‘มิ่งสรรพ์’ องค์ปาฐก 100 ปี ‘ป๋วย’ ครั้งที่ 3 ชี้ปัญหาการจัดการทรัพยากร มีผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลาย รัฐไทยไม่มีทักษะในการจัดการ องค์การปกครองท้องถิ่นไม่มีอำนาจ ขาดการประสานงาน ทำงานทับซ้อนกัน แนะกระจายอำนาจการจัดการดูแลให้ท้องถิ่นและของชุมชน

22 มิถุนายน 2558 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้จัดปาฐกถาเรื่อง “สิ่งแวดล้อมไทยกับการกระจายอำนาจ” โดย ศ.ดร.มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด ประธานมูลนิธิสถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ อันเป็นส่วนหนึ่งของงานปาฐกถา ในวาระ ‘100 ปี ป๋วย อึ๊งภากรณ์’ ซึ่งครั้งนี้เป็นครั้งที่3

ศ.มิ่งสรรพ์ กล่าวถึงปัญหาของการจัดการทรัพยากรธรรมชาติว่า เป็นเรื่องที่มีผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายส่วน และแต่ละส่วนมีจุดประสงค์ที่ต่างกัน จึงเกิดเป็นข้อขัดแย้งขึ้น (Multiple objective conflicts) ยกตัวอย่างทรัพยากรน้ำ ประชาชนต้องการน้ำไปใช้ในการอุปโภค บริโภค ผู้ประกอบการต้องใช้น้ำในการผลิต เมื่อเกิดเป็นน้ำเสียก็เกิดข้อขัดแย้งขึ้น ซึ่งรัฐไทย ไม่ว่าจะรัฐบาลไหนๆ ไม่มีทักษะในการจัดการปัญหานี้ ดังนั้นแล้ว นโยบายทรัพยากรธรรมชาติจึงไม่มีทิศทาง เป็นการแก้ปัญหาแบบเฉพาะหน้า เฉพาะจุด  อีกทั้งกลไกเครื่องมือจัดการในปัจจุบันก็ไม่สามารถรับประกันความยุติธรรมและการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนได้

นางมิ่งสรรพ์กล่าวว่า รัฐไทยมองไม่เห็นถึงระนาบของสิทธิ ซึ่งประกอบด้วย 1) สิทธิในการเข้าถึง – สามารถมองเห็น ชื่นชมทรัพยากรนั้น  2) สิทธิในการใช้ – สามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรนั้น 3) สิทธิในการจัดการ – เป็นผู้จัดการ ควบคุมดูแล เช่น ป่าชุมชน 4) สิทธิในการกีดกัน – สามารถกีดกันไม่ให้ผู้อื่นเข้ามาใช้ทรัพยากรนั้นได้ 5) สิทธิในการแลกเปลี่ยน – สามารถนำทรัพยากรนั้นไปแลกเปลี่ยนซื้อขายได้ หรือเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ ซึ่งสิทธิเหล่านี้จะเป็นของใครบ้าง อยู่ที่การตกลงในสังคมว่า ใครจะมีสิทธิแค่ไหน แต่ในปัจจุบันยังไม่มีการตกลงเรื่องนี้กัน

ปัญหาสิ่งแวดล้อมของไทยจึงเป็นปัญหาเชิงสถาบันที่ขาดทิศทาง ขาดการจัดลำดับความสำคัญว่า ควรแก้ปัญหาให้ใครก่อน อีกทั้งต้องการการมีส่วนร่วม การตัดสินใจร่วมกันจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมด  แต่การแก้ปัญหาในปัจจุบันเป็นการใช้อำนาจรวมศูนย์ โดยจัดตั้งองค์กรเพื่อแก้ไขปัญหาทีละประเด็น ไม่ดูปัญหาในภาพรวม โดยในปัจจุบันมีองค์กรเกี่ยวกับทรัพยากรกว่า 40 องค์กรที่ทำงานทับซ้อนกันอยู่ 

สำหรับกลไกการจัดการแก้ไขปัญหาในปัจจุบัน มีการจัดการโดยรัฐ  การจัดการโดยกลไกการตลาด   และทางเลือกที่ถือว่าใหม่และยังไม่เป็นที่ยอมรับนัก คือกลไกให้ชุมชนจัดการกันเอง

ที่ดินและป่าไม้ : โฉนดและชุมชน

ศ.มิ่งสรรพ์ให้ภาพการจัดการทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ของไทยว่า เป็นนโยบายที่มีความชัดเจนมาแต่อดีต  มีกรมป่าไม้จัดตั้งมาแล้วกว่า 100 ปี  เพราะว่าในสมัยนั้น รัฐต้องการดึงอำนาจและทรัพยากรเข้ามาสู่ส่วนกลาง

แต่ในปัจจุบัน กลไกตลาดเสรีทำให้การถือครองที่ดินเกิดการกระจุกตัว ผู้ที่มีกำลังทรัพย์มากถือครองโฉนดส่วนมากในที่ดิน และมีการได้โฉนดที่ดินมาโดยมิชอบ หรือถูกหลอกให้ซื้อโฉนดที่มิชอบ ส่งผลกระทบถึงคนจน คือเมื่อที่ดินถูกซื้อขายไปจนหมด ไม่มีที่ทำกินต้องบุกรุกป่า เกิดปัญหาต่อมา และนำไปสู่คำถามว่า เมื่อป่าเสื่อมโทรมแล้วรัฐควรแจกที่ดินให้ประชาชนไปหรือไม่

ศ.มิ่งสรรพ์ชี้ว่า การจัดการทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ ควรเป็นหน้าที่ของชุมชน เพราะรัฐและกลไกตลาดไม่สามารถจัดการได้ กล่าวคือ กลไกตลาดเสรี ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางสังคม และทำให้เกิดสภาพปัจจุบันที่ผู้มีกำลังทรัพย์ถือครองโฉนดส่วนใหญ่ในประเทศ  แต่เดิม การแลกเปลี่ยนซื้อขายโฉนดเป็นตลาดเฉพาะถิ่น ผู้ซื้อและผู้ขายมีความรู้พอๆ กัน ตีคุณค่าและมูลค่าของที่ดินพอๆ กัน  แต่ปัจจุบันเกิดผู้ซื้อจากภายนอกที่มีกำลังทรัพย์มากกว่า ความรู้มากกว่า และตีคุณค่าของที่ดินต่างกับผู้ขาย  ยกตัวอย่าง ลุงมีกับลุงมา ประกอบอาชีพเกษตรกรเหมือนกัน เมื่อลุงมีขอซื้อที่ดินลุงมา ทั้งสองก็คิดว่าจะนำที่ไปทำการเกษตรเหมือนกัน ตีมูลค่าไม่ต่างกันนัก  แต่ต่อมามีคนขับรถเบ๊นซ์เข้ามาขอซื้อที่ ลุงมีก็ขายไปโดยไม่ได้คิดว่าที่ดินจะถูกนำไปทำนิคมอุตสาหกรรมซึ่งมีมูลค่าสูงกว่ามาก

ที่ดินจึงลดบทบาทในเชิงการผลิตและถูกนำไปผูกโยงกับความเป็นสินทรัพย์มากขึ้น มีผู้ถือครองที่ดินเพื่อเอาไว้เก็งกำไรโดยไม่ได้นำออกมาใช้ประโยชน์ ในขณะที่คนที่กำลังทรัพย์น้อยกว่าไม่มีที่ดินและต้องไปบุกรุกพื้นที่ป่า

ศ.มิ่งสรรพ์ จึงเห็นว่าต้องดึงเอาตลาดที่ดินเฉพาะถิ่นกลับคืนมา ลดความเหลื่อมล้ำของข้อมูล และกระจายอำนาจให้ชุมชนสามารถจัดการดูแลกันเองได้ อย่างไรก็ดี การให้สิทธิต้องมาพร้อมหน้าที่  โดยต้องทำให้ชาวบ้านจัดทำผังที่ดิน ทำสัญญาว่าจะใช้ประโยชน์อย่างไร และมีกระบวนการติดตามดูว่าชาวบ้านสามารถบริหารจัดการตัวเองได้ โดยอ้างอิงจากงานของนักเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกัน Elinor Ostrom ที่ได้สรุปเงื่อนไขไว้ว่า ต้องมีขอบเขตของทรัพยากรที่ชัดเจน มีกติกาสอดคล้องกันระหว่างการใช้กับการบำรุงรักษา มีระบบการตัดสินใจร่วมกัน มีระบบติดตามผู้ใช้ มีการลงโทษผู้ที่ละเมิด มีกลไกการจัดการความขัดแย้ง และรัฐต้องยอมรับกติกาของท้องถิ่น

ศ.ดร.มิ่งสรรพ์ยังให้ความเห็นถึงการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างว่า เป็นกลไกที่มีอยู่แล้ว แต่ไม่สามารถทำให้เกิดผลได้จริง เพราะผู้ที่มีอำนาจในการออกกฎหมายก็คือกลุ่มเดียวกับผู้ที่ถือครองโฉนดส่วนใหญ่นั่นเอง

ทรัพยากรน้ำ : ไร้ทิศทาง ไม่ชัดเจน

ศ.มิ่งสรรพ์กล่าวว่า ไทยมีมายาคติว่าประเทศไทยมีน้ำอุดมสมบูรณ์ แต่ในความเป็นจริง ไทยมีน้ำต่อหัวเฉลี่ยต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของโลก  และที่สำคัญก็คือ ไม่เคยมีนโยบายการจัดการน้ำอย่างชัดเจน

ประเทศไทยมีการจัดการน้ำ 3 ประเด็นที่ควรจะพูดถึง คือ 1) การจัดสรรน้ำ ควรจะแบ่งปันกันอย่างไร เวลาน้ำแล้งควรให้ใคร 2) การจัดการมลพิษน้ำ 3) การป้องกันและบรรเทาอุทกภัย

ในประเด็นแรก ศ.ดร.มิ่งสรรพ์อ้างอิงแนวคิดของ อ.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ โดยคำนึงถึงสองจุด

ประสิทธิภาพ – ทรัพยากรน้ำควรอยู่ในมือผู้ที่สามารถสร้างมูลค่าได้สูงสุด

ความเป็นธรรม – การใช้น้ำของบุคคลหนึ่งย่อมไม่ละเมิดสิทธิของอีกบุคคลหนึ่งในลุ่มน้ำเดียวกัน มีความเป็นรรมระหว่างพื้นที่ทั้งต้นน้ำ กลางน้ำ ปลายน้ำต้องได้ใช้น้ำที่มีประสิทธิภาพเท่ากัน  รวมไปถึงการใช้น้ำของคนรุ่นหนึ่งย่อมไม่ส่งผลกระทบต่อคนรุ่นหลัง

จากการศึกษา ศ.มิ่งสรรพ์ สรุปว่า การจัดการน้ำของไทยไม่มีความเป็นธรรม เนื่องจากไม่มีการกำหนดสิทธิว่าใครควรได้ก่อนได้หลัง และไม่มีประสิทธิภาพ เพราะไม่มีการจัดลำดับความสำคัญว่า ใครสามารถใช้ประโยชน์จากน้ำได้สูงสุด ดังนั้นแล้วการจัดการน้ำของรัฐเป็นไปเพื่อแก้ปัญหาระหว่างหน่วยราชการ แต่ไม่ได้แก้ปัญหาพื้นฐานของประชาชน และไม่สามารถรับประกันความเป็นธรรม ประสิทธิภาพและความยั่งยืนได้
เช่นเดียวกับอีกสองประเด็น ไทยมีสถิติด้านการจัดการน้ำเสียล้าหลังที่สุดในอาเซียน ในขณะที่ด้านอุทกภัย แม้จะมีแผนบรรเทา แต่แผนการป้องกันยังขาดการตกลงร่วมกันระหว่างองค์กรต่างๆ  ซึ่งศ.มิ่งสรรพ์มองว่า ต้องเป็นการตกลงร่วมกันระหว่างการใช้ประโยชน์ที่ดินกับการจัดการน้ำ ทั้งถนน ทางรถไฟ Floodway  ยกตัวอย่างต่างประเทศที่มีการทำถนนยกระดับเพื่อให้เกิดทางระบายน้ำที่เร็วที่สุด

การกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรให้ท้องถิ่น

ศ.มิ่งสรรพ์ กล่าวถึงการกระจายอำนาจในเชิงกฎหมายว่ายังไม่เกิดขึ้นจริง  ในการศึกษากฎหมายทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่กว่า 100 ฉบับ พบว่า กฎหมายส่วนใหญ่ให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจในการคุ้มครองดูแลและบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ แต่ไม่มีอำนาจในการอนุญาตให้มีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรนั้น  อีกทั้งรัฐบาลก็ไม่จริงใจในการกระจายอำนาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ  เพราะเมื่อมีข้อขัดแย้งเกิดขึ้น ให้ถือกฎหมายเฉพาะ(กฎหมายป่าไม้ กฎหมายประมง กฎหมายแร่ ฯลฯ) เป็นหลัก กฎหมายที่กระจายอำนาจให้กับองค์การปกครองท้องถิ่นเป็นรอง คือมอบอำนาจขั้นต่ำให้ทำตามนโยบายของส่วนกลางแต่ไม่ได้กระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ด้านตัวองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นก็ยังขาดงบประมาณ ความรู้และบุคลากรที่สามารถ อีกทั้งไม่ยอมใช้อำนาจเพราะกลัวเสียฐานเสียงจากประชาชนในท้องถิ่น

ในส่วนนโยบายก็แยกส่วนกันแต่มีความทับซ้อน อีกทั้งขาดแนวทางที่ชัดเจน ขาดอำนาจในการกำกับกิจการขนาดใหญ่ ขาดอำนาจในการกำกับพัฒนาตามศักยภาพของพื้นที่ และไม่มีการผลักดันขับเคลื่อนกฎหมายภาษีทรัพยากรซึ่งควรจะเก็บเป็นภาษีท้องถิ่นเพื่อนำไปใช้ในการพัฒนาทรัพยากรต่อไป

ศ.มิ่งสรรพ์มีข้อเสนอว่า  ควรระบุบทบาทองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างชัดเจน  มีการถ่ายทอดข้อมูล และให้องค์การเข้าถึงข้อมูลโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย  ให้มีอำนาจตรวจสอบ และมีกระบวนการในการคานอำนาจและตรวจสอบองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเช่นกัน

ศ.ดร.มิ่งสรรพ์กล่าวด้วยว่า ข้อเสนอเหล่านี้ได้ยื่นไปยังสมัชชาองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ซึ่งทางสมัชชาต้องไปดำเนินการผลักดันต่อไป

งานปาฐกถา 100 ปี ป๋วย อึ๊งภากรณ์ จะมีกิจกรรมปาฐกถาทุกเดือนต่อเนื่องไปจนถึงเดือนมกราคม พ.ศ.2559 ติดตามรายละเอียดได้ใน Facebook https://www.facebook.com/puey100th