การเดินขบวนของประชาชนจำนวนมากในวันอาทิตย์ที่ 22 กันยายนที่ผ่านมาเพื่อสนับสนุนการคัดค้านการจัดทำการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) เขื่อนแม่วงก์ จ.นครสวรรค์ ของนายศศิน เฉลิมลาภ เลขาธิการมูลนิธิ สืบ นาคะเสถียร เป็นปรากฏการณ์รวมพลังด้านสิ่งแวดล้อมที่ประเทศไทยไม่ค่อยได้เห็นบ่อยนัก  อาจจะเรียกได้ว่าเป็นครั้งแรกนับตั้งแต่การต่อต้านการสร้างเขื่อนน้ำโจนในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าทุ่งใหญ่นเรศวรในปี พ.ศ. 2531 ที่เราเห็นการคัดค้านโครงการของรัฐจากคนหลากหลายกลุ่มเช่นนี้  ซึ่งปรากฏการณ์นี้กดดันให้รัฐชะลอการตัดสินใจใดๆในกรณีเขื่อนแม่วงก์ออกไปชั่วคราว 

อย่างไรก็ตามชัยชนะดังกล่าวไม่ใช่เรื่องที่น่ายินดีเสียทั้งหมด  การคัดค้านด้วยวิธีทางการเมืองเช่นนี้มีต้นทุนสูง  และผลที่ได้รับไม่แน่นอน  ไม่สามารถทำนายได้  ที่สำคัญในขณะที่รัฐผลิตโครงการจำนวนมากออกมารายวัน  คงไม่มีใครสามารถเดินขบวนได้ทุกวันเพื่อประท้วงในทุกโครงการที่ไม่เข้าท่า คำถามคือถึงเวลาหรือยังที่กลไกทางกฎหมายจะเข้ามาช่วยบรรเทาภาระของผู้ที่เห็นต่างจากการตัดสินใจของรัฐบาล

กรณีการคัดค้านเขื่อนแม่วงก์นั้นสะท้อนให้เห็นว่ากลไกการผลิตนโยบายสาธารณะของไทยนั้นมีปัญหานโยบายดังกล่าวไม่ใช่นโยบายของ “สาธารณะ” ไม่ใช่สิ่งที่ “สาธารณะ” ต้องการมากกว่าความต้องการของข้าราชการประจำ  เทคโนแครต  และนักการเมืองบางกลุ่มเท่านั้น  นโยบายต่างๆ จึงไม่ครอบคลุม  ไม่สมบูรณ์ ไม่ได้รับความเห็นชอบจากผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมด ความชอบธรรมของนโยบายนั้นๆ จึงต่ำ และถูกต่อต้านได้ง่าย ซึ่งหนึ่งในทางแก้ไขคือการที่กฎหมายยังคับให้รัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนภายในเวลาที่เหมาะสมก่อนจะตัดสินใจใดๆ ลงไป

ปัญหาของระบบกฎหมายไทย คือ ณ ปัจจุบันนี้คือยังไม่ครอบคลุมการกระทำของรัฐทุกรูปแบบ  ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 บัญญัติไว้เฉพาะกรณีคำสั่งทางปกครองว่าในการทำคำสั่งทางปกครองนั้นเจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสผู้ได้รับผลกระทบชี้แจงเหตุผลของฝ่ายตน[2]  แต่ในกรณีการเพิกถอนเขตอุทยานแห่งชาติเช่นนี้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการจะไม่ครอบคลุม เพราะมีสถานะเป็นกฎที่มีผลบังคับใช้เป็นการทั่วไปมากกว่าคำสั่งซึ่งมีผลเป็นการเฉพาะราย จริงอยู่ที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 67 วรรคสอง ก็บัญญัติไว้ว่าการดำเนินโครงการของรัฐที่มีผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอย่างรุนแรงจะต้องรับฟังความคิดเห็นจากชุมชนที่ได้รับผลกระทบ[3] แต่ถ้อยคำในรัฐธรรมนูญนี้ยังขาดความชัดเจนในรายละเอียดอีกมาก ที่ผ่านมาการตีความโดยศาลก็ไม่สามารถกำหนดชัดเจนลงไปได้ว่าต้องการให้รับฟังในรูปแบบใดกันแน่ เปิดโอกาสให้รัฐจัดการรับฟังความคิดเห็นได้ตามที่เห็นสมควร ซึ่งก็มีปัญหาตามมา อาทิ การเร่งจัดการรับฟังอย่างรวบรัด การจัดโดยที่ข้อมูลยังไม่เพียงพอหรือข้อมูลไม่ถูกต้องครบถ้วน หรือการกำหนดชุมชนที่จะเข้ารับฟังเพียงเฉพาะชุมชนที่สนับสนุนรัฐบาลฝ่ายเดียว

ที่สำคัญที่สุด บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญระบุให้รัฐต้องรับฟังความคิดเห็นเพียงจากบุคคลหรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบ  ซึ่งชวนให้เข้าใจความหมายว่าเฉพาะชุมชนในพื้นที่ใกล้เคียวกับพื้นที่โครงการ ในบางกรณีก็อาจจะเพียงพอแล้ว อาทิ กรณีการสร้างบ่อขยะซึ่งความเดือดร้อนจำกัดวงไว้ไม่ไกลมากนัก แต่ในบางกรณี ผู้มีส่วนได้เสียอาจกว้างขวางและซับซ้อนเกินกว่าชุมชนในพื้นที่ตามที่เคยเข้าใจกันมา ในกรณีเขื่อนแม่วงก์นอกจากชุมชนบริเวณที่จะสร้างเขื่อนหรืออาจถูกน้ำท่วมแล้ว ยังมีคนจำนวนมากที่เห็นว่าอุทยานแห่งชาติเป็นสมบัติของชาติตนจึงมีส่วนได้เสียด้วย คนที่ไม่เห็นด้วยกับแผนการแก้ไขน้ำท่วมด้วยการสร้างเขื่อน กลุ่มคนที่ไม่อยากสูญเสียป่าสมบูรณ์แม้จะไม่เคยใช้ประโยชน์จากป่าแม่วงก์โดยตรงเลยในชีวิต ตลอดจนคนที่ “พูด” แทนสัตว์ป่าจำนวนมากที่จะได้รับผลกระทบด้วย การกำหนดตัวผู้มีส่วนได้เสียจึงทำได้ยาก อาจจะกล่าวได้ว่า ประชาชนทั้งหมดนั่นเองเป็นผู้มีส่วนได้เสียที่รัฐต้องรับฟัง

แต่เดิมเรายึดถือทฤษฎีที่ว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้แทนของประชาชนในการเป็นปากเป็นเสียงให้  แต่ก็ไม่อาจหลีกหนีความจริงที่ว่ากลไกผู้แทนราษฎรนั้นไม่สมบูรณ์แบบ  ไม่อาจถ่ายทอดความต้องการของประชาชนไปสู่รัฐบาลได้เต็มร้อยจริง[4]  ดังนั้นจึงต้องมีกลไกให้รัฐบาลสามารถสื่อสารกับประชาชนได้โดยตรง

เพราะฉะนั้นกฎหมายไทยอาจจะต้องศึกษาตัวอย่างกลไกการออกกฎของนานาอารยประเทศในเรื่องการรับฟังความคิดเห็นประชาชนเกี่ยวกับการออกกฎ  โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมการจัดสรรทรัพยากรซึ่งเป็นของคนทั้งชาติ ว่าควรมีกลไกในรูปแบบใด  อย่างน้อยที่สุด  การรับฟังความคิดเห็นภายในเวลาที่เหมาะสมควรต้องถูกบังคับโดยกฎหมาย  ไม่ใช่ดุลพินิจหรือความสมัครใจของเจ้าหน้าที่  และประการที่สองคือการรับฟังนั้นควรรับฟังจากประชาชนทั้งหมด  มิใช่เฉพาะชุมชนที่ได้รับผลกระทบ

หากเป็นไปได้เจ้าหน้าที่รัฐควรถูกบังคับให้แสดงเหตุผลของตนเพื่อตอบความเห็นของประชาชนด้วย  ในบางประเทศ เช่น  สหรัฐอเมริกา กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดว่าการจะออกกฎใดๆ ได้นั้นจะต้องผ่านกระบวนการสามขั้นตอน[5] คือ หนึ่ง  แจ้งให้ประชาชนรู้เนื้อหาแห่งกฎนั้น  สอง  เปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็น  และสาม  เจ้าหน้าที่ต้องตอบความคิดเห็นดังกล่าวโดยนำมาใส่ไว้ในคำปรารภโดยสังเขปด้วย ส่วนเอกสารที่ประกอบการรับฟังและตอบโต้ทั้งหมดต้องถูกเก็บเป็นหลักฐานเพื่อให้ศาลตรวจสอบได้ในภายหลัง ข้อเท็จจริงใดๆ ที่รัฐใช้ในการตัดสินใจแต่ไม่ได้แสดงให้ประชาชนรู้อาจส่งผลให้กฎนั้นถูกเพิกถอนด้วยเหตุไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ในที่สุด[6]

การยอมรับฟังความคิดเห็นก่อนการออกกฎ  นำไปสู่การเป็นรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบ (accountable  government) สามารถตอบคำถามใดๆ ที่ประชาชนสงสัยในการตัดสินใจนั้นๆ ได้อย่างสมเหตุสมผล ไม่ว่าคนนั้นจะเป็นคนธรรมดา  (political accountability) หรือเป็นผู้เชี่ยวชาญ  นักวิชาการในสาขานั้นๆ โดยเฉพาะ (professional  accountability)[7]

ตัวอย่างของความรับผิดชอบทั้งสองรูปแบบ  เช่น  การตอบคำถามในหลักการว่าเขื่อนดีอย่างไร  ช่วยแก้ไขน้ำท่วมได้อย่างไร  อาจเป็นการตอบคำถามทั่วไปแก่ประชาชน  แต่การตอบคำถามเรื่องความคุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์  หรือการบรรเทาผลกระทบต่อสัตว์ป่าเป็นการตอบคำถามของผู้เชี่ยวชาญ  เพื่อแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลนั้นเป็นประชาธิปไตยเพียงพอที่จะรับฟังประชาชน  ในขณะเดียวกันก็เป็นมืออาชีพในการดำเนินการเรื่องดังกล่าวจนสมควรได้รับความไว้วางใจเช่นว่า

ด้วยการบังคับให้รัฐต้อง “สนทนา” กับประชาชนที่ห่วงใยในเรื่องนั้นๆโดยตรง  รัฐจึงต้องทำตัวให้มีเหตุผลมากขึ้น  วาทกรรม เช่น “เสือชอบเล่นน้ำ”[8]  หรือ “มีนกยูงโง่ๆเพียงสามตัว”[9] จึงไม่ควรปรากฏขึ้นมาอีก  การปลุกแรลลี่สนับสนุนเขื่อน  หรือเกณฑ์ชาวบ้านมากินโต๊ะจีนต่อต้านการคัดค้านเขื่อนแม่วงก์จึงควรถูกแทนที่ด้วยการตอบคำถามอย่างตรงไปตรงมา ซึ่งจะช่วยยกระดับคุณภาพการเมืองไทยขึ้นไปอีก

ที่สำคัญที่สุด กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนการออกกฎไม่ใช่การกีดขวางมือเท้าของรัฐบาล ไม่ใช่งานอดิเรกของพวกมือไม่พายเอาเท้าราน้ำ หรือ “ไอ้พวกนักอนุรักษ์” อย่างที่รัฐบาลเข้าใจ แต่มันจะช่วยเสริมความชอบธรรมของรัฐบาล  การเปิดช่องทางให้ประชาชนได้ท้วงติงการกระทำของรัฐโดยถูกต้องตามกฎหมายย่อมลดความตึงเครียดในทางการเมือง  ลดโอกาสที่จะเกิดการประท้วงตามท้องถนน  ลดการเผชิญหน้าระหว่างรัฐและประชาชน  ซึ่งในท้ายที่สุดแล้วย่อมนำมาซึ่งเสถียรภาพทางการเมืองนั่นเอง