เมื่อวันที่ 9 พ.ย. 55 ที่ผ่านมาที่ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ ถนนราชดำเนินนอก สถาบันพระปกเกล้า ได้จัดการประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 14 “การปฏิรูปรัฐสภา: มุมมองเชิงเปรียบเทียบ” การอภิปรายเรื่อง “บทบาทด้านการตรวจสอบ และถ่วงดุลของรัฐสภา” นำการอภิปรายโดย ดร.พีรพันธุ์ พาลุสุข สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยโสธร เขต 3 พรรคเพื่อไทย, ศาสตราจารย์ ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ รองอธิการบดีฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ นายจุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ ประธานคณะกรรมการประสานงานพรรคร่วมฝ่ายค้าน (วิปฝ่ายค้าน) พรรคประชาธิปัตย์ โดยมีผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

 

 

ดร.พีรพันธุ์ พาลุสุข สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยโสธร เขต 3 พรรคเพื่อไทย กล่าวว่าเมื่อพูดถึงหน้าที่ของ ส.ส. นั้น มีหน้าที่หลักที่ประกอบไปด้วย การทำหน้าที่ในฝ่ายนิติบัญญัติในสภา, การควบคุมถ่วงดุลฝ่ายบริหาร และการดูแลทุกข์สุขของประชาชนในพื้นที่ โดยเฉพาะ ส.ส. ในระบบแบ่งเขต

 

“เวลาทำหน้าที่จริงๆ ต้องเห็นใจ โดยเฉพาะ ส.ส. เขต การดูแลทุกข์สุขประชาชนต้องมาเป็นอันดับหนึ่งก่อน” ดร.พีรพันธุ์ กล่าว

 

ทั้งนี้พบว่าปัญหาของการทำงานในรัฐสภาของ ส.ส. ในระบบแบ่งเขตนั้น ก็เกิดมาจากเรื่อง ‘เวลา’ และ ‘หน้าที่’ ที่ซ้อนทับกันนี้ ทั้งๆ ที่มีองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานปกครองต่างๆ ของรัฐ อยู่แล้ว แต่ในท้ายที่สุดเมื่อเกิดปัญหาในพื้นที่ ส.ส. เขตกลับต้องแบกภาระเรื่องการร้องเรียน, ประสานงาน และการกระตุ้นให้เกิดการแก้ปัญหาให้กับประชาชนในพื้นที่ ซึ่ง ส.ส. จำเป็นจะต้องลงพื้นที่อย่างสม่ำเสมอหากอยากที่จะได้รับเลือกในสมัยต่อไป

 

ดร.พีรพันธุ์ กล่าวว่าปัญหานี้ไม่ใช่แค่ประเทศไทยเท่านั้น ในหลายประเทศในโลกที่ใช้ระบบรัฐสภา ตัว ส.ส. เองก็จะมีงานหลักในการดูแลในเขตเลือกตั้งที่ตนเองได้รับเลือกมา และ ส.ส. ในต่างประเทศบางส่วนมักจะให้ผู้ช่วยของตนฝังตัวอยู่ในพื้นที่มากกว่าที่จะนำ มาที่สภาด้วยซ้ำ หากยังหวังผลที่จะได้รับเลือกในครั้งต่อไป

 

“ผมเคยมีเพื่อนที่เป็น ส.ส. เด่น เข้าประชุมครบ ลงมติในสภาครบทุกครั้ง แต่สมัยต่อมากลับไม่ได้รับเลือกเพราะเขาไม่ได้ลงพื้นที่ .. ในความเป็นจริงมันเป็นแบบนั้น” ดร.พีรพันธุ์ กล่าว

 

นอกจากนี้ ดร.พีรพันธุ์ ได้ให้ภาพถึงกลไกเครื่องมือของฝ่ายนิติบัญญัติในการตรวจสอบถ่วงดุลในระบบ รัฐสภานั้น ว่าประกอบไปด้วยเครื่องมือต่างๆ ที่ถูกบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ในส่วนที่ 9 เรื่อง การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ได้แก่ มาตรา 156 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาทุกคนมีสิทธิตั้งกระทู้ถาม รัฐมนตรีในเรื่องใดเกี่ยวกับงานในหน้าที่ได้ แต่รัฐมนตรีย่อมมีสิทธิที่จะไม่ตอบเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่า เรื่องนั้นยังไม่ควรเปิดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สำคัญของ แผ่นดิน

 

มาตรา 157 การบริหารราชการแผ่นดินเรื่องใดที่เป็นปัญหาสำคัญที่อยู่ในความสนใจ ของประชาชน เป็นเรื่องที่กระทบถึงประโยชน์ของประเทศชาติหรือประชาชน หรือที่เป็นเรื่องเร่งด่วน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอาจแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรก่อน เริ่มประชุม ในวันนั้นว่าจะถามนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบในการบริหารราชการ แผ่นดินเรื่องนั้น โดยไม่ต้องระบุคำถาม และให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรบรรจุเรื่องดังกล่าวไว้ในวาระการประชุมวันนั้น

 

มาตรา 158 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิก ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ นายกรัฐมนตรี มาตรา 159 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในหกของจำนวนสมาชิก ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ รัฐมนตรีเป็นรายบุคคล  

 

 

 

ศาสตราจารย์ ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ รองอธิการบดีฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์กล่าวว่าเมื่อเราพูดถึง “บทบาทด้านการตรวจสอบ และถ่วงดุลของรัฐสภา” นั้นต้องถามว่าตรวจสอบและถ่วงดุลอะไร หรือใคร และครวจสอบไปทำไม

 

โดย ศ.ดร.นครินทร์ กล่าวว่าต้องไล่หลักการตรงนี้ให้ชัดเจน เรื่องแรกนั้นก็คือการตรวจสอบฝ่ายบริหาร ซถือเป็นงานหลักอยู่แล้ว ซึ่งหากพูดในความจริงแล้ว หัวหน้าพรรคการเมืองก็คือฝ่ายบริหารและถามว่า ส.ส. จะตรวจสอบหัวหน้าพรรคการเมืองของตนนั้นจะทำได้อย่างมีประสิทธิภาพแค่ไหน

 

ศ.ดร.นครินทร์ มองว่าเรื่องใหญ่ที่ไม่ค่อยมีคนพูดถึงในเรื่องการตรวจสอบนั้นยังมีอีกคือการ ตรวจสอบฝ่ายข้าราชการประจำ รวมทั้งกองทัพ ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่ จะสามารถตรวจสอบได้หรือไม่และตรวจสอบอย่างไร เพราะว่าเวลาเอาเข้าจริงแล้วก็เป็นแค่การตรวจสอบรัฐมนตรีว่าการกระทรวง กลาโหม แต่จะตรวจสอบผู้บัญชาการกองทัพบกได้หรือไม่ หรือการตรวจสอบรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ จะสามารถตรวจสอบปลัดกระทรวงต่างๆ ได้หรือไม่ หรือจะตรวจสอบฝ่ายตุลาการ และแม้กระทั่งจะตรวจสอบองค์กรอิสระหรือภาคประชาชนได้หรือไม่ ซึ่ง ศ.ดร.นครินทร์ เห็นว่าประเทศไทยมักจะไม่มองเรื่องนี้เป็นธรรมเนียมปฏิบัติเลย

 

“รัฐสภาจะตรวจสอบฝ่ายศาลและตุลาการรึเปล่า อ่าว ท่านบอกท่านส่ายหน้า ไม่เอาแล้ว ท่านจะเรียกผู้พิพากษามาให้การต่อสภาหรือไม่ จะตรวจสอบภาคประชาชนไหมครับ .. ถ้าหากรัฐสภาสามารถตรวจสอบองค์กรต่างๆ ดังที่ยกตัวอย่างไปได้หมด รัฐสภาก็จะมีอำนาจสูงที่สุด แต่ปัญหาคือสังคมการเมืองไทยใช่หรือเปล่า” ศ.ดร.นครินทร์ กล่าว

 

ศ.ดร.นครินทร์ เห็นว่ารัฐสภาภายใต้โครงสร้างอำนาจของประเทศไทย เป็นองค์กรที่อำนาจในระดับปานกลางและค่อนข้างน้อย ซึ่งเรื่องนี้มีสาเหตุหลายเรื่อง เช่นในประวัติศาสตร์ที่ผ่านมารัฐสภาไม่ได้เป็นผู้สถาปนาระบอบรัฐธรรมนูญ โดยตามประวัติศาสตร์การสถาปนาระบอบประชาธิปไตยเป็นผลงานของ ร.7 ครึ่งหนึ่ง และเป็นผลงานของคณะราษฎรครึ่งหนึ่ง ซึ่งคณะราษฎรเองก็ไม่ได้มาจากระบบรัฐสภา ไม่เหมือนอังกฤษที่มีระบบสภาขุนนางมาก่อนที่จะเปลี่ยนเป็นระบอบประชาธิปไตย ซึ่งคณะราษฎรมีสถานะแค่เป็นองค์พิเศษในขณะที่ก่อการ ทำให้รัฐสภาปัจจุบันมีอำนาจค่อนข้างน้อยเพราะส่วนหนึ่งเกิดจากปัจจัยที่ตัว รัฐสภาเองไม่ได้เป็นผู้สถาปนาระบอบประชาธิปไตยในเชิงประวัติศาสตร์ ทำให้เป็นองค์กรที่ไม่มีอำนาจมากและให้ความยุติธรรมสูงสุดให้แก่ประชาชนได้

 

“ทุกวันนี้ถ้าเป็นคนไทยจะหาความยุติธรรมสูงสุดได้ที่ไหน ที่เรียกได้ว่าเป็น ‘supreme’ หรือ ‘final’ justice ได้ ผมคิดว่าเราหาจากที่อื่นไม่ใช่รัฐสภา และเชื่อว่าในใจหลายคนคงคิดถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” ศ.ดร.นครินทร์ กล่าว

 

ฉะนั้นเรื่องใหญ่คืออำนาจทางการของเมืองไทย คือมันถูกแบ่งออกเป็นส่วนๆ ไม่ว่าจะเป็น อำนาจรัฐ, อำนาจการเมือง, อำนาจบริหาร, อำนาจอธิปไตย, อำนาจประชาชน, อำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งก็ให้เกิดคำถามที่ว่ารัฐสภามีอำนาจอะไรบ้าง อาจจะมองได้ว่าสภามีแค่อำนาจทางฝ่ายนิติบัญญัติ ที่เป็นเพียงแค่อำนาจเสี้ยวเดียวของอำนาจทั้งหมดในองคาพยพของสังคมการเมือง ไทย

 

นอกจากนี้ ศ.ดร.นครินทร์ มองว่ามรดกตกทอดที่สังคมไทยต้องทนกล้ำกลืนมาตลอด ก็คือมรดกตกทอดของระบบอำมาตยาธิปไตยไทย โดยเฉพาะเรื่องที่เรามองข้ามไปที่ทำให้ระบบรัฐสภาไทยมีปัญหา ก็คืออำนาจของฝ่ายบริหารในการตรากฎหมาย ซึ่งในความเป็นจริงมันควรจะให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจมากกว่า

 

 

 

นายจุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ ประธานคณะกรรมการประสานงานพรรคร่วมฝ่ายค้าน (วิปฝ่ายค้าน) พรรคประชาธิปัตย์ กล่าวถึงรูปแบบในการยื่นญัติอภิปรายไม่ไว้วางใจว่าในปัจจุบันสามารถทำได้ 2 รูปแบบก็คือการยื่นญัติอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี และการยื่นญัติอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล ซึ่งในอดีตที่เรามักจะได้ยินเรื่องการยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรทั้งคณะ นั้นปัจจุบันไม่มีแล้ว เพราะว่าเรามีการอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีซึ่งก็มีผลเช่นเดียวกันกับ การยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรทั้งคณะแบบในอดีต

 

ทั้งนี้นายจุรินทร์ ระบุว่าตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา กลไกในการตรวจสอบฝ่ายบริหารมีประสิทธิผล ในแง่ผลลัพท์ที่ตามออกมามากขึ้น มากกว่าเดิมที่เมื่อมีการยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจเสร็จ ลงคะแนน ซึ่งส่วนใหญ่ฝ่ายรัฐบาลก็มักที่จะได้รับเสียงไว้วางใจเสมอ แล้วก็จบกระบวนการตรวจสอบเป็นครั้งๆ ไป แต่หลังจาก รธน.40 เป็นต้นมา กระบวนการตรวจสอบหลังการอภิปรายไม่ไว้วางจะมีกลไกต่อเนื่องคือ หากมีการยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจใน 3 ข้อกล่าวหา คือ 1.ร่ำรวยผิดปกติ 2.ทุจริต และ 3.ทำผิดกฎหมาย ถ้าเข้าข้อใดข้อหนึ่ง หรือสองในสาม หรือทั้งสามข้อ จะยื่นญัติไม่ไว้วางใจไม่ได้ จนกว่าจะไปยื่นถอดถอนนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีต่อประธานวุฒิสภาก่อน เพื่อให้ประธานวุฒิสภาส่งเรื่องไปยังคณะกรรมการ ปปช. เพื่อทำการไต่สวน

 

โดยการไต่สวนโดยคณะกรรมการ ปปช. นั้นถ้าพบว่าไม่มีมูลก็เป็นการยุติเรื่อง แต่ถ้าพบว่ามีมูล ปปช. ก็จะส่งเรื่องข้อกล่าวหา หรือผลการไต่สวนที่มีมูลกลับมาที่วุฒิสภา เพื่อให้วุฒิสภามีมติด้วยเสียงไม่น้อยกว่าสามในห้าถอดถอนนายกรัฐมนตรีหรือ รัฐมนตรี และหากเป็นความผิดทางอาญา ปปช. ก็ต้องส่งเรื่องไปยังอัยการสูงสุดเพื่อพิจารณาฟ้องร้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดี อาญาของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองต่อไป

 

“ตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมานั้น รัฐธรรมนูญได้ออกแบบเอื้อต่อการตรวจสอบถ่วงดุลย์ฝ่ายบริหารมากกว่าในอดีต ที่เมื่ออภิปรายไม่ไว้วางใจเสร็จ ยกมือแล้วก็เลิกรากันไป แต่เที่ยวนี้ฝ่ายค้านแพ้เรื่องก็ไม่จบ ถ้าเกี่ยวกับเรื่องทุจริต” นายจุรินทร์ กล่าว

 

แต่ทั้งนี้นายจุรินทร์ชี้ว่าในการอภิปรายไม่ไว้วางใจก็ยังพบกับปัญหาและ อุปสรรค และข้อจำกัดอยู่หลายเรื่อง เช่น เรื่องเสียงที่ รธน. กำหนดไว้ในการยื่นญัติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีที่ต้องใช้จำนวนไม่น้อยกว่า หนึ่งในห้าของ ส.ส. ทั้งหมด ถ้าไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีก็ต้องใช้เสียงหนึ่งในหก เป็นต้น

 

 

 

ในระหว่างการอภิปราย ผู้ดำเนินรายการได้เชิญให้นายปุรวิชญ์ วัฒนสุข นักศึกษาระดับปริญญาโท ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมแลกเปลี่ยนในประเด็นที่ นายปุรวิชญ์ได้เสนอบทความวิชาการในงานประชุมครั้งนี้

 

บทความที่นายปุรวิชย์เสนอคือ “การตั้งกระทู้ถามในสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 23 (พ.ศ.2551 - 2554) : ศึกษาบทบาทของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประเด็นพิจารณา และความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรี” ซึ่งตัดมาจากรายงานการศึกษาเรื่องการตั้งกระทู้ถามในสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 23 ในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง ของนายปุรวิชญ์เอง

 

นายปุรวิชญ์ว่าในงานวิชาการด้านรัฐาสตร์ของไทยมีการศึกษาเรื่องการตั้ง กระทู้ถามในสภาผู้แทนราษฎร น้อยมาก ตนเองจึงมีความสนใจที่จะศึกษา ทั้งนี้ในงานศึกษาของปุรวิชญ์พบว่ากระทู้ที่สมาชิกรัฐสภาตั้งขึ้นมาถามฝ่าย บริหารนั้นจะมีอยู่ 2 ลักษณะ คือหากเป็นฝ่ายค้านก็จะถามเรื่องการบริหารงานของรัฐบาล ส่วนฝ่ายรัฐบาลก็จะถามเรื่องสาธารณูปโภคในเขตเลือกตั้งของตน

 

โดยการตั้งกระทู้ถามทั่วไปและกระทู้ถามสดรวมกันของสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 23 ระหว่าง พ.ศ.2551 – 2554 นั้น ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ ตั้งกระทู้รวม 314 กระทู้ และ ส.ส. พรรคเพื่อไทย ตั้งกระทู้รวม 175 กระทู้