ประกาศ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.) เรื่องหลักเกณฑ์การเผยแพร่กิจการโทรทัศน์ที่ให้บริการเป็นการทั่วไป (ประกาศ must carry) มีเจตนารมณ์เพื่อสร้างหลักประกันว่าผู้ชมจะต้องเข้าถึงและได้รับชมฟรีทีวีได้อย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าการรับชมจะผ่านช่องทาง (platform) โดยสาระสำคัญของประกาศอยู่ที่การกำหนด ภาระหน้าที่ (obligations) ของ ผู้ให้บริการโทรทัศน์เป็นการทั่วไป (ช่องฟรีทีวี)  ในข้อที่ 4 ผู้ให้บริการโครงข่าย (ทั้งภาคพื้นและดาวเทียม)ในข้อที่ 5 และ ผู้ให้บริการโทรทัศน์แบบบอกรับสมาชิก (เคเบิลทีวี หรือ ดาวเทียม) ในข้อที่ 6

ข้อที่ 4 ของประกาศ ^[1] กำหนดภาระหน้าที่ของช่องฟรีทีวีว่าต้องไม่มีการปิดกั้นเนื้อหา และให้บริการทั้งในระบบภาคพื้นและดาวเทียมและเก็บค่าใช้จ่ายไม่ได้ ซึ่งข้อกำหนดนี้คือการบังคับภาระหน้าที่ “must offer” กับฟรีทีวีนั่นเอง

ข้อที่ 5 ของประกาศ ^[2] กำหนดให้ผู้ให้บริการโครงข่ายสำหรับฟรีทีวี (เช่น Multiplexers ในกรณีระบบภาคพื้น และผู้ให้บริการโครงข่ายดาวเทียม) มีหน้าที่ต้องให้บริการอย่างต่อเนื่อง และสามารถเรียกเก็บค่าตอบแทนได้ตามหลักเกณฑ์ของ กสทช. ซึ่งเป็นการกำหนดภาระหน้าที่ซึ่งโครงข่ายไม่สามารถปฏิเสธการให้บริการฟรีทีวีได้

ข้อที่ 6 ของประกาศ ^[3] กำหนดภาระหน้าที่ของผู้ให้บริการโทรทัศน์แบบบอกรับสมาชิก (pay TV) ทั้งระบบเคเบิล  และดาวเทียม มีหน้าที่ต้องให้บริการช่องฟรีทีวีอย่างต่อเนื่อง แต่ไม่จำเป็นต้องเผยแพร่ทุกช่อง โดยผู้ให้บริการสามารถ “เลือก” ช่องรายการที่จะเผยแพร่ตามวิธีการที่ กสทช. กำหนด ซึ่งข้อกำหนดนี้คือภาระหน้าที่ ที่ กสทช. เรียกว่า “must carry” และกำหนดให้กับผู้ให้บริการแบบบอกรับสมาชิก (ทั้งๆ ที่โดยเนื้อหาแล้วควรเรียกว่า may carry)

ประกาศฉบับดังกล่าว ยังมีปัญหาในบางประเด็น อาจจะเป็นอุปสรรคในการบรรลุเป้าหมายการรับชมอย่างทั่วถึง

1. ฟรีทีวีบางช่องอาจจะไม่ถูกเผยแพร่อย่างทั่วถึงจริงตามเจตนารมณ์ ของ กสทช.

ในขณะที่กฎ must carry ที่ใช้กันตามหลักสากล กำหนดให้ผู้ให้บริการโครงข่ายโทรทัศน์ (platform) ไม่ว่าจะเป็นระบบเคเบิล  หรือ ระบบดาวเทียม ที่มีหน้าที่ดังกล่าว “ต้อง” เผยแพร่ช่องทีวีที่ได้รับสถานะ must carry (เช่น ช่องฟรีทีวี)

โดยหลักการแล้ว ช่องทีวีที่ได้รับสถานะ must carry จะเป็นช่องที่ทำหน้าที่บริการเพื่อประโยชน์สาธารณะบางประการ (Public Service Broadcasting) เช่น การสร้างความหลากหลาย การเผยแพร่รายการสาระความรู้ วัฒนธรรมและจำเป็นต้องให้มีการรับชมอย่างทั่วถึงแต่เนื้อหาในข้อ 6 ของประกาศกลับระบุให้ผู้ให้บริการแบบบอกรับสมาชิก (platform) สามารถ “เลือก” ช่องรายการที่จะเผยแพร่ตามวิธีการที่ กสทช. กำหนด ซึ่งจะมีผลให้ช่องฟรีทีวีที่มีสถานะ must carry บางช่องอาจจะไม่ถูกเลือกเผยแพร่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่องที่มีประโยชน์เชิงธุรกิจต่อ platform ที่ต่ำ

ในทางกลับกัน ช่องฟรีทีวีมีหน้าที่ต้องให้บริการทั้งระบบภาคพื้นและผ่านดาวเทียมโดยไม่ปิดกั้น หรือ must offer (ตามเนื้อหาข้อที่ 4 ของประกาศ) ซึ่งการบังคับให้ช่องทีวีให้บริการในระบบดาวเทียมด้วย ทำให้ภาระของช่องทีวีสูงขึ้นในการส่งสัญญาณขึ้นสู่ดาวเทียมเพิ่มขึ้นมาจากระบบภาคพื้น แต่ต้นทุนที่เกิดขึ้นดังกล่าวอาจจะสูญเปล่าเนื่องจากช่องฟรีทีวีบางช่องอาจจะไม่ถูก “เลือก” เผยแพร่ ข้อกำหนดในลักษณะนี้สร้างภาระให้กับช่องทีวี แต่สังคมอาจจะไม่ได้ประโยชน์กลับคืนมาและ กสทช. ไม่บรรลุเป้าหมายการรับชมอย่างทั่วถึง

2. ช่องรายการต้อง “จ่าย” ค่าเชื่อมต่อเพื่อให้ถูก “carry” ในระบบของ cable หรือดาวเทียม หรือไม่?

สาระสำคัญที่สุดของ กฎ must carry คือการวางกรอบกติกาให้ฟรีทีวีที่ได้รับสถานะ must carry ถูกเผยแพร่ในหลายๆ ช่องทางที่สำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในระบบปิดเช่นเคเบิล และดาวเทียมซึ่งผู้ชมส่วนใหญ่ใช้เป็นช่องทางหลักในการรับชม แต่เนื้อหาข้อ 6 ของประกาศซึ่งเป็นข้อเดียวที่กล่าวถึงระบบโทรทัศน์แบบตอบรับสมาชิกกลับไม่ได้มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการจัดสรรต้นทุนที่จะเกิดขึ้นระหว่างช่องรายการและผู้ประกอบการบน platform เคเบิล  หรือ ดาวเทียมแต่อย่างใด

โดยหลักปฏิบัติสากล ผู้ให้บริการโทรทัศน์ในรูปแบบหรือ platform ต่างๆ ที่มีภาระ must carry จะต้องเผยแพร่โดยช่องรายการที่ถูกกำหนดอย่างต่อเนื่อง โดยไม่คิดค่าใช้จ่าย นั่นคือ must carry เป็นภาระและหน้าที่ของผู้ให้บริการโทรทัศน์ที่ต้องปฏิบัติเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยเป็นหลักประกันว่าช่องรายการจะเข้าถึงผู้ชมได้อย่างกว้างขวางที่สุด เนื้อหาข้อ 5 ของประกาศ must carry ของ กสทช. กำหนดเพียงว่าให้โครงข่ายโทรทัศน์ หรือ Multiplexers (MUX) สามารถเรียกเก็บค่าตอบแทนการเชื่อมต่อกับผู้ให้บริการโทรทัศน์ หรือช่องรายการได้

แต่ประเด็นที่ยังไม่ชัดเจนคือผู้ให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นระบบปิด เช่น ระบบเคเบิล  หรือดาวเทียม ที่มีการบอกรับสมาชิกและผู้ชมต้องใช้กล่อง Set top box ในการรับชม สามารถเรียกเก็บค่าตอบแทนในการเชื่อมต่อกับช่องฟรีทีวีที่ได้รับสถานะmust carry ได้หรือไม่

ตามหลักการ must carry แล้วผู้ให้บริการโทรทัศน์เหล่านี้ต้องเผยแพร่ช่องรายการที่ได้รับสถานะ must carry โดยไม่สามารถเรียกเก็บค่าตอบแทนได้ มิฉะนั้นแล้วตามประกาศฉบับนี้ของ กสทช. ช่องฟรีทีวีต้องรับภาระต้นทุนการเผยแพร่รายการจากประกาศ must carry ตั้งแต่ต้นทางจนถึงปลายทาง (ผลิต, ส่งสัญญาณภาคพื้น, ส่งสัญญาณผ่านดาวเทียม, จ่ายค่าเชื่อมต่อกับ platform บอกรับสมาชิก) ทั้งที่ must carry เป็นภาระหน้าที่ของผู้ให้บริการโทรทัศน์ในระบบปิด ผ่านช่องทางอื่นที่ไม่ใช่ระบบภาคพื้น ข้อกำหนดของ กสทช. อาจจะมีผลให้เกิดภาระที่ไม่สมดุลระหว่างช่องรายการ และผู้ให้บริการโทรทัศน์แบบบอกรับสมาชิก ซึ่งจะส่งผลต่องบประมาณในการลงทุนผลิตรายการ และคุณภาพรายการของช่องทีวี must carry ในที่สุด

3. เกณฑ์การพิจารณาให้สถานะ must carry status กับช่องทีวี และภาระ must carry obligation กับผู้ให้บริการโทรทัศน์ไม่ชัดเจน

เกณฑ์ must carry มีผลในด้านลบเช่นเดียวกันกล่าวคือเกณฑ์ดังกล่าวจะสร้างภาระให้กับทั้งช่องทีวีและ platform อีกทั้งเป็นการจำกัดเสรีภาพในการประกอบกิจการของผู้ประกอบการ ดังนั้นการกำหนดว่าช่องทีวีใดจะได้รับสถานะ must carry และผู้ให้บริการโทรทัศน์รายใดจะต้องมีภาระหน้าที่ในการเผยแพร่ จะต้องมีวัตถุประสงค์และเกณฑ์การพิจารณาที่ชัดเจน ซึ่งยังไม่พบในประกาศ must carry ของ กสทช. ช่องทีวีแต่ละช่องทำหน้าที่บริการสาธารณะไม่เท่ากัน ในขณะที่ระบบโทรทัศน์บางระบบอาจจะไม่ได้เข้าถึงผู้ชมอย่างแพร่หลาย การบังคับ must carry แบบเหมารวมผู้ประกอบการทุกรายจะเกิดผลเสียมากกว่าผลดี และเป็นการกำกับดูแลอย่างไม่เป็นสัดเป็นส่วนที่เหมาะสมและไม่สมเหตุสมผล

ข้อเสนอการปรับปรุงหลักเกณฑ์ must carry ของ กสทช.

1. must offer ต้องมาคู่กันกับ must carry

ในขณะที่ กสทช. กำหนดให้ ภาระ must offer กับช่องทีวีที่มีสถานะ must carry โดยต้องไม่ปิดกั้นการนำเนื้อหาไปเผยแพร่ไม่ว่าช่องทางใด กสทช. จำเป็นต้องกำหนดภาระ must carry ที่แท้จริงกับผู้ให้บริการโทรทัศน์ในระบบบอกรับสมาชิกด้วย กล่าวคือ ผู้ประกอบการจำเป็นต้องเผยแพร่ช่องทีวีตามที่ กสทช. กำหนด โดยไม่มีสิทธิเลือก

ในกรณีที่ช่องรายการที่มีสถานะ must carry มีจำนวนมากจนเกิดความกังวลว่า must carry จะสร้างภาระให้กับผู้ให้บริการโทรทัศน์ผ่านเคเบิล หรือดาวเทียมมากจนเกินไป กสทช. อาจกำหนดเพดานขั้นสูงของ capacity ของระบบที่ผู้ให้บริการโทรทัศน์ต้องกันไว้เพื่อให้บริการ (เช่น 1 ใน 3 ของ capacity หรือจำนวนช่องในระบบทั้งหมด) และ กสทช. เลือกช่องที่ต้องการให้เผยแพร่โดยจัดลำดับความสำคัญ

2. เรียงลำดับความสำคัญ (priority) หรือความจำเป็นของการถูกเผยแพร่ของช่องที่ได้สถานะ must carry

โดยความจำเป็นต้องวัดตามการทำหน้าที่ให้บริการสาธารณะ (public service obligation) ที่แต่ละช่องมีแตกต่างกัน ดังนั้นช่องประเภทรายการเด็กและครอบครัว และช่องประเภทรายการข่าว อาจจะได้ลำดับความสำคัญของสถานะ must carry ก่อนช่องประเภททั่วไปนอกจากนี้ กสทช. อาจจะกำหนดประเภทของช่องรายการที่มีความจำเป็นในการเผยแพร่รองลงมาเป็นช่องที่ให้ผู้ประกอบการเลือกเผยแพร่ (สถานะ may carry) เพิ่มเติมได้ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด

3. ความชัดเจนของภาระค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากเกณฑ์ must carry

ประกาศกำหนดให้ช่องที่มีสถานะ must carry ต้องเผยแพร่ทั้งทางภาคพื้นและดาวเทียม ซึ่งตีความโดยนัยได้ว่า กสทช. กำหนดให้ช่องที่ได้สถานะ must carry ต้องรับภาระต้นทุนการยิงสัญญาณขึ้นสู่ดาวเทียม ซึ่งในประเด็นนี้ในต่างประเทศมีการปฏิบัติที่ต่างกันไป โดยสำหรับประเทศอังกฤษช่องที่ได้สถานะ must carry เป็นผู้รับภาระ ในขณะที่ประเทศส่วนใหญ่รวมทั้งอเมริกาและฝรั่งเศส เคเบิล ทีวีหรือทีวีดาวเทียมเป็นผู้รับภาระ

ค่าใช้จ่ายอีกประเภทที่ต้องมีความชัดเจนคือค่าใช้จ่ายของผู้ให้บริการเคเบิลทีวีและทีวีดาวเทียมในการเผยแพร่ช่องทีวีที่มีสถานะ must carry โดยตามหลักการแล้ว กสทช. ควรกำหนดให้ช่องทีวีที่มีภาระ must offer แล้วไม่ต้องรับภาระดังกล่าว ซึ่ง must carry ถือเป็นภาระหน้าที่ของผู้ให้บริการทีวี

4. สร้างเกณฑ์ที่ชัดเจนเพื่อกำหนดสถานะ must carry ให้กับช่องทีวีและภาระ must carry ให้กับผู้ให้บริการ platform

เกณฑ์สำหรับกำหนดสถานะ must carry ให้กับช่องทีวีได้กล่าวไปแล้วในข้างตน สำหรับการกำหนดภาระ must carry กสทช. ต้องมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการเลือกplatform ที่ต้องเผยแพร่ช่องทีวี must carryเช่น ต้องเป็นช่องทางที่ผู้ชมจำนวนมากใช้เป็นช่องทางหลักในการรับชม เนื่องจาก must carry มีวัตถุประสงค์ตั้งตนเพื่อให้ช่องรายการเข้าถึงผู้ชมกลุ่มใหญ่อย่างทั่วถึง ผู้ให้บริการหรือ platform ที่ทำหน้าที่ดังกล่าวต้องมีขนาดใหญ่พอสมควร โดยสามารถยกเว้นผู้ให้บริการรายเล็กได้เนื่องจากการบังคับรายเล็กจะเป็นการบังคับที่ไม่สมเหตุสมผล และไม่เป็นสัดเป็นส่วนที่เหมาะสม ยกตัวอย่างเช่น กรณี ประเทศเยอรมนีกำหนดว่า ให้ภาระ must carryให้กับ (1) platform ที่เป็น open network เช่น อินเทอร์เน็ต (2) platform ผ่านสาย เช่น เคเบิล ทีวี ที่มีครัวเรือนเป็นสมาชิกน้อยกว่า 10,000 ครัวเรือน (3) platform ไร้สาย เช่น ทีวีดาวเทียมที่มีสมาชิกน้อยกว่า 20,000 ในขณะที่เบลเยี่ยม ยกเว้นให้กับ platform ที่ให้บริการน้อยกว่า 25% ของครัวเรือน ในพื้นที่ให้บริการนั้นๆ  เป็นต้น

5. กำหนดระยะเวลาทบทวนสถานะ must carry อย่างสม่ำเสมอ

สถานะและภาระmust carry ไม่ได้คงอยู่กับช่องทีวีและผู้ให้บริการตลอดไป ความจำเป็นของการเผยแพร่เปลี่ยนแปลงได้ตามสภาพตลาด การเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยี และหน้าที่การให้บริการสาธารณะของช่องทีวี กสทช. จำเป็นต้องกำหนดระยะเวลาในการทบทวนสถานะ must carry อย่างชัดเจนและสม่ำเสมอ เช่น อยากน้อยทุก 3 ปี เป็นต้น

อ้างอิง: 

1. ข้อ 4 ผู้ให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปจะต้องให้บริการโทรทัศน์ตามผังรายการโดยมีเนื้อหาเดียวกันทุกช่องทางทั้งในระบบภาคพื้นดินและระบบผ่านดาวเทียมอย่างต่อเนื่องซึ่งจะต้องไม่มีลักษณะการปิดกั้นช่องทางการได้รับบริการทั้งหมดหรือแต่บางส่วน
    
2. ข้อ 5 ผู้ให้บริการโครงข่ายโทรทัศน์ที่ให้บริการแกผู้ให้บริกาโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปมีหน้าที่ต้องให้ประชาชนได้รับบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปได้โดยตรงอย่างต่อเนื่องและไม่มีการเปลี่ยนแปลงทําซ้ำดัดแปลงผังรายการหรือเนื้อหารายการทั้งในระบบภาคพื้นดินและระบบผ่านดาวเทียม
   
   ผู้ให้บริการโครงข่ายตามวรรคหนึ่งอาจเรียกเก็บค่าตอบแทนการใช้หรือเชื่อมต่อโครงข่ายอย่างสมเหตุสมผลเป็นธรรมและไม่เป็นการเลือกปฏิบัติหรือตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกําหนด
    
3. ข้อ 6 ผู้ให้บริการโครงข่ายโทรทัศน์ที่ให้บริการแก่ผู้ให้บริการโทรทัศน์แบบบอกรับสมาชิกหรือผู้ให้บริการโทรทัศน์แบบบอกรับสมาชิกที่มีโครงข่ายเป็นของตนเองมีหน้าที่ต้องให้สมาชิกได้รับบริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปได้โดยตรงอย่างต่อเนื่องและไมมีการเปลี่ยนแปลงทําซํ้าดัดแปลงผังรายการหรือเนื้อหารายการ
   
   กรณีการให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปประเภทกิจการทางธุรกิจผู้ให้บริการตามวรรคหนึ่งอาจเลือกการให้บริการโทรทัศน์ที่เป็นการทั่วไปประเภทกิจการทางธุรกิจเพื่อให้ผู้ใช้บริการที่เป็นสมาชิกสามารถรับชมในประเภทหรือหมวดหมู่รายการใดหรือหลายประเภทหรือหลายหมวดหมู่รวมกันก็ได้แต่ต้องเป็นการเลือกตามลําดับและวิธีการที่คณะกรรมการกําหนดโดยจะต้องไม่มีการเปลี่ยนแปลงผังรายการเนื้อหารายการและการจัดลําดับช่องรายการ
   
   การดําเนินการตามวรรคสองจะต้องเสนอต่อคณะกรรมการเพื่อขอความเห็นชอบก่อนและเมื่อได้รับความเห็นชอบให้ผู้ให้บริการดังกล่าวให้บริการตามที่ได้รับความเห็นชอบอย่างน้อยหนึ่งปีการเปลี่ยนแปลงประเภทหรือหมวดหมู่รายการจะกระทําได้เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการก่อนทำการเปลี่ยนแปลงไม่น้อยกว่าหกสิบวัน

ที่มา: http://nbtcpolicywatch.org/press_detail.php?i=1153