สัญญาว่าด้วยการสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำ แปลงที่สี่ พื้นที่น้ำคิว-ภูขุมทอง ระหว่าง กรมทรัพยากรธรณี กับ บริษัท ทุ่งคาฮาเบอร์ จำกัด และกับ บริษัท ทุ่งคำ จำกัด ทำขึ้นเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน 2534 เป็นผลมาจากมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2530 ที่ได้กำหนดนโยบายว่าด้วยการสำรวจและพัฒนาแร่ทองคำ และตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 10 มกราคม 2532 ที่อนุมัติให้กระทรวงอุตสาหกรรมออกอาชญาบัตรผูกขาดสำรวจแร่ อาชญาบัตรพิเศษ และประทานบัตร สำหรับการสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำ ในพื้นที่จังหวัดเลย จังหวัดหนองคาย และบริเวณใกล้เคียง

 

สัญญาฯ ดังกล่าว เป็นสัญญาให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำในพื้นที่ขนาดใหญ่มากถึง 545 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 340,615 ไร่ คำถามสำคัญคือการทำสัญญาฯ บนพื้นที่ขนาดใหญ่ระดับนี้กระทำภายใต้บทบัญญัติใดของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ? ที่เป็นกฎหมายหลักในการกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขการให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ทุกชนิดและประเภท

 

ตามความเป็นจริงแล้ว พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ได้เปิดโอกาสให้มีการขอ ‘สัมปทานสำรวจแร่’ หรือที่เรียกว่าอาชญาบัตร และ ‘สัมปทานทำเหมืองแร่’ หรือที่เรียกว่าประทานบัตร ในพื้นที่ขนาดใหญ่ได้เช่นกัน ซึ่งปรากฏเนื้อหาอยู่ในมาตรา 6 ทวิ [i] และ มาตรา 6 จัตวา[ii] แต่มีเนื้อหาสาระสำคัญที่แตกต่างจากสัญญาฯ ดังกล่าว 2 ประเด็น คือ

 

ประเด็นแรก ‘การสำรวจ’ และ ‘ทำเหมือง’ มีลักษณะต่างกรรมต่างวาระ หรือมีลักษณะเป็น ‘ขั้นตอน’ อันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนด หมายถึงว่าผู้ประกอบการที่สนใจลงทุนในกิจการเหมืองแร่จะต้องขอและได้สัมปทานสำรวจแร่ก่อน หลังจากที่สำรวจเสร็จและพบว่ามีแร่ในเชิงพาณิชย์ที่พร้อมจะลงทุนก็จะต้องขอและได้สัมปทานทำเหมืองแร่ในลำดับขั้นตอนต่อไป

 

ไม่ใช่ทำสัญญาในลักษณะให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ในคราวเดียวกันเพื่อจูงใจนักลงทุน หรือทำสัญญาจับจองพื้นที่แหล่งแร่เอาไว้ก่อน ทั้ง ๆ ที่ยังไม่ได้รับอาชญาบัตรให้สำรวจแร่และประทานบัตรให้ทำเหมืองแร่แต่อย่างใด ซึ่งการทำสัญญาเช่นนี้เป็นการขยายอำนาจในการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่ของเจ้าหน้าที่รัฐมากเกินไปกว่าขอบเขตที่กฎหมายแร่ได้บัญญัติไว้ โดยใช้อำนาจฝ่ายบริหารผ่านมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อเอารัฐ--ประชาชนและระบบราชการ--ไปรับประกันความเสียหายไม่ว่ากรณีใด ๆ ว่ารัฐจะเอื้อประโยชน์ให้ถึงที่สุดให้ผู้ประกอบการที่ทำสัญญาไว้ได้รับอาชญาบัตรและประทานบัตรอย่างแน่นอน หากแม้ยังไม่ได้รับสัมปทานที่เป็นอาชญาบัตรสำรวจแร่หรือประทานบัตรทำเหมืองแร่ ไม่ว่าด้วยเหตุผลใด ๆ ก็ตาม สัญญาฯ ดังกล่าว ก็จะคุ้มครองพื้นที่แหล่งแร่นั้นไว้ให้กับผู้ประกอบการที่ทำสัญญาโดยไม่กำหนดวันสิ้นสุดสัญญา

 

ซึ่งส่งผลให้หลักขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนดในกฎหมายแร่ถูกทำลายลงไป จากการกระทำของรัฐ-ราชการที่ต้องเอื้อประโยชน์ให้ถึงที่สุดเพื่อให้ผู้ประกอบการได้ทำเหมืองแร่ทองคำให้จงได้ ซึ่งจะส่งผลต่อมาให้กระบวนการพิจารณาและตรวจสอบการขอประทานบัตรเพื่อให้ได้รับการอนุมัติ/อนุญาตซึ่งมีหลายขั้นตอนหละหลวม ไม่รอบคอบรัดกุมเพียงพอ เพราะสัญญาได้ผูกมัดไว้แล้วว่าผู้ประกอบการจะต้องได้ทำเหมืองแร่ทองคำให้จงได้

 

ประเด็นที่สอง มาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา มีข้อจำกัดเกี่ยวกับพื้นที่ที่เป็น ‘แหล่งต้นน้ำ’ หรือ ‘ป่าน้ำซับซึม’ แม้ปรากฏว่ามีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์ และมีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงก็ไม่สามารถประกาศให้เป็นเขตแหล่งแร่เพื่อออกประทานบัตรชั่วคราว หรือประทานบัตรได้ จะต้องคำนึงถึงการเป็นพื้นที่สงวนหวงห้ามก่อนเป็นอับดับแรก

 

แต่สัญญาฯ ดังกล่าว กลับด้าน คือ ละเมิดหลักการของมาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา ด้วยการนำพื้นที่แหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึมที่พบว่ามีแร่ทองคำมาให้สัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่แก่ผู้ประกอบการได้

 

 

 

อธิบายแผนภาพ 1 จะเห็นความแตกต่างของระบบสัมปทานของเหมืองทอง/บริษัททั้งสองแห่ง ระบบสัมปทานของบริษัท อัครา ไมนิ่ง จำกัด เป็นไปตามขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนด กล่าวคือ ขอสัมปทานสำรวจแร่ก่อน เมื่อพบแร่ทองคำมีศักยภาพในเชิงพาณิชย์ที่จะลงทุนจึงขอสัมปทานทำเหมืองแร่ในลำดับขั้นตอนต่อไป ส่วนของบริษัท ทุ่งคำ จำกัด สัญญาฯ ดังกล่าว ครอบลงไปในระบบสัมปทานปกติตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 อีกชั้นหนึ่ง ถึงแม้จะดำเนินการขอสัมปทานสำรวจแร่ก่อน และขอสัมปทานทำเหมืองแร่เป็นลำดับขั้นตอนต่อไปเหมือนกับบริษัท อัครา ไมนิ่ง จำกัด แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าการมีสัญญาครอบระบบสัมปทานปกติ ส่งผลให้กลไกและกระบวนการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่หละหลวม ไม่รอบคอบ รัดกุมเพียงพอ จนถึงขั้นพิกลพิการ

 

ที่น่าสนใจก็คือสัญญาฯ ดังกล่าว ไม่ได้กระทำภายใต้บทบัญญัติมาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา หรือมาตราอื่นใดของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 แต่กระทำภายใต้มติคณะรัฐมนตรี (ครม.) ซึ่งมีสถานะเป็นกฎ ระเบียบ และแนวทางปฏิบัติของฝ่ายบริหารเท่านั้น เป็นไปไม่ได้เลยที่ มติ ครม. จะขัดต่อพระราชบัญญัติ เพราะ มติ ครม. ไม่ใช่พระราชบัญญัติ และไม่สามารถอ้าง มติ ครม. เป็นข้อยกเว้นตัวบทกฎหมายในพระราชบัญญัติ ซึ่งมีสถานะหรือศักดิ์สูงกว่า เพราะเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับกับประชาชนทั้งประเทศ ไม่ใช่ มติ ครม. ที่เป็นกฎ ระเบียบหรือแนวทางปฏิบัติของฝ่ายบริหารเท่านั้น ในประเทศประชาธิปไตยที่ใช้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศกฎหมายจะต้องถูกตราหรือยึดโยงจากปวงชนหรือตัวแทนปวงชน ซึ่งคือรัฐสภา

 

แต่สัญญาฯ ดังกล่าว กระทำภายใต้ มติ ครม.

 

คำถามสำคัญก็คือ ‘มติ ครม.’ ที่ขัดหรือแย้งกับ ‘พระราชบัญญัติ’ ซึ่งมีศักดิ์สูงกว่า เพราะยึดโยงกับประชาชนภายใต้การออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ-ระบบรัฐสภา จะส่งผลให้สัญญาฯ ดังกล่าว เป็นโมฆะได้หรือไม่ ?

 

 

ข้อกำหนดเกี่ยวกับการสิ้นสุดแห่งสัญญา ในข้อ 14 หน้า 15 ของสัญญาฯ ดังกล่าว ระบุเหตุแห่งการสิ้นสุดสัญญาไว้ 3 ข้อ คือ

 

(1) บริษัทบอกเลิกสัญญาฯ นี้ได้ ถ้าผลสำรวจไม่พบแร่ทองคำ หรือพบแร่ทองคำในปริมาณและคุณภาพไม่เพียงพอสำหรับการลงทุนทำเหมือง และถ้าบริษัทยังมิได้ยื่นขอหรือยังมิได้รับประทานบัตรใด ๆ

 

(2) สัญญาฯ นี้สิ้นสุดลงเมื่อประทานบัตรของบริษัทตามสัญญานี้สิ้นอายุลง และไม่มีการขอประทานบัตรใหม่เพื่อทำเหมืองในพื้นที่เดิม

 

(3) สัญญาฯ นี้สิ้นสุดลงเมื่อบริษัทได้โอนสิทธิตามประทานบัตร หรือให้รับช่วงการทำเหมืองแก่บุคคลอื่นโดยความยินยอมจากกรมทรัพยากรธรณี (ปัจจุบันคือกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่)

 

และยังมีเหตุแห่งการสิ้นสุดสัญญาในข้อ 13 ข้อกำหนดเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญา หน้า 14 ของสัญญาฯ ดังกล่าว อีก 2 ข้อ คือ

 

(1) หากรัฐเห็นว่าบริษัทไม่สามารถจ่ายผลประโยชน์พิเศษหรือไม่ดำเนินการให้รัฐได้รับผลประโยชน์พิเศษตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในสัญญาได้ รัฐมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้

 

(2) ถ้าบริษัทไม่ปฏิบัติตามข้อใดข้อหนึ่งในสัญญานี้ รัฐมีสิทธิที่จะบอกเลิกสัญญาได้ แต่ถ้าบริษัทได้ปฏิบัติถูกต้องตามสัญญาแล้วก่อนครบกำหนด 45 วัน นับตั้งแต่วันที่บริษัทได้รับแจ้งการบอกเลิกสัญญาฯ ดังกล่าว ก็ให้ถือว่าสัญญานี้ยังมีผลใช้บังคับต่อไป เสมือนหนึ่งมิได้มีการบอกเลิกสัญญา

 

ดูเหมือนว่าข้อ 13 (2) จะมีฐานของการสิ้นสุดสัญญากว้างและครอบคลุมที่สุด แต่ก็แทบไม่มีผลในทางปฏิบัติ และในความเป็นจริงข้อความเนื้อหาทั้งหมดที่ระบุไว้ในสัญญาอันเป็นเหตุที่จะบอกเลิกสัญญาได้นั้น ไม่มีเนื้อหาข้อความใดเลยที่เกี่ยวข้องสอดคล้องกับ ‘เหตุแห่งการเพิกถอนประทานบัตร’ และ ‘เหตุแห่งความเสียหายจากผลกระทบของการสำรวจและทำเหมืองแร่’ ที่มีอยู่ในพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 แม้สักนิดเดียว

 

 

 

กล่าวโดยรวม สัญญาฯ ดังกล่าว ระบุเนื้อหาทางธุรกรรมด้านธุรกิจ-การเงินและผลประโยชน์พิเศษเป็นส่วนใหญ่ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับความรับผิดชอบ และความเสียหายหรือผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานไม่ได้กล่าวเอาไว้

 

ประเด็นสำคัญก็คือ เมื่อเกิดความเสียหายหรือผลกระทบจากการสำรวจและทำเหมืองแร่ขึ้นมา ถ้าเป็นไปตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ก็สามารถเพิกถอนประทานบัตร หรือยุติการทำเหมืองได้ แต่ในเมื่อมีสัญญาฯ ครอบลงไปในระบบสัมปทานอีกชั้นหนึ่ง ถึงแม้จะมีเหตุให้ต้องเพิกถอนประทานบัตร หรือยุติการทำเหมืองจากเหตุเสียหายหรือผลกระทบที่เกิดขึ้น ซึ่งไม่เกี่ยวข้องสอดคล้องกับเหตุแห่งการสิ้นสุดสัญญา สัญญาฯ ดังกล่าว ก็ยังคงดำเนินต่อไปได้ ซึ่งก็จะส่งผลต่อมาให้เกิดแรงกดดันต่อรัฐที่ไม่สามารถยกเลิกเพิกถอนประทานบัตรได้อย่างแน่นอน

 

 

 

อธิบายแผนภาพ 2 หากเหมืองทองของบริษัท อัครา ไมนิ่ง จำกัด มีเหตุให้ต้องเพิกถอนประทานบัตร(กากบาท) ผลในทางกฎหมายจะทำให้ประทานบัตรของบริษัทนั้นต้องสิ้นสุดไปโดยปริยาย แต่เหมืองทองของบริษัท ทุ่งคำ จำกัด หากมีเหตุให้ต้องถูกเพิกถอนประทานบัตร ไม่ว่ากรณีใดก็ตาม เช่น ทำเหมืองผิดเงื่อนไขประทานบัตร ไม่ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่กำหนดไว้ใน EIA หรือ EHIA เป็นต้น บริษัท ทุ่งคำ จำกัด ก็จะอ้างความชอบธรรมของสัญญาฯ ดังกล่าว เพื่อเป็นเหตุไม่ให้ประทานบัตรสิ้นสุดได้

 

ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจนัก ที่ ‘ผู้การเสือ’ (พล.ต.ต.ศักดา วงศ์ศิริยานนท์) ผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัดเลย วางแผนและบัญชาการตามแผนกรกฎ ด้วยการปิดกั้นประชาชน ‘กลุ่มคนรักษ์บ้านเกิด’ ผู้เห็นต่างไม่ให้เข้าร่วมเวทีพับลิก สโคปปิง เพื่อจัดทำรายงาน EHIA ประกอบการขอประทานบัตร แปลงที่ 104/2538 (ภูเหล็ก) เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2555 ด้วยกำลังตำรวจผสมทหารพลเรือนและพนักงานบริษัท 1,000 นาย และเวทีพับลิก สโคปปิง เพื่อจัดทำรายงาน EHIA ประกอบการขอประทานบัตร แปลงที่ 76/2539 เมื่อวันที่ 8 กันยายน 2556 ด้วยกำลังตำรวจและพนักงานบริษัท 700 นาย ด้วยตนเอง

 

ภารกิจปกป้องผลประโยชน์พิเศษที่ระบุไว้ในสัญญาฯ ระหว่างรัฐกับผู้ประกอบการมีค่าเสียยิ่งกว่าชีวิตคนเล็กคนน้อยในสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการประกอบกิจการเหมืองทองคำ

 

                                   

---