ในวันที่ 25 กรกฎาคม 2556 คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ภายใต้ความรับผิดชอบของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะต่อร่างประกาศฯ มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการเป็นการชั่วคราวในกรณีสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. .... ซึ่งมีเนื้อหาสำคัญอยู่ที่การขยายระยะเวลาการคืนคลื่นความถี่ 1800 MHz หลังสิ้นสุดสัญญาสัมปทานออกไป โดยอ้างความจำเป็นในการคุ้มครองผู้บริโภคให้สามารถใช้บริการอย่างต่อเนื่อง

ก่อนหน้านี้ ประกาศดังกล่าวถูกนักวิชาการและภาคประชาสังคมตั้งคำถามและวิพากษ์วิจารณ์ในหลายประเด็น เช่น ประเด็นฐานอำนาจทางกฎหมายของ กสทช. ในการออกประกาศที่ขัดเจตนารมณ์ในกฎหมาย ประเด็นความไร้ประสิทธิภาพของ กสทช. ที่มีเวลาเตรียมการล่วงหน้า แต่กลับไม่สามารถดำเนินการให้การเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาตเป็นไปอย่างราบรื่น และประเด็นว่าใครได้ประโยชน์จากการออกประกาศมากกว่ากันระหว่างผู้บริโภคและผู้ประกอบการ รวมถึงประเทศชาติเสียประโยชน์อะไรบ้างจากการยืดระยะเวลาคืนคลื่นออกไป

ภายหลังจากการรับฟังความเห็นสาธารณะ ประกาศดังกล่าวได้ถูกปรับแก้ไขและผ่านการพิจารณาของบอร์ดใหญ่ กสทช. ในวันที่ 14 สิงหาคม 2556 โดยมีประเด็นสำคัญที่ปรับแก้ดังนี้

• การนิยาม “ผู้ให้บริการ” (ในข้อ 2 ของประกาศ) ซึ่งจะเป็นผู้ที่ดูแลลูกค้าต่อในช่วงระยะเวลาคุ้มครอง ได้เปลี่ยนจาก “ผู้ให้สัมปทานและหรือผู้รับสัมปทาน” เป็น “ผู้ให้สัมปทานและผู้รับสัมปทาน” นั่นหมายความว่า กสทช. ไม่ได้กำหนดว่าผู้ให้สัมปทาน (กสท) หรือผู้รับสัมปทาน (ทรูมูฟและดีพีซี) ใครควรเป็นผู้ให้บริการต่อ แต่ให้ทั้งสองฝ่ายตกลงกันเองเพื่อให้บริการในช่วงเวลาคุ้มครอง (ขณะที่คณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะต่อร่างประกาศดังกล่าวเสนอว่า ผู้ให้บริการน่าจะเป็นผู้ที่มีใบอนุญาต หรือ กสท ไม่ใช่เป็นการให้บริการร่วมกันระหว่าง กสท กับเอกชนผู้รับสัมปทาน)
   
• ข้อ 7 ของประกาศ ได้เปลี่ยนจากที่เคยกำหนดให้ผู้ให้บริการในช่วงเวลาคุ้มครองต้องจ่ายค่าธรรมเนียมใบอนุญาต ค่าธรรมเนียมเลขหมาย และต้องจัดสรรรายได้เข้ากองทุนวิจัย กสทช. ไปเป็นให้ผู้ให้บริการเป็นผู้ชำระเงินรายได้จากการให้บริการแทนรัฐ โดยหลังจากหักต้นทุนค่าใช้จ่าย เช่น ค่าใช้โครงข่าย ค่าบริหารจัดการ ฯลฯ ให้นำส่งเงินรายได้ที่เหลือให้สำนักงาน กสทช. ตรวจสอบ ก่อนส่งเป็นรายได้แผ่นดินต่อไป
   
• ข้อ 10 ของประกาศ จากที่กำหนดว่า เมื่อสิ้นสุดระยะเวลาการคุ้มครองและได้จัดสรรคลื่นความถี่ให้ผู้รับใบอนุญาตรายใหม่แล้ว กรณีที่มีผู้ใช้บริการเลือกที่ไม่แจ้งความประสงค์จะขอย้ายไปยังผู้ให้บริการรายอื่น ผู้รับใบอนุญาตรายใหม่ต้องรับโอนผู้ใช้บริการคงค้างไปให้บริการต่อ ได้เปลี่ยนไปเป็นให้สิ้นสุดระยะเวลาคุ้มครองตามประกาศเลยโดยไม่บังคับให้ผู้รับใบอนุญาตต้องรับโอนลูกค้ามาให้บริการ 2G ต่อ นั่นหมายความว่า ผู้ใช้บริการคงค้างในระบบจะไม่สามารถใช้บริการต่อได้หลังสิ้นสุดระยะเวลาคุ้มครอง หรือเจอกับเหตุการณ์ซิมดับ

อย่างไรก็ดี การแก้ไขเนื้อหาในส่วนดังกล่าวมีประเด็นที่น่าวิเคราะห์และตั้งข้อสงสัย ดังนี้

• แม้จะมีความพยายามในการแก้ไขเนื้อหาให้ผู้ให้สัมปทาน (กสท) และเอกชนที่ได้รับสัมปทาน (ทรูมูฟและดีพีซี) เป็นผู้ดูแลลูกค้าในช่วงระยะเวลาคุ้มครองร่วมกัน ซึ่งอาจเป็นการลดแรงเสียดทานของสังคมที่วิจารณ์ว่าประกาศฉบับนี้เอื้อเอกชนที่ต้องการรักษาฐานลูกค้าของตนไว้ ทว่าหากพิจารณาเนื้อหาที่ระบุถึงการจ่ายค่าใช้โครงข่ายของ กสท รวมถึงบทสัมภาษณ์ของ ดร.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ ประธาน กทค. ที่ว่า “... ผู้ให้บริการต้องหักค่าใช้จ่ายทั้งหมด แบ่งเป็นรายจ่ายค่าเช่าเสาอุปกรณ์ให้แก่ กสท และค่าใช้จ่ายด้านบริหารจัดการให้พนักงาน สำหรับ บมจ.ทรูคอร์ปอเรชั่น และนำรายได้ที่หักค่าใช้จ่ายส่งเข้ากระทรวงการคลัง” (อ้างจาก กรุงเทพธุรกิจ, 8 สิงหาคม 2556) ก็สื่อให้เห็นว่า ผู้รับสัมปทานรายเดิม คือ ทรูมูฟและดีพีซี น่าจะเป็นผู้ใช้คลื่นเพื่อให้บริการลูกค้าต่อในทางปฏิบัติ โดย กสท เป็นเพียงผู้ให้เช่าโครงข่าย
   
• แม้การแก้ไขข้อกำหนดให้ผู้ให้บริการต้องส่งรายได้หลังหักต้นทุนเข้ารัฐโดยตรงจะช่วยลดข้อวิจารณ์ว่า ประกาศฉบับนี้เอื้อประโยชน์ต่อภาคเอกชนที่สามารถให้บริการต่อได้โดยไม่ต้องเสียค่าสัมปทานและค่าใบอนุญาต ทว่าข้อกำหนดนี้ก็อาจนำไปสู่ปัญหา 2 ประการ คือ 1) กสทช. จะใช้ฐานอำนาจทางกฎหมายอะไรในการบังคับให้ผู้ให้บริการส่งเงินรายได้เข้ารัฐ และ 2) กสทช. จะใช้กลไกอะไรในการตรวจสอบรายได้และต้นทุนรายจ่ายของผู้ให้บริหาร โดยเฉพาะต้นทุนที่ตรวจสอบได้ยากในทางบัญชี เช่น บริษัทอาจคิดค่าพนักงานมากเกินความเป็นจริง (แม้จะมีข้อกำหนดให้แต่งตั้งคณะทำงานเพื่อตรวจสอบ แต่ก็อาจทำได้ยากในทางปฏิบัติ)
   
• การแก้ไขประกาศให้ผู้รับใบอนุญาตรายใหม่ไม่ต้องมีพันธะในการรับผู้ใช้บริการที่คงค้างอยู่ในระบบ แม้จะมีข้อดีที่ผู้ชนะประมูลจะสามารถนำคลื่น 1800 MHz ไปให้บริการอะไรก็ได้โดยไม่ติดข้อบังคับว่าต้องให้บริการ 2G เพื่อรองรับฐานลูกค้าเดิม (อันที่จริง แนวโน้มที่ผู้ได้รับใบอนุญาตรายใหม่ต้องการให้บริการต่อเนื่องเพื่อโอนรับฐานลูกค้าเดิมมาก็มีค่อนข้างมาก) แต่ก็ถือเป็นตลกร้ายที่หักล้างเหตุผลและข้ออ้างทางกฎหมายของ กทค. ที่ใช้ในการออกประกาศฉบับนี้ทั้งหมด นั่นคือการคุ้มครองผู้บริโภคให้สามารถใช้บริการได้อย่างต่อเนื่อง เช่น ข้ออ้างในมาตรา 20 พรบ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม ว่าผู้รับใบอนุญาตไม่สามารถหยุดพักการให้บริการได้ (ทั้งที่มาตรานี้ไม่ได้ครอบคลุมถึงกรณีการหมดอายุสัมปทาน) เพราะถึงที่สุดแล้ว ผู้ใช้บริการที่คงค้างก็ต้องเผชิญกับเหตุการณ์ “ซิมดับ” อยู่ดี 

นอกจากนั้น การแก้ไขเนื้อหาดังกล่าวก็ไม่สามารถตอบคำถามที่สังคมวิพากษ์วิจารณ์ก่อนหน้า อาทิเช่น

• ประกาศดังกล่าวละเมิดข้อกำหนดใน 1) มาตรา 80 พรบ.การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544  ที่บัญญัติว่าผู้รับสัมปทานมีสิทธิประกอบกิจการจนกว่าสัมปทานจะสิ้นสุดลงเท่านั้น และ 2) แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ข้อ 8.2.1 ที่ระบุว่า คลื่นความถี่ที่หมดอายุสัมปทานต้องคืนมาให้ กสทช. จัดสรรใหม่ ดังนั้น ประกาศดังกล่าวจึงยังไม่สามารถตอบคำถามเรื่องฐานอำนาจทางกฎหมายได้ ไม่ว่าจะให้ผู้ให้สัมปทานหรือเอกชนผู้รับสัมปทานดำเนินการก็ตาม
   
• การแก้ไขประกาศสุดท้ายก็ไม่สามารถลบล้างคำวิพากษ์วิจารณ์ของสังคมถึงความไร้ประสิทธิภาพในการทำงานของ กสทช. ซึ่งมีเวลาเตรียมการนานกว่า 420 วัน แต่กลับไม่สามารถดำเนินการให้การเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาตเป็นไปอย่างราบรื่น ทั้งที่หากมีการเริ่มดำเนินการตั้งแต่กลางปี 2555 การประกาศขยายระยะเวลาซึ่งสุ่มเสี่ยงต่อการละเมิดกฎหมายก็ไม่มีความจำเป็น และประเทศชาติก็ไม่ต้องเสียโอกาสในการนำคลื่นกลับมาจัดสรรใหม่เพื่อการพัฒนาทางเทคโนโลยีการสื่อสารออกไปอีก 1 ปี
   
• สุดท้ายแล้ว ผู้ที่ได้ประโยชน์จากประกาศฉบับดังกล่าวก็น่าจะเป็นผู้ให้บริการรายเดิมอยู่ดี (ผู้บริโภคไม่ได้ไม่เสียอะไรตราบเท่าที่ กสทช. ประชาสัมพันธ์และเปิดโอกาสให้ย้ายค่ายเบอร์เดิมได้ล่วงหน้า – เพราะถึงที่สุดหากผู้บริโภคไม่ทำอะไรก็ต้องเจอกับเหตุการณ์ซิมดับอยู่ดี) แม้จะมีการแก้ไขให้ผู้ให้บริการในช่วงขยายเวลาต้องส่งเงินรายได้หลังหักต้นทุนค่าใช้จ่ายให้กับรัฐก็ตาม เพราะเอกชนผู้รับสัมปทาน โดยเฉพาะทรูมูฟ อาจต้องเสียฐานลูกค้าส่วนใหญ่ที่โอนย้ายไปใช้บริการกับผู้ประกอบการรายอื่น หากไม่มีประกาศขยายระยะเวลาออกไป

แม้จะมีความพยายามในการแก้ไข แต่ร่างประกาศฉบับนี้ ซึ่งอนุญาตให้เอกชนสามารถใช้คลื่นต่อไปได้หลังสิ้นสัมปทาน และส่งรายได้จากการให้บริการเข้ารัฐ ก็คือ “สัมปทานจำแลง” ในรูปแบบหนึ่งนั่นเอง ซึ่งขัดกับเจตนารมณ์ในกฎหมายที่ต้องการให้เกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบใบอนุญาตที่มีความโปร่งใสและสร้างการแข่งขันที่เท่าเทียมกว่า

สุดท้ายเราคงต้องกลับไปตั้งคำถามเดิมๆ กับ กสทช. ว่า ประกาศฉบับนี้ก็ทำขึ้นโดยใช้ฐานอำนาจทางกฎหมายอะไร? ละเมิดเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ใบอนุญาตหรือไม่? เอื้อประโยชน์ให้กับเอกชนบางรายมากกว่าคุ้มครองผู้บริโภคหรือเปล่า? และจะรับผิดชอบอย่างไรกับความไร้ประสิทธิภาพในการดำเนินการของตน จนนำไปสู่ความเสียหายจากการลงทุนและพัฒนาเทคโนโลยีการสื่อสารใหม่ๆ?
 

ตีพิมพ์ครั้งแรกใน www.nbtcpolicywatch.org

 
[1] อาจารย์ประจำคณะพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์