หลังจากคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ภายใต้ความรับผิดชอบของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ได้ออก (ร่าง) ประกาศ เรื่องมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการในกรณีสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. .... ซึ่งมีใจความสำคัญที่การยืดระยะเวลาคืนคลื่นความถี่ 1800 MHz ที่บริษัท ทรูมูฟ จำกัด (ทรูมูฟ) และบริษัท ดิจิตอล โฟน จำกัด (ดีพีซี) ใช้ให้บริการอยู่ และกำลังจะหมดอายุสัมปทานในวันที่ 15 กันยายน 2556 ออกไปอีก 1 ปี หลายภาคส่วนในสังคมได้ออกมาวิจารณ์ถึงเนื้อหาในประกาศว่าน่าจะผิดเจตนารมณ์ในกฎหมายที่ระบุไว้ชัดเจนว่า คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสาธารณะของชาติและต้องการให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาต นอกจากนั้น เสียงวิพากษ์ยังตั้งคำถามถึงการดำเนินงานอันล่าช้าของ กทค. จนนำไปสู่มาตรการขยายระยะเวลาคืนคลื่นโดยจับผู้บริโภคเป็นตัวประกัน

ล่าสุด ดร.สุทธิพล ทวีชัยการ กสทช. ด้านกฎหมายในกิจการโทรคมนาคม ได้เขียนบทความ “มองต่างมุม...! ข้อเรียกร้องให้เร่งประมูลคลื่น 1800 MHz เป็นประโยชน์ต่อ “ประชาชน-ประเทศชาติ” จริงหรือ..?”[1] แม้จะน่าแปลกใจที่ในฐานะ กทค. ด้านกฎหมาย ดร.สุทธิพลกลับไม่ชี้แจงถึงประเด็นฐานอำนาจทางกฎหมายของ กสทช. ในการขยายระยะเวลาคืนคลื่น ซึ่งนักวิชาการด้านกฎหมายหลายคนตั้งคำถามไว้ ทว่าการออกมาชี้แจงถึงเหตุผลที่ กสทช. ไม่สามารถจัดประมูลได้ทัน และอธิบายว่าการเร่งให้เกิดการประมูลคลื่น 1800 MHz ไม่ได้ส่งผลดีต่อประเทศชาติอย่างที่สังคมพยายามเรียกร้อง ก็มีประเด็นน่าวิเคราะห์หลายข้อ ดังนี้

1. ดร.สุทธิพลอ้างว่า การที่ กสทช. ตัดสินใจไม่นำคลื่น 1800 MHz มาประมูลพร้อมกับคลื่น 2.1 GHz ตั้งแต่ช่วงปลายปี 2555 เนื่องจากการนำคลื่นในช่วง 1800 MHz อีก 25 MHz มาประมูล อาจทำให้การแข่งขันในการเสนอราคาประมูลลดต่ำลงไปอีก ซึ่งการประมูลคลื่น 2.1 GHz ที่ผ่านมา กสทช. ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในประเด็นดังกล่าวมากพออยู่แล้ว

ประเด็นที่สังคมตั้งคำถามในการประมูลคลื่น 2.1 GHz คือการตัดสินใจลดเพดานการถือครองคลื่นความถี่มาอยู่ที่ 15 MHz โดยไม่ขยับราคาตั้งต้นให้ใกล้เคียงกับตัวเลขที่ว่าจ้างคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ประเมิน ทั้งที่มีการประมูลคลื่นทั้งหมด 45 MHz และคาดได้ว่าจะมีผู้เข้าประมูลเป็นผู้ประกอบการรายเดิมเพียง 3 ราย ส่งผลให้ไม่มีการแข่งกันเคาะราคา ด้วยเหตุนี้ การอ้างว่าหากมีการนำคลื่น 1800 MHz อีก 25 MHz มาประมูลพร้อมกัน จะทำให้การแข่งขันยิ่งลดลง จึงเป็นคนละเรื่องกับสิ่งที่สังคมวิจารณ์ นอกจากนั้น ทางเอกชนที่เข้าประมูลอย่างเอไอเอส ก็ได้ออกมาให้สัมภาษณ์ว่าคลื่น 2.1 GHz ที่ประมูลไปนั้นไม่เพียงพอต่อความต้องการของผู้บริโภคที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ดังนั้นจึงอยากให้มีการประมูลคลื่นความถี่ที่กำลังหมดสัมปทานโดยเร็ว ซึ่งสะท้อนให้เห็นความต้องการประมูลคลื่นของภาคเอกชน

2. ดร.สุทธิพลอ้างว่า กสทช. ถูกร้องเรียนและถูกฟ้องร้องจากหลายภาคส่วนในกรณีประมูล 3G ทำให้ต้องเสียเวลาไปกับการประชาสัมพันธ์และเดินสายชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการชุดต่างๆ ทว่า กสทช. ก็ไม่ได้นิ่งเฉย โดยได้ตั้งคณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมสำหรับการบริหารคลื่นความถี่วิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า Digital PCN 1800 ตั้งแต่วันที่ 15 สิงหาคม 2555 และคณะกรรมการชุดดังกล่าวเองก็ได้กำหนดมาตรการคุ้มครองผู้บริโภคจากเหตุการณ์ซิมดับ เมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2556

การดำเนินการเพื่อให้การเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาตเป็นไปอย่างราบรื่นนั้น ถือเป็นงานท้าทายที่ กทค. ต้องเตรียมการหลายด้านไปพร้อมๆ กัน ทั้งการประชาสัมพันธ์ให้ผู้บริโภคทราบถึงสัมปทานที่กำลังหมดอายุลง การขยายขีดความสามารถในการย้ายค่ายเบอร์เดิม (บริการคงสิทธิเลขหมายโทรศัพท์เคลื่อนที่ หรือ Mobile Number Portability) และเพิ่มช่องทางในการให้บริการดังกล่าวมากขึ้น (เช่น ผ่าน SMS เว็บไซต์ ฯลฯ) และการตั้งคณะอนุกรรมการรับผิดชอบการประเมินมูลค่าคลื่นและจัดประมูลคลื่นเพื่อหาผู้รับใบอนุญาตรายใหม่ให้ได้ก่อนวันสิ้นสุดสัมปทานประมาณ 6 เดือน เพื่อให้ผู้ชนะการประมูลมีเวลาเตรียมพร้อมสำหรับการให้บริการ

การจัดตั้งคณะอนุกรรมการเตรียมความพร้อมฯ เพื่อจัดทำข้อเสนอเบื้องต้น จึงไม่เพียงพอต่อการเตรียมพร้อมให้การเปลี่ยนผ่านเป็นไปอย่างราบรื่นตามกรอบเวลา ซึ่งถือเป็นความไร้ประสิทธิภาพและไร้วิสัยทัศน์ในการทำงานของ กทค. อย่างไม่อาจปฏิเสธได้ นอกจากนั้น อันที่จริงคณะอนุกรรมการชุดดังกล่าวได้เสนอให้ กทค. เร่งประชาสัมพันธ์และจัดประมูลให้ทันก่อนหมดอายุสัมปทาน รวมถึงนำเสนอแนวทางในการเยียวยาผู้บริโภคโดยไม่จำเป็นต้องยืดระยะเวลาคืนคลื่นออกไป เช่น การนำคลื่น 1800 MHz ที่ยังว่างอยู่มาใช้รองรับผู้บริโภคหลังสิ้นสุดสัมปทาน เพราะเห็นว่า กสทช. ไม่มีฐานอำนาจทางกฎหมายในการขยายระยะเวลาคืนคลื่นออกไป ดังนั้น ข้อเสนอคณะอนุกรรมการฯ ที่ถูกอ้างถึงจึงไม่ได้ถูกนำไปใช้จริงแต่อย่างใด

3. ดร.สุทธิพลอ้างว่าการเร่งจัดประมูลคลื่น 1800 MHz ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาซิมดับได้จริง เนื่องจากการสร้างโครงข่ายให้ครอบคลุมทั้งประเทศเหมือนบริการ 2G เดิม ต้องใช้เวลาอย่างน้อย 2 ปี (เพราะผู้รับสัมปทานอย่างทรูมูฟและดีพีซีต้องโอนโครงข่ายและอุปกรณ์ให้กับผู้ให้สัมปทาน คือบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด) และไม่มีอะไรรับประกันว่าผู้ชนะประมูลจะสามารถขอเช่าโครงข่ายกับ กสท ได้ เพราะ กสท ยังไม่เห็นด้วยกับการคืนคลื่นความถี่ 1800 MHz

ทั้งกฎหมายที่เกี่ยวข้องและแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ได้ระบุชัดเจนว่า คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสาธารณะและคลื่นที่หมดอายุสัมปทานต้องนำกลับมาจัดสรรใหม่ด้วยวิธีการประมูลเท่านั้น โดยมี กสทช. เป็นตัวแทนในการจัดการ ดังนั้น กสทช. จึงมีอำนาจอย่างชัดเจนที่จะชี้ว่า กสท ไม่มีสิทธิในการใช้คลื่นความถี่ 1800 MHz ต่อหลังสิ้นสัญญาสัมปทาน เมื่อเป็นเช่นนี้ ทางเลือกของ กสท ที่ได้รับการโอนย้ายโครงข่ายและอุปกรณ์จึงมีอยู่ 2 ทาง คือ 1) เข้าประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz เพื่อนำคลื่นมาให้บริการบนโครงข่ายของตน และ 2) ให้ผู้ชนะประมูลรายอื่นเช่าโครงข่ายเพื่อหารายได้ ด้วยเหตุนี้ หาก กสทช. ดำเนินแนวทางที่ชัดเจนตั้งแต่ต้น และจัดให้มีการประมูลล่วงหน้าอย่างน้อย 6 เดือน ผู้ชนะการประมูลย่อมมีเวลาที่จะเจรจากับ กสท เพื่อขอเช่าโครงข่าย และ กสท ก็มีแนวโน้มที่จะให้เช่า เพราะย่อมดีกว่าปล่อยโครงข่ายเอาไว้โดยไม่ได้ใช้ประโยชน์อะไร

นอกจากนั้น หาก ดร.สุทธิพล เชื่อว่า กสท “อาจจะ” ไม่ให้ผู้ชนะประมูลเช่าโครงข่าย เหตุใด กทค. จึงยังลังเลที่จะระบุว่าใครควรได้รับสิทธิดูแลลูกค้าต่อออกไปในช่วง 1 ปีของการขยายระยะเวลาคืนคลื่น เพราะจากข่าวที่ออกมาทั้งในและนอกห้องประชุมบอร์ด กทค. มีแนวโน้มที่จะให้ผู้ประกอบการรายเดิมอย่างทรูมูฟและดีพีซีได้รับสิทธินี้ไป ทั้งที่หากใช้ตรรกะของ ดร.สุทธิพล แล้ว การให้ทรูมูฟและดีพีซีได้สิทธิจะไม่ได้ลดความเสี่ยงในการที่ผู้บริโภคจะประสบกับเหตุการณ์ซิมดับแต่อย่างใด (เพราะถ้า กสท ไม่ให้เช่าโครงข่าย ทรูมูฟและดีพีซีก็ต้องใช้เวลาอย่างน้อย 2 ปีในการสร้างโครงข่าย)

นอกจากนั้น หาก ดร.สุทธิพล เชื่อว่าผู้ชนะประมูลจะต้องใช้เวลาอย่างน้อย 2 ปีในการสร้างโครงข่ายใหม่ มาตรการขยายระยะเวลาคืนคลื่นออกไป 1 ปี ก็ไม่ได้ช่วยแก้ไขสถานการณ์ให้ดีขึ้นเช่นกัน เพราะต่อให้ได้ผู้ชนะประมูลในปี 2557 (หลังจากนี้ 1 ปี) ผู้บริโภคที่ใช้บริการอยู่บนคลื่น 1800 MHz ก็จะประสบกับปัญหาซิมดับอยู่ดี เนื่องจากผู้ชนะประมูลไม่สามารถสร้างโครงข่ายขึ้นมารองรับบริการได้ต่อเนื่อง ดังนั้น วิธีการเดียวในการเยียวยาผู้บริโภคในกรณีนี้คือ การให้ผู้บริโภคโอนย้ายไปยังผู้ให้บริการรายอื่นล่วงหน้า โดย กสทช. จำเป็นต้องทำการประชาสัมพันธ์และเพิ่มขีดความสามารถในการย้ายค่ายเบอร์เดิม ซึ่งหากเป็นกรณีนี้ กสทช. ก็ไม่มีความจำเป็นใดๆ ที่ต้องรอให้คลื่นหมดสัมปทานและขยายระยะเวลาออกไป 1 ปี เพราะเป็นสิ่งที่ กสทช. ทำได้มาตั้งแต่ปี 2555 แล้ว การอ้างของ ดร.สุทธิพลในแง่นี้จึงรังแต่จะตอกย้ำถึงความไร้ประสิทธิภาพในการทำงานของ กสทช.

ดร.สุทธิพลอ้างว่าต่อให้มีการประมูลล่วงหน้า แต่ผู้ชนะการประมูลจะนำคลื่นไปให้บริการ 4G เพราะการนำคลื่น 1800 MHz ที่ประมูลได้ไปให้บริการ 2G จะไม่คุ้มค่าทางธุรกิจ

หาก ดร.สุทธิพลเชื่อว่าคลื่น 1800 MHz จะถูกนำไปใช้ให้บริการ 4G อย่างแน่นอน ทางออกเดียวในการเยียวยาผู้บริโภคที่ต้องการใช้บริการ 2G ต่อไป คือการย้ายค่ายไปยังผู้ให้บริการรายอื่น เพราะนั่นหมายถึงการตัดความเป็นไปได้ที่ผู้ชนะการประมูลจะให้บริการ 2G ต่อจากรายเดิมเพื่อรักษาฐานลูกค้ากลุ่มนี้เอาไว้ ซึ่งในกรณีนี้ กสทช. ก็ควรเร่งให้เกิดการโอนย้ายลูกค้าก่อนหน้านี้ 1 ปี โดยไม่จำเป็นต้องขยายระยะเวลาคืนคลื่นออกไป

อันที่จริง กสทช. สามารถกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ชนะการประมูลต้องดูแลฐานลูกค้าเดิมต่อไปอย่างน้อย 1 ปี โดยอาจนำคลื่นความถี่บางส่วนมาให้บริการ 2G ในช่วงเปลี่ยนผ่าน 1 ปี และจากนั้นจึงสามารถนำมาให้บริการ 4G ได้ทั้งหมด เพื่อคุ้มครองผู้บริโภคในช่วงเปลี่ยนผ่าน ขณะเดียวกันก็ไม่กีดกันศักยภาพในการพัฒนาเทคโนโลยีสื่อสารของไทย

กล่าวโดยสรุป แม้ ดร.สุทธิพลจะพยายามอธิบายถึงสาเหตุที่ทำให้การดำเนินการทุกอย่างล่าช้าและสร้างความชอบธรรมให้กับมาตรการขยายระยะเวลาคืนคลื่น 1800 MHz แต่เหตุผลส่วนมากก็ไม่ได้นำไปสู่ทางออกของปัญหาอย่างแท้จริง รวมถึงขัดกันเองกับท่าทีก่อนหน้าของ กสทช. ดังนั้น แทนที่ กสทช. จะคอยมา “มองในมุมที่ต่างออกไป” เพื่อหาคำอธิบายย้อนหลังให้กับการตัดสินใจของตน กสทช. ควรหันกลับมา “มองในมุมที่ควรจะเป็น” นั่นคือ การหาวิธีนำคลื่นในระบบสัมปทานกลับมาจัดสรรใหม่ในระบบใบอนุญาตให้ได้ตามเจตนารมณ์ในกฎหมายและกรอบเวลาที่ควรจะเป็น

[1] ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ฉบับวันที่ 23 กรกฎาคม 2556 หรือ http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1374577944&grpid&catid=02&subcatid=0207

หมายเหตุ: บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกที่ http://nbtcpolicywatch.org/press_detail.php?i=1149