อาเซียนเสวนาที่ มช. "ภานุวัฒน์ พันธุ์ประเสริฐ" เสนอแนวคิดการศึกษาบทบาททหารกับการเมือง เหตุปัจจัยที่กองทัพในอินโดนีเซียเคยมีอำนาจมาก และประสบการณ์เปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย

12 ก.ย. 57 ณ ห้องประชุมชั้น 4 อาคารปฏิบัติการ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ทางศูนย์อาเซียนศึกษา มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ได้จัดเสวนาในหัวข้อ “ทหารกับการเมืองในอินโดนีเซีย: อดีต ปัจจุบัน อนาคต” โดยมีวิทยากรคือ อ.ภาณุวัฒน์ พันธุ์ประเสริฐ จากคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ทฤษฎีในการศึกษาทหารกับการเมือง

ภานุวัฒน์ พันธุ์ประเสริฐ กล่าวถึงมุมมองทางทฤษฎีเรื่องบทบาททหารกับการเมือง โดยยกคำกล่าวของ Adam Przeworski นักวิชาการด้านการเมืองเปรียบเทียบ ซึ่งกล่าวว่าปัจจุบันนี้เราก็ยังไม่รู้ว่าเมื่อไรและทำไมผู้ที่ถือปืนจะเชื่อฟังผู้ที่ไม่มีปืน ซึ่งเป็นตัวกำหนดว่าสังคมนั้นๆ จะมีการควบคุมโดยพลเรือนหรือไม่ กล่าวคือยังไม่มีคำอธิบายมากพอว่าทำไมทหารถึงยึดอำนาจ แล้วในบางครั้งทำไมทหารถึงไม่ออกมายึดอำนาจ ยอมเชื่อฟังคนที่ไม่ได้ถือปืน คำถามเหล่านี้ยังไม่มีทฤษฎีที่มีพลังและครอบคลุมมากพอจะตอบได้

ทำไมเราถึงต้องสนใจบทบาททหารในทางการเมือง Richard H. Kohn มองว่าสำหรับระบอบประชาธิปไตย การควบคุมโดยพลเมือง หมายถึงการควบคุมทหารโดยเจ้าหน้าที่พลเรือนที่ได้รับการเลือกตั้งโดยประชาชนถือเป็นสิ่งพื้นฐาน การควบคุมโดยพลเรือนสามารถทำให้ชาติๆ หนึ่งสามารถนำเอาค่านิยม สถาบัน และการกระทำมาตั้งอยู่บนฐานเจตจำนงของประชาชน แทนที่จะอยู่ในการตัดสินใจของผู้นำทางทหาร ที่มักจะมุ่งสนใจไปที่การรักษาระเบียบภายในและความมั่นคงภายนอก และทหารถือว่าสถาบันทางการเมืองที่มีความเป็นประชาธิปไตยต่ำที่สุด โดยธรรมเนียมของทหารตามธรรมชาตินั้นเป็นสิ่งที่ขัดกับเสรีภาพส่วนบุคคล เสรีภาพของประชาชน อันถือเป็นค่านิยมสูงสุดในสังคมประชาธิปไตย

จุดเด่นของกองทัพ ก็คือมีปัจจัยบางอย่างที่ทำให้สามารถแทรกแซงทางการเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ และทำแล้วได้ผลกว่าตัวแสดงอื่นๆ ทหารมีธรรมชาติและปัจจัยที่เอื้อให้แสดงบทบาททางการเมืองออกมาได้ผลและรุนแรงกว่าตัวแสดงอื่น เช่น การมีอาวุธยุทโธปกรณ์, การเป็นองค์กรแข็งแกร่ง มีระเบียบวินัย ระบบการบังคับบัญชาชัดเจน หรือค่านิยมในการรักพวกพ้อง ตายแทนกันได้ สิ่งเหล่านี้ล้วนเอื้อต่อการยึดอำนาจการปกครอง

ปกติเรามีทหารไว้เพื่อป้องกันประเทศและปราบปรามภัยคุกคามต่างๆ แต่ Peter D. Feaver ก็มองว่านี่เป็นปมปัญหาสำคัญ คือการที่เรามีความกลัวต่อศัตรู ทำให้เราต้องสร้างสถาบันซึ่งใช้ความรุนแรงขึ้นมา ก็คือทหาร แต่เราก็กลัวสถาบันที่เราสร้างขึ้นมานั้นเสียเอง และสถาบันที่ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อปกป้องสังคมการเมือง แต่สถาบันนี้ก็กลับมีพลังอำนาจมากพอที่จะกลายเป็นภัยต่อสังคมการเมืองนั้นๆ เอง

ภานุวัฒน์กล่าวถึงแนวคิดสำคัญในการศึกษาทหารกับการเมือง คือการพิจารณาไปที่ความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนกับทหาร ซึ่งล้วนเสนอว่าสังคมที่จะเป็นประชาธิปไตยได้มีส่วนสำคัญสองประการ หนึ่งคือ พลเรือนต้องเป็นใหญ่เหนือทหาร (Civilian Supremacy) หรือการควบคุมทหารโดยพลเรือน สองคือต้องแยกทหารออกจากการเมือง ซึ่งมีที่มาเริ่มต้นจากแนวคิด Military Professionalism ของ Samuel P. Huntington ที่เสนอว่าจะต้องแยกขาดภารกิจของทหารออกจากภารกิจของพลเรือนให้ชัดเจน รัฐบาลพลเรือนต้องเคารพในอิสระของทหาร ในการที่ทหารจะทำอะไรที่อยู่ในขอบเขตภารกิจของทหารเอง โดยทหารมีหน้าที่ที่จำกัดขอบเขตอยู่แคบๆ ได้แก่ เรื่องป้องกันประเทศจากภัยคุกคามภายนอก และเรื่องความมั่นคงต่างๆ

จนทศวรรษ 1970 ได้มีการโต้ตอบโดย Alfred Stepan ได้เสนอแนวคิด New Professionalism ที่มองว่าแนวคิดของ Huntington ตกยุคไปแล้วและเหมาะกับประเทศที่ไม่มีภัยคุกคามจากภายใน แต่ประเทศใดที่มีปัญหาภัยคุกคามจากภายใน เช่นกลุ่มแบ่งแยกดินแดน หรือกลุ่มก่อการร้าย การกีดกันทหารออกไปจากภารกิจด้านการปกครองอย่างสิ้นเชิงทำไม่ได้ เพราะจะเป็นอันตรายมากกว่าผลดี ประเทศลักษณะนี้ ทหารก็จำเป็นต้องมีบทบาทก้าวก่ายภารกิจบางอย่างของพลเรือนด้วย

ปัจจัยที่ทำให้ทหารมีบทบาททางการเมืองในอินโดนีเซีย

ภานุวัฒน์เริ่มกล่าวถึงประเทศอินโดนีเซียว่า เคยมีสถานการณ์ที่ทหารมีบทบาทการเมืองอย่างมากมาก่อน แต่ปัจจุบันได้รับการยกย่องทั้งจากสื่อตะวันตกและองค์กรอย่าง Freedom House ในฐานะเป็นแบบอย่างของประเทศที่เปลี่ยนแปลงเป็นประชาธิปไตย โดยใช้เวลาไม่ถึง 20 ปีในการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย

ภานุวัฒน์เสนอถึงปัจจัยที่ทำให้ทหารมีอำนาจและบทบาททางการเมืองในอินโดนีเซียหลายประการ ได้แก่ ปัจจัยทางภูมิศาสตร์ อินโดนีเซียเป็นประเทศหมู่เกาะและมีขนาดกว้างขวาง ที่การเดินทางหากันลำบาก และทำให้การสร้างจิตสำนึกของความเป็นชาติเดียวกันทั้งหมู่เกาะทำได้ยากกว่า ความเป็นหมู่เกาะนี้ถูกใช้อ้างถึงการปกครองประเทศแบบไม่อ่อนแอ ไม่สามารถปกครองแบบเสรีประชาธิปไตยได้ แต่ต้องปกครองด้วยความแข็งแกร่ง และการมีอำนาจของทหาร

ปัจจัยความหลากหลายทางเชื้อชาติและวัฒนธรรม โดยเกาะต่างๆ ของอินโดนีเซียในอดีตเคยเป็นอาณาจักรของตนเอง แต่ผ่านกระบวนการสร้างชาติอย่างค่อยเป็นค่อยไปใช้เวลาหลายร้อยปี แต่ละเกาะพูดกันละคนภาษา นับถือคนละศาสนา เชื้อชาติก็ต่างกัน ความหลากหลายนี้ถูกใช้เป็นข้ออ้างถึงการปกครองที่ไม่อ่อนแอ และการมีบทบาทของทหาร ไม่เช่นนั้นจะทะเลาะเบาะแว้งกัน เหตุผลทำนองนี้ถูกใช้ในหลายประเทศ เช่น กรณีจีน ที่พรรคคอมมิวนิสต์อ้างถึงการปกครองเพื่อไม่ให้คนหลายกลุ่มแตกแยกกัน

อีกปัจจัยหนึ่งคือบทบาทของทหารในการสร้างชาติ โดยทหารมองตนเองว่าเป็นผู้ให้กำเนิดประเทศอินโดนีเซีย บทบาทของกองทัพในการเอาชนะกองกำลังอาณานิคมของดัทช์ และทำให้ประเทศมีเอกราชขึ้นมาได้ ดังนั้นกองทัพก็ต้องปกปักษ์รักษาประเทศผ่านการเมืองการปกครองต่อไป

ปัจจัยด้านความเชื่อแบบชวาดั้งเดิมก็มีความสำคัญ โดยชวาเป็นชนหมู่มากในอินโดนีเซีย ที่เชื่อในความเป็นองคาพยพของสังคม (Organic Totality Society) ที่เชื่อว่าทุกสิ่งทุกอย่างเป็นระบบเดียวกัน และต้องทำงานอย่างเป็นระบบ สอดประสานกัน เหมือนกับร่างกายคน ที่มือไม้แขนขาต้องทำงานสอดประสานกันให้ร่างกายทำงานได้ ความเชื่อแบบนี้ถูกนำมาอ้างเช่นกันว่าทหารควรจะมีบทบาทในการรักษาประเทศให้เดินหน้าต่อไปได้ ส่วนประชาชนไม่ได้มีหน้าที่ในการเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมือง ควรทำมาหากินไป โดยแต่ละส่วนไม่มาล้ำเส้นกันและกัน โดยทหารจะเน้นไปที่ความมั่นคงของรัฐเป็นหลัก แม้อาจจะเป็นผลเสียต่อประชาชนก็ตาม

ขณะเดียวกัน ปัจจัยในสมัยสงครามเย็น สถานการณ์ในช่วงนั้น อินโดนีเซียไม่ได้มีศัตรูหรือภัยคุกคามจากภายนอกมากนัก แต่มีภัยคุกคามจากภายใน เช่น กลุ่มคอมมิวนิสต์ ที่อินโดนีเซียเคยมีพรรคคอมมิวนิสต์ขนาดใหญ่อันดับต้นๆ ของโลก และมีความขัดแย้งทางเชื้อชาติ กลุ่มแบ่งแยกดินแดน หรือกลุ่มการเมืองที่อิงศาสนา ภัยเหล่านี้กลายเป็นข้ออ้างของทหารในการมีบทบาทด้านความมั่นคง เข้ามาปราบปรามภัยภายในเหล่านี้อย่างรุนแรง ทั้งที่แท้จริงแล้ว กองทัพอินโดนีเซียไม่ได้มีศักยภาพสูงนัก

ลักษณะการมีอำนาจทางการเมืองของทหารอินโดนีเซีย

ภานุวัฒน์ได้กล่าวต่อถึงลักษณะเด่นๆ ของการมีอำนาจทางการเมืองของทหารในอินโดนีเซีย โดยเสนอถึงหลักการปัญจศีลา หรือปัญจศีล (Pancasila) ซึ่งถูกใช้เป็นอุดมคติหลักของชาติในอินโดนีเซียตั้งแต่ก่อตั้งประเทศ ถูกใช้อ้างเป็นสถาบันหรือความเชื่อหลักของประเทศ ได้แก่ การเชื่อในพระเจ้าองค์เดียวตามศาสนาของคุณ โดยที่จะเป็นพระเจ้าของศาสนาใดก็ได้ เหตุผลของเรื่องนี้คืออินโดนีเซียไม่อยากให้อิทธิพลทางการเมืองของกลุ่มอิสลามมีมากจนเกินไป, เชื่อในมนุษย์ที่มีความเป็นอารยะ, ความเป็นเอกภาพหนึ่งเดียวของอินโดนีเซีย ความเป็นรัฐเดี่ยวที่แบ่งแยกไม่ได้, ประชาธิปไตยผ่านผู้นำที่ฉลาด และสังคมที่มีความยุติธรรมสำหรับคนอินโดนีเซียทั้งหมด

หลักการเหล่านี้ถูกใช้เป็นข้ออ้างโดยกองทัพในการเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองอย่างสม่ำเสมอ โดยการอธิบายหลักการเหล่านี้อยู่เหนือประชาธิปไตย แม้ข้อสี่จะพูดถึงประชาธิปไตย แต่ก็เป็นประชาธิปไตยในลักษณะชี้นำ คือมีผู้นำที่ “ฉลาด” เป็นผู้มาชี้นำความเห็นของประชาชน

อีกหลักการหนึ่ง คือหลัก Dwifungsi หมายถึงภารกิจสองด้าน (Dual Function) เป็นหลักปฏิบัติที่ยึดถือของกองทัพอินโดนีเซียในอดีต โดยมีการพร่ำสอนว่ากองทัพไม่ได้ดูแลเฉพาะความมั่นคงหรือการต่อต้านศัตรูภายนอกเท่านั้น แต่ต้องมาดูแลด้านการเมืองการปกครอง เศรษฐกิจ สังคมด้วย สองด้านนี้แยกไม่ได้ ต้องเข้าไปทำทั้งสองด้าน หลักการนี้เคยมีสถานะเป็นทางการ คือเป็นกฎหมายด้วย เช่น การกำหนดโควตาที่นั่งในสภาสำหรับทหาร โดยไม่ต้องผ่านการเลือกตั้ง

ขณะเดียวกันกองทัพอินโดนีเซียยังมีบทบาทในการทำธุรกิจเอง จึงมีลักษณะเป็นกลุ่มทุนกลุ่มหนึ่งด้วย ปัจจุบันก็ยังมีบทบาททางธุรกิจอยู่พอสมควร โดยมีทั้งธุรกิจที่ถูกและผิดกฎหมาย เช่น การลักลอบตัดไม้ และการทำธุรกิจของกองทัพก็ไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลอย่างเต็มที่ ทำให้รัฐบาลพลเรือนควบคุมงบประมาณและขอบเขตกิจกรรมของกองทัพไม่ได้

นอกจากนั้น อินโดนีเซียยังมีระบบการมีค่ายทหารกระจัดกระจายอยู่ทุกพื้นที่ (Territorial Command Structure) ซึ่งทหารอ้างถึงประเด็นความมั่นคงและการต้องดูแลให้ครอบคลุมพื้นที่หมู่เกาะ ทำให้ต้องมีการตั้งหน่วยงานทหารในเกาะต่างๆ เกือบทุกมุม และทำให้ทหารมีบทบาทอย่างมากในการเมืองระดับท้องถิ่น เข้าไปกึ่งเป็นรัฐบาลเงาของท้องถิ่น มรดกนี้ยังตกทอดมาจนถึงปัจจุบัน

ความพยายามปฏิรูปกองทัพให้เป็นประชาธิปไตย

ภานุวัฒน์กล่าวถึงคำถามที่หลายคนสนใจ คือทำไมจึงเกิดการเปลี่ยนแปลงสู่ประชาธิปไตยในอินโดนีเซียขึ้นมาได้ ซึ่งด้านหนึ่งคือการลดบทบาทและอำนาจของกองทัพลง พื้นฐานเหตุการณ์สำคัญ คือการลุกฮือของนักศึกษาประชาชนครั้งใหญ่ในปี 1998 ที่โค่นล้มรัฐบาลซูฮาร์โตลง โดยมีปัจจัยสำคัญจากผลกระทบของวิกฤติเศรษฐกิจปี 1997 ส่งผลถึงความเดือนร้อนทางเศรษฐกิจของประชาชน

กระแสของสังคมอินโดนีเซียตอนนั้น มีพลังมากพอทำให้ระบอบเผด็จการที่อยู่มายาวนาน 30 กว่าปีล้มลงได้ บรรยากาศความคิดของคนในตอนนั้นปฏิเสธการปกครองแบบเก่าโดยสิ้นเชิง ไม่เอาเผด็จการชี้นำของซูฮาร์โต การมีบทบาทของทหารอย่างมากก็ไม่เอาแล้ว ขณะเดียวกันกองทัพก็มีภาพลักษณ์ที่ตกต่ำลงอย่างมากภายหลังการปราบปรามประชาชน พร้อมๆ กับความเชื่อว่าระบบประชาธิปไตยจะทำให้สังคมดีขึ้นก็ขยายไปกว้างขวาง

ประธานาธิบดีคนแรกภายหลังจากซูฮาร์โตถูกโค่นล้มไป ได้แก่ ฮาบีบี ซึ่งถูกมองว่าเป็นตัวแทนของซูฮาร์โต ในยุคนี้มีเหตุการณ์ใหญ่คือเรื่องการลงประชามติในเรื่องเอกราชของติมอร์ตะวันออก ในช่วงเรียกร้องเอกราช ก็ปรากฏว่ากองทัพอินโดนีเซียก็ไปแสดงบทบาทในการปราบปรามกดขี่ชาวติมอร์อย่างมาก

ประธานาธิบดีคนต่อมา คืออับดุลเราะห์มาน วาฮิบ เป็นผู้นำของกลุ่มองค์กรมุสลิมที่ใหญ่ที่สุดตอนนั้น และมีความพยายามท้าชนกับกองทัพอินโดนีเซียในตอนนั้น มีความกล้าริเริ่มการปฏิรูป แต่ก็ถูกกดดันอย่างมากจากกลุ่มต่างๆ ในสังคมตอนนั้น ทำให้ต้องลงจากตำแหน่งไปในเวลาปีกว่าๆ ประธานาธิบดีที่ขึ้นมาแทน คือนางเมกาวาตี ซูการ์โน บุตรี ได้หันไปร่วมมือกับกองทัพ และในช่วงราวปี 2002 กองทัพเริ่มกลับมามีภาพลักษณ์ที่ดีขึ้นบ้าง จากการเข้าไปดูแลปัญหาความไม่สงบในอาเจะห์

จนในสมัยประธานาธิบดีซูซิโล บัมบัง ยุทโธโยโน ที่มาจากการชนะเลือกตั้งถึงสองวาระ เขาเป็นทหารเก่าสมัยซูฮาร์โตในสายปฏิรูป มีแนวคิดที่เอียงทางประชาธิปไตย ยุทโธโยโนได้พยายามบางส่วนในการปฏิรูปกองทัพให้ทันสมัย ได้แก่ การแต่งตั้งโยกย้ายนายทหาร โดยสั่งย้ายนายทหารระดับสูงบางคนที่มีแนวคิดขัดกับรัฐบาล หรือการพยายามยึดเอาธุรกิจทหารมาเป็นของรัฐ แม้จะไม่สำเร็จมากนัก รวมทั้งการปฏิรูประบบค่ายทหารในท้องที่ต่างๆ โดยพยายามยุบเลิกบางค่ายทหารทิ้งไป แต่ก็คืบหน้าไปค่อนข้างน้อย

ภานุวัฒน์มองถึงอนาคตของบทบาทกองทัพในอินโดนีเซียว่า เราไม่สามารถแน่ใจได้ว่าประเทศหนึ่งจะเป็นประชาธิปไตยไปได้เรื่อยๆ จากกรณีการเลือกตั้งชิงตำแหน่งประธานาธิบดีครั้งล่าสุด ที่มีคู่แข่งสำคัญสองคนคือโจโก วีโดโด กับ ปราโบโว ซูบีอันโต โดยก่อนการเลือกตั้งโพลสำนักต่างๆ มองว่าโจโกวีชนะแน่ๆ และชนะอย่างมหาศาลด้วย แต่พอใกล้การเลือกตั้งจริงๆ ปราโบโวทำคะแนนตีตื้นได้อย่างมาก แทบจะเท่ากัน จนเกือบชนะเลือกตั้ง

ปราโบโวนั้นมีประวัติเป็นทหารเก่า ถูกกล่าวหาว่าอยู่เบื้องหลังการปราบปรามนักศึกษาในปี 1998 เป็นคนที่ภาพลักษณ์ไม่ดีนัก เขาขายความเป็นผู้นำที่แข็งแกร่ง และแทบจะไม่กระมิดกระเมี้ยนที่จะแสดงออกว่าประชาธิปไตยคือของวุ่นวาย แต่แม้ภาพลักษณ์ปราโบโวแบบนี้ยังเกือบชนะเลือกตั้ง มันมีส่วนสะท้อนถึงความคิดของชาวอินโดนีเซียบางส่วนที่ยังถวิลหาความมั่นคงของชีวิตแบบเก่า เศรษฐกิจที่ดี ความสงบภายใต้เผด็จการ และเกลียดชังความวุ่นวายของประชาธิปไตย

แม้ปัจจุบัน กองทัพของอินโดนีเซียจะอยู่นิ่ง ไม่ได้มีบทบาทการเมืองอย่างชัดเจน แต่บทบาทในด้านธุรกิจก็มียังมีอยู่ ค่ายทหารทั่วประเทศยังมีบทบาทอยู่ จะตีความได้ไหมว่าทหารมีแค่นั้นก็รู้สึกว่าพอใจแล้วหรือไม่ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าบทบาททางการเมืองของทหารจะหมดไป อาจจะยังมีบทบาทในทางหลักฉากอยู่ หรือไม่ค่อยเป็นข่าวเท่าใดนัก