คปก.เสนอวุฒิสภาหยุดร่างฯนิรโทษ ชี้ขัดกระบวนการตราพ.ร.บ.- รธน.-อนุสัญญายูเอ็น

7 พ.ย. 2556  คณิต ณ นคร ประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ลงนามในหนังสือบันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ คปก.เรื่อง ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ....เสนอต่อนายกรัฐมนตรี ประธานวุฒิสภา และประธานสภาผู้แทนราษฎร โดย คปก.มีความเห็นและข้อเสนอแนะว่า วุฒิสภาควรยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินี้ไว้ก่อนและส่งร่างพระราชบัญญัติคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎรเพื่อดำเนินการให้ตกไป

นอกจากนี้ คปก. เสนอด้วยว่า เมื่อมีการยับยั้งร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวแล้ว รัฐบาลและรัฐสภาควรแสดงเจตจำนงทางการเมืองอย่างแน่วแน่ในการสร้างความปรองดอง โดยการนำข้อเสนอของคณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.)  มาปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม และนำความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) เกี่ยวกับการนิรโทษกรรมที่เคยเสนอไว้ว่า หากจะมีการนิรโทษกรรมชอบที่จะดำเนินกระบวนการอื่นๆ เสียก่อน เช่น การใช้มาตรการตามกระบวนการยุติธรรมปกติเพื่อสร้างความเป็นธรรม การค้นหาความจริง การยอมรับความผิด การขอโทษ การให้อภัย การชดใช้เยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ การปฏิรูปสถาบัน และการป้องกันความรุนแรงไม่ให้เกิดขึ้นอีก

คปก.มีความเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 3 ขัดกับกระบวนการตราพระราชบัญญัติตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2551 ข้อ 117 และข้อ 123 ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 134

นอกจากนี้ คปก.เห็นว่า การนิรโทษกรรมให้กับการกระทำความผิดเกี่ยวกับการทุจริต ไม่ถือว่าเป็นความผิดที่มีลักษณะทางการเมืองอันควรได้รับการนิรโทษกรรม และขัดต่ออนุสัญญาขององค์การสหประชาชาติเพื่อการต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention against Corruption : UNCAC 2003) ซึ่งรัฐบาลไทยได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2554 ประกอบกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 82 และการนิรโทษกรรมให้กับการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิในชีวิตโดยปราศจากเงื่อนไข ย่อมขัดต่อกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 32 และนโยบายสหประชาชาติที่ระบุไว้ในเอกสารบันทึกทางเทคนิคเกี่ยวกับกฎหมายระหว่างประเทศและนโยบายแห่งสหประชาชาติในการกำหนดระเบียบด้านการนิรโทษกรรม คปก.จึงเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาต่อไป
 

 
รายละเอียดความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในบันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่อง ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ....

3.1 การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 3 ขัดกับกระบวนการตราพระราชบัญญัติ
เมื่อพิจารณาหลักการแห่งพระราชบัญญัติจากบันทึกหลักการและเหตุผลของร่างพระราชบัญญัติที่นำเสนอและสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับหลักการประกอบการพิจารณาในวาระที่หนึ่ง ทั้งในส่วนของชื่อร่างพระราชบัญญัติ หลักการ และเนื้อหาในร่างมาตรา 3  พบว่าหลักการของร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้คือการนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำความผิดของบุคคลเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน

การแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติฯ มาตรา 3 มีการขยายขอบเขตการนิรโทษกรรมให้ครอบคลุมถึงบุคคล “ที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระทำความผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหาร เมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานที่ดำเนินการในเรื่องดังกล่าวสืบเนื่องต่อมา ไม่ว่าผู้กระทำจะได้กระทำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมาย ก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง” การแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวเป็นการขยายขอบเขตการนิรโทษกรรมให้รวมถึงการกระทำอันเกี่ยวกับการทุจริตและประพฤติมิชอบ ซึ่งไม่ได้เป็นการนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำความผิดของบุคคลเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง จึงขัดกับหลักการที่สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติให้ความเห็นชอบในวาระที่ 1 จึงถือได้ว่ากระบวนการตราร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ขัดต่อข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551 ข้อ 117  และข้อ 123  ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 134

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551
ข้อ 117  การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติโดยคณะกรรมาธิการ สภาจะให้คณะกรรมาธิการสามัญหรือคณะกรรมาธิการวิสามัญเป็นผู้พิจารณาก็ได้

การพิจารณาโดยกรรมาธิการเต็มสภาจะกระทำได้ต่อเมื่อคณะรัฐมนตรีร้องขอ หรือเมื่อสมาชิกเสนอญัตติโดยมีจำนวนสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่ายี่สิบคนและที่ประชุมอนุมัติ

คณะกรรมาธิการอาจเพิ่มมาตราขึ้นใหม่หรือตัดทอนหรือแก้ไขมาตราเดิมได้ แต่ต้องไม่ขัดกับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินั้น.
 
ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551
ข้อ 123 การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติขั้นคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง สมาชิกผู้ใดเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติ ก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายในกำหนดเจ็ดวันนับแต่วันถัดจากวันที่สภารับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ เว้นแต่สภาจะได้กำหนดเวลาแปรญัตติสำหรับร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้เป็นอย่างอื่น

การแปรญัตติต้องแปรเป็นรายมาตรา

การแปรญัตติเพิ่มมาตราขึ้นใหม่หรือตัดทอนหรือแก้ไขมาตราเดิมต้องไม่ขัดกับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินั้น

3.2 การนิรโทษกรรมให้กับการกระทำความผิดเกี่ยวกับการทุจริต
โดยทั่วไปการนิรโทษกรรมจะใช้สำหรับการกระทำความผิดที่มีลักษณะในทางการเมือง ซึ่งในอดีตที่ผ่านมาการนิรโทษกรรมในประเทศไทยเป็นการนิรโทษกรรมความผิดทางการเมืองทั้งสิ้นจำนวน 22 ฉบับ 

กรณีการนิรโทษกรรมในหลายประเทศที่ทำให้เกิดเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรง เช่น แอฟริกาใต้ เกาหลี เป็นต้น ก็เป็นการนิรโทษกรรมสำหรับผู้ที่กระทำความผิดอันเนื่องมาจากวัตถุประสงค์ทางการเมืองเช่นเดียวกัน เหตุที่การนิรโทษกรรมมักใช้กับการกระทำที่มีลักษณะทางการเมืองเพราะผู้กระทำผิดเหล่านั้นไม่ใช่อาชญากรโดยสันดาน และเพื่อลดความขัดแย้ง สร้างความปรองดอง อีกทั้งการมุ่งแต่จะลงโทษทางอาญาต่อการกระทำของบุคคลดังกล่าวจึงอาจไม่เหมาะสมและไม่นำไปสู่การปรองดองในอนาคต ดังนั้นจึงควรมีการให้อภัยแก่ผู้กระทำความผิด สำหรับการกระทำความผิดเกี่ยวกับการทุจริตนั้นไม่ถือว่าเป็นความผิดที่มีลักษณะทางการเมืองอันควรได้รับการนิรโทษกรรม

การที่ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมฉบับนี้กำหนดให้มีการนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำความผิดเกี่ยวกับการทุจริตโดยผู้กระทำความผิดหลุดพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิงย่อมเป็นการขัดต่อหลักการนิรโทษกรรมดังกล่าว และขัดต่ออนุสัญญาขององค์การสหประชาชาติเพื่อการต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention against Corruption: UNCAC 2003) ซึ่งรัฐบาลไทยได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2554 เพราะฉะนั้นรัฐบาลไทยจึงต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาฯ ดังกล่าวอันเป็นไปตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 82 

นอกจากนี้ การนิรโทษกรรมให้แก่ผู้กระทำความผิดเกี่ยวกับการทุจริต ยังไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภาว่า “จะฟื้นฟูประชาธิปไตย และป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในภาครัฐอย่างจริงจัง รวมทั้งการเสริมสร้างมาตรฐานด้านคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลของบุคลากรภาครัฐ ตลอดจนปลูกฝังจิตสำนึกและค่านิยมของสังคมให้ยึดมั่นในความซื่อสัตย์สุจริตและถูกต้องชอบธรรม” 

3.3 การนิรโทษกรรมให้กับการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิในชีวิต
ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมฉบับนี้มีลักษณะเป็นการนิรโทษกรรมแบบครอบคลุมทั่วไป (Blanket Amnesty) ไม่มีการแยกแยะลักษณะการกระทำที่ควรจะนิรโทษกรรมให้ชัดเจนและเป็นการนิรโทษกรรมโดยปราศจากเงื่อนไข หากกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับจะมีผลเป็นการนิรโทษกรรมแก่การกระทำที่เป็นการละเมิดสิทธิในชีวิต ซึ่งเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่สำคัญที่ถูกรับรองไว้ในกฎหมายระหว่างประเทศและรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองถือว่าสิทธิในชีวิต เป็นสิทธิอันสำคัญที่ห้ามไม่ให้รัฐหรือบุคคลใดพรากสิทธิดังกล่าวไปจากบุคคลใดได้โดยอำเภอใจ  แม้ในภาวะฉุกเฉินที่คุกคามความอยู่รอดปลอดภัยของประเทศ   และเมื่อมีการละเมิดสิทธิในชีวิตขึ้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องมีการสืบสวน สอบสวนและนำตัวผู้ที่ละเมิดสิทธิดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมและลงโทษอย่างเหมาะสม รวมทั้งต้องมีการเยียวยาอย่างเป็นผลแก่ผู้เสียหาย

การนิรโทษกรรมแก่การละเมิดสิทธิในชีวิตจึงเป็นการขัดต่อหน้าที่ของรัฐตามกติการะหว่างประเทศข้างต้น อีกทั้งยังขัดต่อนโยบายสหประชาชาติที่ระบุไว้ในเอกสารบันทึกทางเทคนิคเกี่ยวกับกฎหมายระหว่างประเทศและนโยบายแห่งสหประชาชาติในการกำหนดระเบียบด้านการนิรโทษกรรม 

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้รับรองสิทธิเสรีภาพในชีวิตและร่างกายไว้ในมาตรา 32 วรรคแรกว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย” การที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เช่นนี้รัฐจึงต้องผูกพันในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในชีวิตร่างกายตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ โดยต้องไม่ละเมิดสิทธิในชีวิตและมีหน้าที่ปกป้องและคุ้มครองมิให้มีการละเมิดสิทธิในชีวิตและร่างกายของบุคคล

ดังนั้น การตรากฎหมายนิรโทษกรรมให้กับการละเมิดสิทธิในชีวิตโดยปราศจากเงื่อนไข โดยละเว้นไม่นำบุคคลที่กระทำการละเมิดสิทธิในชีวิตเข้าสู่กระบวนการเพื่อพิสูจน์ความจริง การสำนึกผิดและขอโทษ การทำให้ครอบครัวของผู้เสียชีวิตพอใจ ถือเป็นการขัดต่อหน้าที่ของรัฐตามตามหลักการที่กล่าวไว้แล้วข้างต้น และเป็นการส่งเสริมวัฒนธรรมการไม่ต้องรับผิด (Impunity) อันจะนำไปสู่การใช้ความรุนแรงต่อกันขึ้นอีกในอนาคต  อีกทั้งยังเป็นการละเมิดต่อสิทธิของผู้เสียหายในการที่จะได้ทราบความจริงและได้รับการเยียวยาเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอีกด้วย

3.4 ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมฯ ขัดต่อหลักความแน่นอนชัดเจนของกฎหมาย
การกำหนดระยะเวลาที่ยาวนานโดยเริ่มตั้งแต่ปี 2547 จนถึงวันที่ 8 สิงหาคม 2556 อันมีความเกี่ยวข้องกับหลายเหตุการณ์ ประกอบกับถ้อยคำที่กำหนดไว้กว้างๆ ในกฎหมาย ได้แก่ การชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งคำว่า “การเมือง”สามารถตีความได้กว้างขวาง  ซึ่งอาจจะไม่ได้จำกัดเฉพาะเหตุการณ์การชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมืองที่มุ่งล้มล้างรัฐบาลเท่านั้น

นอกจากนี้การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 3 โดยระบุว่า “...หรือที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระทำผิดโดยคณะบุคคลหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นภายหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 รวมทั้งองค์กรหรือหน่วยงานที่ดำเนินการในเรื่องดังกล่าวสืบเนื่องต่อมาที่เกิดขึ้นระหว่าง พ.ศ. 2547 ถึงวันที่ 8 สิงหาคม พ.ศ. 2556 ไม่ว่าผู้กระทำจะกระทำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมายก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง” ก็เป็นถ้อยคำที่ใช้อย่างคลุมเครือไม่ชัดเจนว่าหมายถึงคณะบุคคลหรือองค์กรใด 

การใช้ถ้อยคำดังกล่าวข้างต้นถือเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมที่ขัดต่อ “หลักความแน่นอนชัดเจนของกฎหมาย”  เพราะไม่สามารถกำหนดได้อย่างแน่นอนชัดเจนว่าหมายถึงการกระทำของใคร และใครเป็นผู้ได้รับผลจากร่างกฎหมายดังกล่าว ประกอบกับมิได้กำหนดกลไกเพื่อทำให้เกิดความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท