การแสดงความคิดเห็นและข้อเสนอแนะในบทความนี้เป็นการแสดงความเห็นเพื่อชี้ให้เห็นถึงผลกระทบของกฎหมายการค้ำประกันและจดจำนองที่จะส่งต่อระบบการเงิน ระบบสถาบันการเงินและระบบเศรษฐกิจโดยรวมที่จะมีการบังคับใช้ในเดือนกุมภาพันธ์ปี พ.ศ. 2558 กฎหมายฉบับใหม่ พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พ.ศ. 2557 ว่าด้วยการลดภาระของผู้ค้ำประกันนี้ได้ผ่านการพิจารณา 3 วาระและมีมติผ่านกฎหมายบังคับใช้และมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 13 พ.ย. ที่ผ่านมา สะท้อนถึงรวดเร็วและประสิทธิภาพในการออกกฎหมายของสภานิติบัญญัติแห่งชาติซึ่งเป็นเรื่องที่ดีแต่ยังขาดการพิจารณาอย่างครบถ้วนรอบคอบในทุกมิติและการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมด นอกจากนี้การพิจารณาจำเป็นต้องใช้ผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ ผู้มีประสบการณ์ในภาคการเงินและข้อมูลการศึกษาวิจัยเพื่อความละเอียดรอบคอบในการผ่านกฎหมายมาบังคับใช้ กระผมมีความเข้าใจถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายใหม่ว่าต้องการสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้ค้ำประกัน เนื่องจากมีผู้ค้ำประกันจำนวนไม่น้อยต้องเกิดภาระหนี้สินที่ตัวเองไม่ได้ก่อแต่ต้องรับผิดชอบในฐานะผ้ค้ำประกัน นโยบายการสร้างความเป็นธรรมต่อลูกหนี้ผู้ค้ำประกันเป็นเรื่องที่ต้องดำเนินการ แต่การดำเนินการโดยแก้ไขกฎหมายมาบังคับใช้ต้องดูผลกระทบอย่างรอบคอบและต้องพิจารณาถึงผลในทางปฏิบัติว่าจะเกิดอะไรตามมา

หากกฎหมายผ่านมาบังคับใช้โดยไม่มีการแก้ไขและเป็นไปตามเนื้อหาที่ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา กระผมประเมินผลกระทบเบื้องต้นดังนี้

1.เศรษฐกิจชะลอตัวลง ทั้งกิจกรรมการบริโภคและการลงทุนจะลดลงจากการปล่อยสินเชื่ออย่างระมัดระวังมากยิ่งขึ้นของระบบสถาบันการเงิน

2.สถาบันการเงินอาจปรับแก้สัญญาการปล่อยสินเชื่อโดยให้ลูกหนี้ปรับเพิ่มหลักทรัพย์ค้ำประกัน หากลูกหนี้ไม่สามารถดำเนินการได้อาจไม่ได้สินเชื่อ หรือ มีการปรับลดวงเงินสินเชื่อ ทำให้กิจการลูกหนี้เกิดปัญหาสภาพคล่องหรือเงินหมุนเวียนกรณีเป็นกิจการขนาดเล็กหรือกรณีเป็นลูกหนี้สินเชื่อส่วนบุคคล

3.ส่งผลกระทบอย่างมากต่อประชาชนผู้ไม่มีหลักทรัพย์หรือทรัพย์สินแต่ต้องอาศัยสินเชื่อโดยใช้บุคคลค้ำประกัน

4.ความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นจากโครงการของภาครัฐกรณีให้บุคคลที่สามหรือธนาคารพาณิชย์เป็นผู้ค้ำประกัน

5.ประชาชนผู้มีรายได้น้อยหรือลูกหนี้รายย่อยจะหันไปหาเงินกู้นอกระบบมากขึ้นและต้องจ่ายดอกเบี้ยที่แพงมากและการทวงหนี้ที่ขาดจริยธรรม การทำให้ธุรกรรมทางการเงินเข้ามาอยู่ในระบบสถาบันการเงินย่อมดีกับประชาชนและระบบเศรษฐกิจมากกว่า ทำให้เกิดทั้ง Financial Development และ Financial Deepening

6.กิจการขนาดกลางหรือขนาดเล็ก หรือ SMEs อาจไม่ได้สินเชื่อตามความต้องการ และธนาคารพาณิชย์จะเข้มงวดในการปล่อยสินเชื่อมากขึ้นกว่าเกณฑ์ปรกติ

ส่วนข้อเสนอในการแก้ไขกฎหมายและมาตรการรองรับผลกระทบ กระผมมีข้อเสนอดังนี้

1.ยกเลิกกฎหมายฉบับนี้และออกกฎหมายฉบับใหม่ที่แก้ไขเนื้อหาที่มีผลกระทบและให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้ร่วมเสนอความเห็น

2.แก้ไขกฎหมายค้ำประกันใหม่นี้ก่อนการบังคับใช้ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2558 โดยแก้ไขเนื้อหาในส่วนที่ก่อให้เกิดผลกระทบโดยฟังข้อสรุปจากสถาบันการเงิน สมาคมธนาคารไทย และ บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย)

3.หารือให้ธนาคารพาณิชย์ต่างๆใช้บริการ บสย มากขึ้นแทนการค้ำประกันโดยตัวบุคคล

4.กระผมในฐานะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยจะนำเรื่องการแก้ไขกฎหมายค้ำประกันและผลกระทบจากกฎหมายค้ำประกันดังกล่าวเข้าเป็นวาระหารือในบอร์ดธนาคารแห่งประเทศไทยในการประชุมเดือนธันวาคม และคาดว่า น่าจะมีการนำเรื่องนี้เข้าหารือกันในคณะกรรมการนโยบายสถาบันการเงินของ ธนาคารแห่งประเทศไทย

ส่วนในเรื่องของการจัดตั้งและการออกกฎหมายกองทุนการออมแห่งชาติ กระผมขอสนับสนุนนโยบายของรัฐบาล ซึ่งการจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ ทางสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลังพยายามพลักดันให้เกิดขึ้นหลายรัฐบาลที่ผ่านมาและหวังว่าจะประสบความสำเร็จในสมัยรัฐบาลชุดนี้เนื่องจากมีสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ผ่านกฎหมายได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ (แต่ต้องให้รอบคอบ) ก็จะเป็นประโยชน์ต่อระบบเศรษฐกิจ ระบบการเงิน และ การดูแลผู้ทำงานที่อยู่นอกระบบประกันสังคม นอกระบบสวัสดิการของข้ารัฐการ ประเทศชาติของเรามีความจำเป็นในการพัฒนาระบบสวัสดิการสำหรับผู้มีรายได้น้อย ผู้ด้อยโอกาสที่เป็นแรงงานนอกระบบการจ้างงานที่เป็นทางการ ผู้ประกอบอาชีพอิสระรายย่อย นอกจากนี้ สังคมไทยจะต้องเผชิญกับโครงสร้างสังคมผู้สูงอายุที่จะเกิดขึ้นเร็วกว่าประเทศอาเซียนอื่นๆ โครงสร้างครอบครัวเดี่ยวมากขึ้น อัตราการพึ่งพิงสูงขึ้น จำเป็นต้องมีระบบการออมแบบบังคับเพิ่มเติมเพื่อให้ผู้สูงอายุและผู้เกษียณอายุสามารถดูแลตัวเองได้ทางการเงินหลังจากไม่สามารถทำงานได้อีกต่อไป

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา แนวโน้มการออมของไทยโดยภาพรวมลดลงอย่างต่อเนื่อง พร้อมกับการเพิ่มขึ้นของหนี้ภาคครัวเรือน อัตราการออมขึ้นไปสูงสุดในปี พ.ศ. ๒๕๓๔ ที่ระดับร้อยละ ๓๐.๕ และลดลงมาอย่างรวดเร็วในปี พ.ศ. ๒๕๔๖ มาอยู่ที่ราวร้อยละ ๓๐ อัตราการออมโดยรวมลดลงเป็นผลทั้งจากการออมสุทธิภาครัฐบาลและการออมสุทธิภาคครัวเรือน ขณะที่หนี้ภาครัฐบาลและภาคครัวเรือนกลับเพิ่มขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง

ข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติในช่วงปี พ.ศ. ๒๕๓๙-๒๕๕๑ แสดงว่า อัตราการออมของกลุ่มผู้มีรายได้น้อยลดลง ผลการศึกษาทางเศรษฐมิติจากงานวิจัยเรื่อง การออมในประเทศไทย: เราออมพอหรือไม่ โดย ธรรมนูญ สดศรีชัย เกียรติพงศ์ อริยปรัชญา และ กอบศักดิ์ ภูตระกูล พบว่า ปัจจัยที่ทำให้การออมของภาคครัวเรือนลดลง คือ การสามารถเข้าถึงการกู้ยืมได้สะดวกกว่าเดิม โครงการประกันสุขภาพของรัฐบาลซึ่งทำให้ครัวเรือนลดความจำเป็นที่จะต้องออมเงินสำหรับใช้ในยามจำเป็น ความเสี่ยงที่เกี่ยวเนื่องกับอาชีพที่ลดลง เมื่อพิจารณามิติทางด้านรายได้และหนี้สินจะเห็นว่าจะก่อให้เกิดปัญหาต่อเศรษฐกิจโดยภาพรวมในอนาคต ขณะที่พิจารณาทางด้านการกระจายตัวของการถือครองทรัพย์สินก็มีปัญหาเช่นเดียวกัน มีการกระจุกตัวและเหลื่อมล้ำกันมาก 

แม้นสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะยังไม่สูงนักแต่มีแนวโน้มที่ไม่ดีนักหากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจไม่เป็นไปตามคาดในระยะสามสี่ปีข้างหน้า นอกจากนี้ยังมีภาระผูกพันที่อาจเกิดขึ้นจำนวนมากจากนโยบายกึ่งการคลังผ่านการปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงินของรัฐ 

สัดส่วนของการออมต่อหนี้สินแม้นจะยังสูงอยู่เมื่อเทียบกับหลายประเทศ มิได้หมายความว่า เราไม่มีความจำเป็นต้องออมเพิ่ม เมื่อพิจารณาถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรในอนาคต ค่าใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆแล้ว ค่อนข้างมั่นใจได้ว่า ไม่เกิน ๑๕-๒๐ ปีข้างหน้า เราจะมีปัญหาความยั่งยืนทางการเงินของระบบสวัสดิการ และ ปัญหาวิกฤติฐานะทางการคลังอันเกี่ยวเนื่องกับการล้มละลายของระบบสวัสดิการ สังคมไทยควรเพิ่มอัตราการออมออย่างน้อยร้อยละ ๒-๓ เพื่อสนับสนุนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และเพียงพอต่อการลงทุน ลดการพึ่งพิงทุนต่างประเทศ ระบบประกันสุขภาพของรัฐบาลเป็นเรื่องที่ดี แต่ฐานะทางการคลังของรัฐบาลในอนาคตอันไม่ใกล้นักอาจจะประสบปัญหาทางการเงิน

นโยบายการจัดการการออมทั้งระบบมีความสำคัญต่อกระบวนการสะสมทุน และ การอยู่รอดของระบบสวัสดิการของไทยในระยะยาว มีตัวอย่าง เช่น กรณีของกรีซ ทั้งๆที่รัฐเก็บรายได้ต่างๆได้สูงถึง ๓๗% (สูงกว่าไทยได้เพียง ๑๖%) ยังมีปัญหาทางการคลังอย่างหนักพร้อมกับอาการล้มละลายของระบบสวัสดิการสังคม เพราะก่อนหน้านี้รัฐบาลหลายชุดใช้นโยบายสวัสดิการแบบประชานิยมสุดๆ (ไม่ได้ออกแบบระบบสวัสดิการให้เกิดความยั่งยืนทางการเงิน)

การเพิ่มแรงจูงใจให้เกิดการออมเพื่อการเกษียณด้วยมาตรการต่างๆต้องเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบ โดยเฉพาะการออมที่มีข้อตกลงและผูกพันในระยะยาว หรือ ที่เรียกว่า Contractual Saving เช่น การออมเพื่อประกันชีวิต การออมเพื่อการศึกษา เป็นต้น

เมื่อพิจารณาดูแผนภาพโครงสร้างตลาดแรงงานและระบบสวัสดิการของไทยประกอบบทความนี้แล้ว เราจะเห็นถึงความจำเป็นในการจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ เพื่อที่เราจะได้สามารถจัดระบบสวัสดิการที่ยั่งยืนให้กับผู้ด้อยโอกาสและรองรับต่อสังคมผู้สูงอายุในอนาคตได้

เมื่อหลายปีก่อน ทางสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลังจะจัดให้มีการสัมมนา เรื่อง “ยกเครื่องเศรษฐกิจและการคลัง ลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม” ซึ่งในวันนั้นก็จะมีการอภิปรายกันในเรื่อง กองทุนการออมแห่งชาติ ด้วย ในบทความของ ดร. วโรทัย โกศลพิศิษฐ์กุล เรื่อง กองทุนการออมแห่งชาติ: มิติใหม่ของการปฏิรูประบบสวัสดิการ ระบุว่า การปฏิรูประบบสวัสดิการของประเทศควรตระหนักถึงความสำคัญของปัจจัยทางการคลังและความยั่งยืน ความมีประสิทธิภาพของระบบประกันสังคมเป็นหลัก โดยภาครัฐมีหน้าที่ดูแลและสร้างความเท่าเทียมระบบการประกันสังคมให้เกิดขึ้น

ระบบการออมเพื่อการชราภาพภายใต้โครงการกองทุนการออมแห่งชาติจะช่วยตอบโจทย์ทั้งความยั่งยืนของระบบสวัสดิการ ลดภาระทางการคลัง และได้มีการจัดสวัสดิการชราภาพให้กับแรงงานนอกระบบไปด้วยในขณะเดียวกัน

กองทุนการออมแห่งชาติควรออกแบบให้เป็นกองทุนแบบบังคับออมโดยรัฐจ่ายสมทบเพิ่มให้สำหรับแรงงานนอกระบบ ผมเสนอว่า เราควรพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมของไทยออกเป็นหกระบบย่อยตามแผนภาพ คือ ระบบบริการสังคม ระบบประกันสังคมผ่านการออมแบบบังคับ กองทุนการออมแห่งชาติ ระบบประกันสังคมผ่านการออมแบบสมัครใจ ระบบการช่วยเหลือทางสังคม ระบบ CSR และ หุ้นส่วนทางสังคม

กองทุนการออมแห่งชาติจะมาเติมเต็มดูแลแรงงานนอกระบบ ครอบคลุมกลุ่มประชากรที่ไม่ได้รับการดูแลโดยระบบประกันสังคมผ่านการออมแบบบังคับก็ดี หรือ การประกันสังคมแบบสมัครใจผ่านกองทุนสำรองเลี้ยงชีพก็ดี เมื่อพิจารณาจากต้นทุนค่าใช้จ่ายของรัฐในการดูแลแรงงาน ๒๔ ล้านนอกระบบ จึงต้องออกแบบให้แรงงานเหล่านี้ออมเงินจากฐานรายได้ของตัวเอง และ รัฐบาลจ่ายสมทบตามความพร้อมของฐานะทางการคลัง กลุ่มแรงงานนอกระบบ (ที่ไม่ได้รับการดูแลผ่านกองทุนประกันสังคมใดๆ) เหล่านี้เป็นกลุ่มเสี่ยงที่จะประสบปัญหาความยากจนหรือดูแลตัวเองไม่ได้ในวัยชรา

บรรณานุกรม

อนุสรณ์ ธรรมใจ กองทุนการออมแห่งชาติ: ทางรอดระบบสวัสดิการไทย กรุงเทพธุรกิจ 5 สิงหาคม พ.ศ.2553    

อนุสรณ์ ธรรมใจ ปฏิรูปเศรษฐกิจก่อนวิกฤติย้อนรอย สำนักพิมพ์สุขภาพใจ ธันวาคม พ.ศ. 2553