาดในการเลือกตั้งจนได้

เหตุแห่งความล้มเหลวของรัฐพันลึกอีกอย่างหนึ่งอยู่ที่กลไกการบริหารจัดการของรัฐพันลึกเอง ยังพัฒนาขึ้นเป็นสถาบันได้ไม่เต็มที่ ถึงจะควบคุมหน่วยราชการของรัฐไทยที่ลอยอยู่เหนือน้ำได้ แต่กลไกราชการของไทยไม่มีประสิทธิภาพ กลไกบริหารจัดการของรัฐพันลึกจึงจะมีประสิทธิภาพกว่าได้ยาก

ที่สำคัญกว่านั้นก็คือ สถาบันหน่วยราชการของรัฐไทยยังมีการเมืองภายในของสถาบัน ในหลายครั้งจึงอาจตอบสนองต่อความต้องการของรัฐพันลึก (ซึ่งก็มีการเมืองภายในอีกรูปหนึ่ง) ได้ไม่ดีนัก ผมขอยกตัวอย่างจากเพียงสองสถาบัน

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (ไม่ว่าจะมีที่มาตามรัฐธรรมนูญ 2540, 50, หรือคำสั่งคณะรัฐประหาร) ซึ่งเคยถูกมุ่งหวังให้ใช้อำนาจแทนรัฐพันลึก ไม่ใช่คนที่ได้รับความนับถืออย่างกว้างขวางจากวงการของตนเอง ว่ากันว่า บางหน่วยงานใช้เป็นที่ขจัด"ผู้ใหญ่"ออกไปเสียจากเวทีการแข่งขันของหน่วยงานตนเอง ดังนั้น"คุณภาพ"ของคำอธิบายชี้แจงคำตัดสินจึงไม่อยู่ในระดับที่นักกฎหมายอื่นยอมรับ น่าสงสัยอย่างยิ่งว่าคำอธิบายคำตัดสินของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะถูกนำไปศึกษาเป็นแบบอย่างแก่นักเรียนกฎหมายในอนาคตสักชิ้นหนึ่งหรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญจะตัดสินอย่างไรย่อมมีความสำคัญแก่รัฐพันลึกแน่ แต่ที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่ากันคือเหตุผลว่าทำไมจึงตัดสินเช่นนั้น ต้องมีลักษณะต้องด้วยหลักการอย่างรอบด้าน (authoritative) พอที่สังคมยอมรับ การมีตัวแทนอำนาจที่สังคมไม่ยอมรับย่อมกระทบกระเทือนต่อรัฐพันลึกอย่างร้ายแรงแน่

กองทัพเป็นหน่วยงานที่ขาดไม่ได้ของรัฐพันลึก ทำอะไรไม่สำเร็จตามเป้าหมายก็ต้องใช้อำนาจดิบของกองทัพทำเสียให้สำเร็จ และจนถึงที่สุด กองทัพก็มีกำลังจะปกป้องรัฐพันลึกให้ปลอดภัยได้ด้วย แต่ก็เช่นเดียวกับศาลรัฐธรรมนูญ รัฐพันลึกไม่ได้เลือกนายทัพนายกองจากนายทหารที่เก่งที่สุด แต่เลือกจากคนที่ตนไว้วางใจที่สุด ฉะนั้นอย่างเยี่ยมที่สุดที่กองทัพจะทำได้ ก็อย่างที่เห็นๆ อยู่นี้ ซึ่งผมอยากประเมินว่าเป็นผลร้ายแก่รัฐพันลึกเหมือนกัน โดยเฉพาะเมื่อต้องเผชิญกับมหาชนที่ต้องการกลับไปสู่การปกครองของเสียงข้างมาก

แต่ในทางตรงกันข้ามนะครับ หากนายทัพนายกองมาจากการแข่งขันที่เปิดกว้างหน่อย ดังเช่นที่เคยเป็นมาระหว่าง 2475-2506 ก็เป็นไปได้ที่กองทัพภายใต้ผู้นำที่เก่งกล้าและฉลาดอาจสร้างรัฐพันลึกของตนเองขึ้นมา ถึงชนชั้นนำกลุ่มอื่นๆ จะเข้ามาอยู่ในรัฐพันลึกด้วย ก็อยู่ในฐานะเป็นรอง

มีความขัดแย้งภายใน (contradiction) อีกหลายเรื่องของรัฐพันลึกไทย ซึ่งจะทำให้รัฐพันลึกจำเป็นต้องโผล่ขึ้นมาให้คนอื่นเห็น ซึ่งเท่ากับว่าต้องรับผิดชอบและต้องแสวงหาความชอบธรรม หรือหากอยากจะจมอยู่ลึกไม่ให้ใครเห็นต่อไป จะประคองให้รัฐไทยเป็นไปตามความต้องการของตน ก็เป็นไปได้ยากเสียแล้ว

ผมคิดว่า จะเข้าใจร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยได้ดีขึ้น ก็โดยการมองให้เห็นปัญหาที่รัฐพันลึกต้องเผชิญอยู่เวลานี้ และความพยายามจะปรับตัวของรัฐพันลึก ให้หลุดจากความพ่ายแพ้อย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ปลายสมัยทักษิณ โดยผ่านรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นในครั้งนี้