กระแสปฏิรูปประเทศกำลังร้อนแรงทั้งจากฝ่ายที่เห็นด้วย และฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยไม่ว่าจะเป็นวิธีการ หรือเนื้อหา แต่ร่างรัฐธรรมนูญที่ออกมา หรือแม้แต่ข้อเรียกร้องจากกลุ่มต่างๆ กลับไม่พบการเปลี่ยนแปลงอำนาจหรือวิธีการทำงานของข้าราชการประจำ ซึ่งเป็นทั้งผู้อยู่เบื้องหน้า และเบื้องหลังการพัฒนาประเทศมาช้านาน ดังนั้น หากผู้มีอำนาจต้องการปฏิรูปประเทศ โดยมุ่งเพียงรื้อปรับโครงสร้างสถาบันทางการเมืองคงไม่เพียงพอ เพราะกลไกที่ขับเคลื่อนประเทศคือระบบราชการ

 

ข้าราชการไทยมีอิทธิพลต่อการปกครองไทยมาทุกยุคทุกสมัย แม้ช่วงที่ปกครองโดยกลุ่มนักธุรกิจ ข้าราชการก็สามารถปรับตัวและสามารถมีอิทธิพลต่อการชี้นำนโยบายของนักการเมืองได้ [1]

 

“คนไทยไม่เข้าใจการบริหารภาครัฐไทย...ด่าแต่นักการเมือง” เป็นประโยคที่ผู้เชี่ยวชาญด้านการบริหารงานภาครัฐของประเทศในภูมิภาคเอเชียกล่าวกับข้าพเจ้าเมื่อครั้งไปร่วมงานประชุมวิชาการที่อินโดนีเซียด้วยกัน ประโยคดังกล่าวสะท้อนความเข้าใจอำนาจและอิทธิพลของข้าราชการไทยเป็นอย่างดี

 

อำนาจและอิทธิพลของข้าราชการไทยมาจากไหน? [2]

 

(1) นักการเมืองหรือแม้แต่ คสช. เองเมื่อเป็นผู้นำประเทศ ต้องเข้าประชุมทั้งวัน ต้องให้สัมภาษณ์นักข่าว ต้องไปเปิดงานโครงการต่างๆ ย่อมไม่มีเวลามาหาข้อมูล ดังนั้น จึงต้องใช้บริการจากข้าราชการที่มีข้อมูล สถิติ ความรู้และความเชี่ยวชาญของข้าราชการ ในนโยบายต่างๆ ซึ่งการ “อยู่มานาน” ทำให้ข้าราชการมีข้อมูลที่สำคัญๆ ต่อทิศทางของนโยบายของรัฐ เช่น กฎหมายที่เป็นอุปสรรค หรือ แหล่งเงินที่จะสามารถนำมาใช้ได้ หรือ วิธีการที่จะทำให้การกระทำของรัฐบาลไม่ผิดกฎหมาย เป็นต้น 

 

โดยการประชุมคณะรัฐมนตรีแต่ละครั้ง จะต้องมีตัวแทนจากหน่วยงานสำคัญๆ เข้าร่วมประชุมด้วย เช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) และปลัดกระทรวงต่างๆ ทำหน้าที่ให้ข้อมูล ข้อเสนอแนะ ว่าสิ่งที่ฝ่ายการเมืองเสนอมานั้นสามารถทำได้หรือไม่ได้ ถ้าทำไม่ได้เพราะเหตุใด ติดกฎหมายตัวไหน จะแก้กฎหมายได้อย่างไร? ใช้เงินเท่าไร? จะเอาเงินมาจากไหน? บริหารจัดการอย่างไร?

 

(2) ในการออกกฎหมายต่างๆ ที่ให้อำนาจรัฐบาลในการบริหารประเทศจำเป็นต้องได้รับความช่วยเหลือจากข้าราชการ เพราะเป็นเรื่องเทคนิค ที่ข้าราชการมีทักษะจากประสบการณ์ที่สั่งสมมาอย่างยาวนาน (จากระดับ 3 จนขึ้นมาระดับผู้อำนวยการกอง หรือรองอธิบดี ต้องใช้เวลาอย่างน้อยๆ 15 – 20 ปี ในขณะที่นักการเมืองอยู่ในตำแหน่งวาระไม่เกิน 4 ปี) ทำให้ข้าราชการถูกตั้งเป็นกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายจำนวนมาก ซึ่งกรณีนี้ เราจะเห็นทั้งอดีตข้าราชการ และข้าราชการเข้าไปร่วมร่างรัฐธรรมนูญ และแผนปฏิรูปประเทศกันอย่างคึกคัก

 

(3) อำนาจในการบริหารของข้าราชการ ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงบประมาณที่มีระเบียบขั้นตอนการเบิกจ่ายและรายงานเอกสารที่ยุ่งยากซับซ้อน อำนาจในการสั่งการข้าราชการระดับล่าง หากข้าราชการใส่เกียร์ว่าง นักการเมืองหรือผู้นำประเทศก็จะขาดแขนขาในการลงมือปฏิบัติ

 

(4) เครือข่ายข้าราชการไทยที่สั่งสมมาจากการปฏิบัติภารกิจประจำของหน่วยงานตนเอง เช่น ข้าราชการต่างกระทรวง กลุ่มผลประโยชน์ สมาคมวิชาชีพ สื่อมวลชน นักธุรกิจ นักการเมือง นักกฎหมาย หรือนักวิชาการ เป็นต้น ซึ่งการมีเครือข่ายเหล่านี้จะช่วยให้ข้าราชการมีสายสัมพันธ์ในการต่อรอง ขอความช่วยเหลือ หรือประนีประนอมได้ 

 

ยิ่งรัฐบาลที่มาจากรัฐประหารยิ่งต้องพึ่งพิงข้าราชการเพื่อรักษาอำนาจการปกครองประเทศของตนให้ได้ จึงไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจ ที่เราเห็นรัฐบาลทหารเอาอกเอาใจข้าราชการมากกว่า ชาวนา ชาวสวนยาง หรือชาวประมงเช่น สมัยรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้ขึ้นเงินเดือนข้าราชการผ่าน พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 และยกเลิกการยุบกรมทางหลวงชนบท ผ่านการออก พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2552 เป็นต้น 

 

ขณะที่รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ไม่น้อยหน้า ขึ้นเงินเดือนข้าราชการทุกประเภท ผ่าน พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2558, พ.ร.บ.ระเบียบเงินเดือนเงินวิทยฐานะและเงินประจำตำแหน่งของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558, พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558 และ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการทหาร (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2558

 

การสร้างแรงจูงใจให้ข้าราชการเพื่อให้รัฐบาลทำงานได้ตามเป้าหมายนั้นสามารถเข้าใจได้ในมุมทางการเมืองระยะสั้น แต่หาก คสช. หรือฝ่ายที่เห็นด้วยกับการปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง จริงใจและจริงจังที่จะปรับปรุงการบริหารประเทศให้เชื่อมโยงกับความต้องการของประชาชนอย่างมีคุณภาพและปราศจากการทุจริต ก็ต้องให้ความสำคัญกับการปรับปรุงระบบราชการให้สามารถเชื่อมโยงและรับผิดชอบต่อความต้องการของประชาชนและชุมชนด้วย 

 

ทำอย่างไรให้ระบบราชการเอาข้อมูลความเดือนร้อนจากชาวบ้านหรือประชาชน มาสื่อสารกับผู้นำประเทศอย่างตรงไปตรงมา ไม่บิดเบี้ยวตามความต้องการของนักธุรกิจหรือนายทุนผู้มีอำนาจ? ทำอย่างไรให้การร่างกฎหมายเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของประชาชน? ทำอย่างไรให้นักการเมืองไม่สามารถจับมือกับข้าราชการทุจริตเชิงนโยบายได้? ทำอย่างไรจึงจะป้องกันการกินเปอร์เซ็นการจัดซื้อจัดจ้างภายในหน่วยงานภาครัฐ? ทำอย่างไรให้การจัดทำข้อเสนอโครงการของภาครัฐเกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง ไม่ใช่พิธีกรรมเชิญมากินของว่างแล้วลงชื่อ? 

 

ไม่ว่าการปฏิรูปประเทศจะออกมารูปแบบใด หน้าตาแบบไหน ก็คงจะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงการบริหารประเทศไปจากแนวปฏิบัติเดิมๆ ได้ หาก “ท่าน” ไม่เปลี่ยนระบบราชการ 

 

________

 

[1] BidhyaBowornwathana.(2011). History and Political Context of Public Administration in Thailand. In Evan Berman (ed.), Public Administration in Southeast Asia: Thailand, Philippines, Malaysia, Hong Kong and Macau, (pp.29-52). New York: CSC Press, Francis and Taylor.

 

[2] อ่านเพิ่มเติมได้จาก B. Guy Peters. (2001). The Politics of Bureaucracy, 5th ed. London: Routledge. และ Im, Sunghan.(2001). Bureaucratic Power, Democracy and Administrative Democracy. Burlington: Ashgate.