ศาลพระภูมิกับร่างทรง: ข้อสังเกตและข้อเสนอเรื่ององค์ประกอบและวิธีการสรรหาตุลาการศาล รธน.

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

เมื่อวันที่ 20 มกราคม 2558 มติชนได้เผยแพร่ข่าวการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ(กมธ.)ซึ่งมีหลายประเด็นด้วยกันหนึ่งในนั้นคือเรื่องศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยองค์ประกอบและวิธีการสรรหาตุลาการซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นเรื่องสำคัญแม้ว่าควรจะรอการยกร่างให้มีบทบัญญัติที่ชัดเจนเสียก่อน แต่ก็คิดว่าหากรอถึงเวลานั้นอาจไม่ทันการณ์จึงควรจะได้วิจารณ์แนวทางที่คณะกรรมาธิการยกร่างได้รับในหลักการไปแล้ว

1.องค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญ

ศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ 2550 ประกอบด้วยตุลาการ 9 คน ได้แก่ ผู้พิพากษาในศาลฎีกา ซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกา ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์และผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ หรือสังคมศาสตร์อื่น ซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญทางด้านการบริหารราชการแผ่นดินอย่างแท้จริง (มาตรา 204 รัฐธรรมนูญ 2550) คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญยังคงยึดจำนวนตุลาการไว้เท่าเดิมแต่เปลี่ยนสัดส่วนเป็น

1) ผู้พิพากษาในศาลฎีกา ซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกา ซึ่งได้รับเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา จำนวน 2 คน (จากเดิม 3 คน)

2) ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ซึ่งได้รับเลือกจากที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุด จำนวน 2 คน (ไม่เปลี่ยนแปลง)

3) ผู้ทรงคุณวุฒิในสาขานิติศาสตร์ จำนวน 3 คน (จากเดิม 2 คน) โดยต้องเป็นผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนอย่างน้อย1คน

4) ผู้ทรงคุณวุฒิ สาขารัฐศาสตร์หรือผู้ที่มีความเชี่ยวชาญการบริหารภาครัฐ หรือผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรที่มิใช่ภาครัฐ จำนวน 2 คน (ไม่เปลี่ยนแปลง)

สรุปคือ กมธ.ได้ลดสัดส่วนของตุลาการที่เป็นผู้พิพากษาศาลฎีกาโดยเอาไปเพิ่มให้กับผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ ส่วนผู้ทรงคุณวุฒิด้านอื่นนั้นได้ขยายเพิ่มเติมไปยังผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรที่มิใช่ภาครัฐซึ่งทางโฆษกกมธ.ได้ให้เหตุผลว่า”เป็นการเปิดกว้างให้ผู้ทรงคุณวุฒิจากสาขาอื่นเข้ามาเพื่อให้เกิดความหลากหลาย”

ข้อวิจารณ์

ก่อนจะวิจารณ์เราควรวิเคราะห์ก่อนว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญควรมีคุณสมบัติอย่างไร หากพิจารณาว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่รักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและคำพิพากษาของศาลนั้นเป็นที่สุดและผูกพันทุกองค์กร ผู้ที่จะมาทำหน้าที่ตัดสินคดีย่อมต้องมีคุณสมบัติสำคัญคือเป็นผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งความเชี่ยวชาญอาจมีได้สองแบบ หนึ่งคือความเชี่ยวชาญจากการเป็นนักวิชาการที่ศึกษา ค้นคว้า เรื่องทางรัฐธรรมนูญมามาก หรือ สองคือความเชี่ยวชาญจากประสบการณ์ที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ เช่น การเป็นนักการเมือง การทำงานในหน่วยงานรัฐหรือองค์กรอิสระ เป็นต้น ข้อพิจารณาสองประการนี้ทำให้เราสามารถวิเคราะห์ได้ว่าองค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญที่กมธ.นำเสนอเหมาะสมหรือไม่ซึ่งเราอาจแบ่งประเภทของตุลาการได้เป็นสองประเภท

1.1 ตุลาการที่มาจากศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุด ข้อดีของตุลาการที่มาจากศาลคือมีความแม่นยำในกระบวนวิธีพิจารณาคดี แต่มีความเสี่ยงด้านความเชี่ยวชาญกฎหมายรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งตัดสินคดีแพ่ง อาญา เป็นหลักมาตลอดชีวิตไม่น่าจะมีความเชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญมากพอจึงเป็นการตัดสินใจที่ถูกต้องแล้วที่ลดสัดส่วนของตุลาการจากศาลฎีกา ส่วนตุลาการที่มาจากศาลปกครองสูงสุดนั้นน่าเชื่อว่าจะมีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญมากกว่า

1.2 ตุลาการประเภทผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์มีสัดส่วนเพิ่มขึ้นจาก 2 เป็น 3 คน โดยมีหลักประกันเพิ่มเติมว่าต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนอย่างน้อย 1 คน ถือเป็นสัดส่วนที่ดี แต่ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าที่ผ่านมานั้นรัฐธรรมนูญได้เปิดช่องให้ผู้พิพากษาอาวุโสสามารถมาสมัครเข้ารับการสรรหาเป็นตุลาการสาขาผู้ทรงคุณวุฒิได้และเคยมีผู้พิพากษาอาวุโสได้รับเลือกเป็นตุลาการประเภทผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์มาแล้ว คือ นายวสันต์ สร้อยพิสุทธิ์ ซึ่งการเปิดช่องเช่นนี้น่าจะขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่บัญญัติที่มาของตุลาการจากผู้พิพากษาไว้แล้ว จึงควรมีการกำหนดข้อจำกัดคุณสมบัติของผู้สมัครรับการสรรหาว่าหากเคยรับราชการเป็นผู้พิพากษา ตุลาการมาก่อน ต้องพ้นจากตำแหน่งมาเป็นระยะเวลาหนึ่งตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด

อย่างไรก็ตามผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์หรือสาขาอื่นเป็นสัดส่วนตุลาการที่น่าจะมีปัญหาด้านความเชี่ยวชาญมากที่สุดเพราะนอกจากจะไม่มีความรู้ด้านกฎหมายเป็นพื้นแล้ว กมธ.ยังเปิดช่องให้ผู้ที่ไม่ได้มาจากองค์กรภาครัฐเข้ารับการสรรหาได้อีกด้วย โดยเจตนารมณ์แล้วผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์หรือผู้เชี่ยวชาญด้านการบริหารภาครัฐน่าจะหมายถึงผู้ที่ไมได้จบนิติศาสตร์แต่เคยทำงานเป็นข้าราชการระดับสูงมีประสบการณ์และรู้ระบบการทำงานภาครัฐเป็นอย่างดี

การเปิดโอกาสให้ผู้ที่ไม่ได้จบนิติศาสตร์และไม่มีประสบการณ์ทำงานภาครัฐเข้ารับการสรรหาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญน่าจะเป็นความเสี่ยงมากกว่าจะเป็นการเพิ่มความหลากหลายเพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องเทคนิคซึ่งความเชี่ยวชาญเป็นสิ่งที่สำคัญกว่าความหลากหลาย การเปิดช่องเช่นนี้จะทำให้มีผู้เข้ารับการสรรหาเป็นจำนวนมากเพราะไม่มีการจำกัดสาขาที่เชี่ยวชาญและองค์กรที่ผู้เข้ารับการสรรหาสังกัด

2.การสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

แม้ว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจากศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุดจะยังใช้รูปแบบเดิมคือการได้รับเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด แต่ในส่วนผู้ทรงคุณวุฒิกมธ.ได้เปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การสรรหาไปมากดังต่อไปนี้

1. รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 206 ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร และประธานองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญซึ่งเลือกกันเองให้เหลือหนึ่งคน รวมทั้งหมด 5 คนเป็นกรรมการทำหน้าที่สรรหาและคัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิ

กมธ.ได้เปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหาใหม่เป็น

(1) ผู้ทรงคุณวุฒิ 4 คน ซึ่งเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา2คนและเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด 2คน

(2) ผู้ทรงคุณวุฒิ 2 คน เลือกโดยพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล 1คน และฝ่ายค้าน 1 คน                                                                            

(3) ผู้ทรงคุณวุฒิ 2 คน เลือกโดยคณบดีคณะนิติศาสตร์ในสถาบันอุดมศึกษา                                                                                     

(4) ผู้ทรงคุณวุฒิ 2 คน เลือกโดยคณบดีคณะรัฐศาสตร์ในสถาบันอุดมศึกษา

และ                                                               

(5) ผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน3 คน เลือกโดยวุฒิสภา สมัชชาพลเมือง ซึ่งในประเด็นนี้ทางกมธ.ยกร่างฯขอแขวนไว้ก่อน

2.เมื่อคณะกรรมการสรรหาได้คัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิแล้วให้เสนอต่อวุฒิสภาให้ความเห็นชอบ รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 206กำหนดว่าในกรณีที่วุฒิสภาไม่เห็นชอบในรายชื่อใดให้ส่งรายชื่อนั้นกลับไปยังคณะกรรมการสรรหาเพื่อให้ดำเนินการสรรหาใหม่ หากคณะกรรมการสรรหาไม่เห็นด้วยกับวุฒิสภาและมีมติยืนยันตามมติเดิมด้วยคะแนนเอกฉันท์ ให้ส่งรายชื่อนั้นให้ประธานวุฒิสภานำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป แต่ถ้ามติที่ยืนยันตามมติเดิมไม่เป็นเอกฉันท์ให้เริ่มกระบวนการสรรหาใหม่

กมธ.ได้แก้ไขเป็นว่า หากวุฒิสภาไม่เห็นชอบบุคคลใดบุคคลหนึ่งให้ส่งชื่อกลับไปยังคณะกรรมการสรรหาเพื่อเริ่มกระบวนการสรรหาใหม่ กล่าวคือคณะกรรมการสรรหาไม่สามารถมีมติเอกฉันท์เพื่อยืนยันรายชื่อที่คัดเลือกได้อีกต่อไป

ข้อวิจารณ์

2.1 คณะกรรมการสรรหาในรูปแบบใหม่มีปัญหาหลักสองประการ หนึ่งคือการกำหนดให้มีผู้ทรงคุณวุฒิ 4 คนที่เลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดทำให้เกิดคำถามว่าในเมื่อศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุดมีอำนาจคัดเลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจากสัดส่วนขององค์กรตนอยู่แล้ว ทำไมจึงมีอำนาจเข้าร่วมการคัดเลือกในสาขาผู้ทรงคุณวุฒิอีก นี่เป็นข้อบกพร่องที่มีมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2550 แต่กมธ.ไม่ได้ตระหนักถึงปัญหานี้ สองหา กกมธ.กำหนดให้มีผู้ทรงคุณวุฒิที่เลือกโดยวุฒิสภามีส่วนร่วมด้วยจะเป็นแนวทางที่น่าขบขันและพิลึกพิลั่นเอามากๆ เพราะจะทำให้วุฒิสภาเข้ามามีส่วนทั้งในการสรรหาและให้ความเห็นชอบเข้าทำนอง ชงเอง ตบเอง

2.2 ในส่วนของการให้ความเห็นชอบ กมธ.ได้สถาปนาให้วุฒิสภามีอำนาจที่แท้จริงในการสรรหาตุลาการสาขาผู้ทรงคุณวุฒิเพราะวุฒิสภาจะมีอำนาจเด็ดขาดไม่เห็นชอบรายชื่อที่คณะกรรมการสรรหาเสนอมาโดยที่คณะกรรมการสรรหาไม่สามารถยืนยันมติของตนเองได้ ด้วยบทบัญญัติที่ กมธ.วางหลักการไว้ ศาลรัฐธรรมนูญจะกลายเป็นร่างทรงของวุฒิสภาเพราะตุลาการผู้ทรงคุณวุฒิ 5 คนซึ่งมากกว่ากึ่งหนึ่งจะต้องเป็นคนที่วุฒิสภาเห็นชอบเท่านั้น บทบัญญัติรวบอำนาจเช่นนี้อันตรายไม่ว่าวุฒิสภาจะมาโดยการเลือกตั้งหรือโดยการสรรหาก็ตาม

โครงสร้างใหม่ที่กมธ.ได้วางไว้สอดคล้องกับความพยายามเพิ่มอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นการเปิดให้ประชาชนฟ้องตรงตามมาตรา 68 หรือการให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยตามมาตรา 7

หากแต่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ศาลรัฐธรรมนูญได้กลายเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจเพื่อทำลายฝ่ายตรงข้ามทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นการล้มนายกรัฐมนตรี 3 คน ขัดขวางการแก้รัฐธรรมนูญแต่กลับไม่ขัดขวางการชุมนุมปิดหน่วยงานราชการของกลุ่ม กปปส. รวมไปถึงการล้มการเลือกตั้ง

เป็นเรื่องน่าเสียใจที่ กมธ.ซึ่งมีประธานเป็นผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนย่อมทราบดีว่าศาลรัฐธรรมนูญควรมีเขตอำนาจจำกัดนอกจากจะไม่ได้ตระหนักถึงปัญหาการใช้อำนาจที่เกินขอบเขตแล้ว ยังไปขยายอำนาจศาลและวางโครงสร้างให้วุฒิสภาครอบงำศาลได้อย่างชัดเจน หากรัฐธรรมนูญใหม่วางโครงสร้างที่มาของศาลรัฐธรรมนูญไว้แบบนี้ย่อมจะก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติเหมือนกับที่แล้วมาอย่างไม่ต้องสงสัย

3.ข้อเสนอแนะการจัดโครงสร้างศาลรัฐธรรมนูญ

ผู้เขียนเคยนำเสนอวิธีการได้มาซึ่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไว้แล้วในบทความทางมติชนออนไลน์ (บทวิจารณ์ข้อเสนอของคณะนิติราษฎร์เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญ, 19 กรกฎาคม 2555) อยากจะขอเล่าสั้นๆถึงโครงสร้างของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ(Conseil constitutionnel) ของฝรั่งเศสซึ่งกำหนดวิธีการได้มาซึ่งตุลาการอย่างง่ายๆไม่ซับซ้อน คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการสองส่วน หนึ่งคือตุลาการโดยตำแหน่งซึ่งสงวนไว้ให้แก่อดีตประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ และสองคือตุลาการที่มาจากการแต่งตั้ง

เราจะกล่าวถึงเฉพาะในส่วนที่สองนี้โดยตุลาการแต่งตั้งจะมีทั้งหมด 9 คน โดยมาจากการเสนอชื่อของประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา ฝ่ายละ 3 คน แทนที่ฝรั่งเศสจะกังวลปัญหาเรื่องความเป็นกลางแบบในเมืองไทย ฝรั่งเศสกลับให้ทุกฝ่ายเปิดหน้าเล่นให้สิทธิแต่ละตำแหน่งเสนอชื่อคนที่ตนเองต้องการไปเลยเพราะความเป็นกลางไม่ได้สะท้อนจากกระบวนการคัดเลือกอย่างเดียว แต่สะท้อนจากการปฏิบัติหน้าที่หากตุลาการตัดสินได้ถูกต้องตามหลักการแม้ว่าฝ่ายไหนจะเป็นคนแต่งตั้งก็ย่อมพ้นจากข้อครหาได้ การแต่งตั้งรูปแบบนี้เป็นตัวอย่างหนึ่งของการยึดโยงการใช้อำนาจกับประชาชนเพราะตุลาการมาจากการแต่งตั้งของผู้ดำรงตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้ง หากตุลาการคนใดตัดสินคดีอย่างไม่มีหลักการ ผู้ที่เสนอชื่อแต่งตั้งตุลาการคนนั้นย่อมถูกวิจารณ์ไปด้วย หากโดนโจมตีหนักเข้าประชาชนก็อาจไม่เลือกนักการเมืองหรือพรรคการเมืองนั้นๆอีกในการเลือกตั้งครั้งต่อไป

หลักการนี้ยังสอดคล้องกับการแต่งตั้งตุลาการใหม่ทุก 3 ปี การแต่งตั้งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญชุดแรกนั้นกำหนดให้ผู้มีอำนาจแต่งตั้งแต่ละคนแต่งตั้งตุลาการ 3 คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปี 3 คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี และอีก 3 คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง 9 ปี ทำให้ทุก 3 ปี จะมีตุลาการในสัดส่วนของผู้ดำรงตำแหน่งหมดวาระฝ่ายละ 1 คน ประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาในขณะนั้นก็จะต้องแต่งตั้งบุคคลไปเป็นตุลาการอีกฝ่ายละ 1 คน เป็นเช่นนี้ไปเรื่อยๆทุกๆ 3 ปี ซึ่งในระหว่างนั้นผู้มาดำรงตำแหน่งที่มีสิทธิแต่งตั้งอาจเปลี่ยนไปเป็นบุคคลอื่นหรือพรรคการเมืองอื่นก็ได้ การกำหนดให้มีตุลาการชุดใหม่เข้ามาทีละ 3 คน ในแต่ละงวดเวลา 3 ปี ทำให้ไม่เกิดการครอบงำการทำงานของศาลโดยตุลาการฝ่ายข้างมากที่มักมีความเห็นไปในแบบเดียวกัน

นี่คือข้อสังเกตและข้อเสนอแนะเล็กๆน้อยซึ่งหวังว่าทางกรรมาธิการอาจนำไปปรับใช้ได้เพื่อที่การทำงานของศาลรัฐธรรมนูญจะได้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและเพื่อลบคำครหาที่ว่ารัฐธรรมนูญชุดนี้ร่างออกมาเพื่อจำกัดขัดขวางการใช้อำนาจของตัวแทนประชาชน จริงๆก็เหมือนเอามะพร้าวห้าวมาขายสวนเพราะประธานกรรมาธิการซึ่งจบการศึกษามาจากประเทศฝรั่งเศสก็น่าจะรู้หลักการนี้ดีอยู่แล้ว

 

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
เรื่องที่เกี่ยวข้อง
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท