เกรินนำ
ทั้งนี้ การจัดสรรงบประมาณสำหรับเป็นค่าใช้จ่ายในการจ้างพนักงานทดแทนอัตราข้าราชการที่เกษียณอายุในแต่ละปีดังกล่าว ให้จัดสรรเพิ่มขึ้นจากอัตราเงินเดือนแรกบรรจุของข้าราชการในตำแหน่งที่เกษียณอายุในปีนั้น ๆ กล่าวคือ[2] เพิ่มขึ้น 1.7 เท่า จากอัตราเงินเดือนแรกบรรจุข้าราชการ สำหรับการจัดสรรงบประมาณทดแทนอัตราข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย สาย ก[3]
และเพิ่มขึ้น 1.5 เท่า จากอัตราเงินเดือนแรกบรรจุข้าราชการ สำหรับการจัดสรรงบประมาณทดแทนอัตราข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย สาย ข. และสาย ค.[4]
เหตุที่มติคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติไว้เช่นนี้ ก็เพราะต้องการจูงใจให้ผู้มีความรู้ความสามารถเข้ามาทำงานมหาวิทยาลัยทั้งในส่วนของสายวิชาการและสายสนับสนุน จัดทำและขับเคลื่อนบริการสาธารณะด้านการให้การศึกษาระดับอุดมศึกษาให้มีคุณภาพและประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวได้เปิดโอกาสให้สภามหาวิทยาลัยสามารถบริหารจัดการงบประมาณในส่วนของค่าจ้างได้ด้วยตนเองเพื่อให้ผู้มีความรู้ความสามารถได้ค่าจ้างที่เหมาะสมและเป็นธรรมกว่าหน่วยงานราชการอื่นๆ แต่ในความเป็นจริงแล้ว การเปลี่ยนสถานภาพจากข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษามาเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย ได้ส่งกระทบหลายประการต่อพนักงานมหาวิทยาลัยทั้งสายวิชาการและสายสนับสนุน ตัวอย่างเช่น[5]
การกำหนดอัตราเงินเดือนที่ไม่เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อปี 2542 โดยไม่มีการปรับเงินเดือนให้เทียบเท่ากับเงินเดือนข้าราชการตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อปี 2554 และเมื่อวันที่ 31 มกราคม 2555 และการเลิกจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยอย่างไม่เป็นธรรม เป็นต้น
ดังนี้ การเปลี่ยนสถานภาพจากข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษามาเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย ได้ส่งผลกระทบหลายประการต่อพนักงานมหาวิทยาลัยทั้งสายวิชาการและสายสนับสนุน อันก่อเกิดการเลือกปฏิบัติ (Discrimination) ต่อพนักงานมหาวิทยาลัยในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐจากความไม่เท่าเทียม ในการจ้างงาน (Employment Inequality) ในภาครัฐ อันอาจก่อให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันในสังคมสถาบันอุดมศึกษา นอกจากนี้ การเลือกปฏิบัติที่สามารถส่งผลเสียต่อขวัญกำลังใจในการปฏิบัติงานของพนักงานมหาวิทยาลัยในฐานะที่เป็นแรงงานประเภทหนึ่งในสังคมแรงงานและส่งผลเสียต่อคุณภาพในการจำทำบริการสาธารณะด้านการให้บริการทางวิชาการด้วย
ปัญหาการเลือกปฏิบัติต่อพนักงานมหาวิทยาลัย
ด้วยข้อจำกัดดังกล่าวอาจทำให้สถานภาพของพนักงานมหาวิทยาลัยไม่มีความมั่นคงในอาชีพและผู้บังคับบัญชาอาจอาศัยช่องทางกฎหมายดังกล่าวมาต่อรอง กลั่นแกลงหรือล่วงละเมิดทั้งทางร่างกายและจิตใจในกรณีอื่นๆ ตามมา ตัวอย่างเช่น การล่วงละเมิดทางเพศ (Sexual Harassment) ต่อพนักงานมหาวิทยาลัยสายสนับสนุนโดยอาศัยเงื่อนไขสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยที่กำลังจะหมดอายุมาเป็นเครื่องต่อรองเพื่อคุกคามทางเพศและการเปิดช่องให้ใช้ระบบอุปภัมภ์ (Patronage System) โดยไม่สนใจถึงประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานที่แท้จริงของพนักงานมหาวิทยาลัยที่มิได้อยู่ในอุปถัมภ์ของตน เป็นต้น
ประการต่อมา รัฐบาลและมหาวิทยาลัยต้นสังกัดของพนักงานมหาวิทยาลัยมักกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการโดยไม่คำนึงถึงมติคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2542 ที่ได้กล่าวไว้ในข้างต้น แต่กลับอาศัยช่องว่างทางกฎหมายและข้อกำหนดในเรื่องสถานภาพของพนักงานมหาวิทยาลัยมากำหนดหลักเกณฑ์ขึ้นเพื่อเอารัดเอาเปรียบพนักงานมหาวิทยาลัยที่สังกัดมหาวิทยาลัยของรัฐ เช่น การหักเงินเดือนบางส่วนไปใช้จัดสวัสดิการให้พนักงานมหาวิทยาลัย ทำให้พนักงานมหาวิทยาลัยไม่ได้รับเงินเดือนในอัตรา 1.5 ถึง 1.7 เท่าของอาจารย์ประเภทข้าราชการ เป็นต้น นอกจากนี้ การจ่ายเงินประจำตำแหน่งทางวิชาการของอาจารย์ประเภทพนักงานมหาวิทยาลัย ที่ดำรงตำแหน่งทางวิชาการ ได้แก่ ศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์และผู้ช่วยศาสตราจารย์ ยังเหลื่อมล้ำหรือไม่เท่ากับอาจารย์มหาวิทยาลัยประเภทข้าราชการที่ดำรงตำแหน่งในระดับเดียวกัน ซึ่งถือว่าเป็นการเลือกปฏิบัติโดยอาศัยสถานภาพในสัญญาจ้างแรงงานมาปิดกั้นโอกาสไม่ให้ได้รับสิทธิหรือสวัสดิการที่เท่าเทียมกัน
ประการที่สาม ในปัจจุบันประเทศไทยมีข้อจำกัดทางกฎหมายโดยไม่เปิดช่องให้มีการจัดตั้งสหภาพพนักงานมหาวิทยาลัยเหมือนอย่างบางประเทศ เช่น ประเทศอังกฤษ เพราะการบริหารงานบุคลากรประเภทพนักงานมหาวิทยาลัยสายวิชาการและสายสนับสนุนไม่อยู่ภายใต้กฎหมายคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายแรงงานสัมพันธ์เหตุผลที่ไม่อยู่ภายใต้กฎหมายแรงงาน เหตุที่เป็นเช่นนี้น่าจะเกิดจากเหตุผลสองประการ ได้แก่ มหาวิทยาลัยไม่ต้องการให้พนักงานมหาวิทยาลัยนัดหยุดงานหรือใช้สิทธิทางแรงงานเหมือนกับแรงงานในตลาดแรงงานประเภทอื่นๆ เพราะพนักงานมหาวิทยาลัยถือเป็นกลไกในการขับเคลื่อนการศึกษาอันถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาอย่างหนึ่ง หากพนักงานมหาวิทยาลัยสามารถนัดรวมตัวหรือหยุดงานได้ อาจไปกระทบต่อการจัดทำบริการสาธารณะของมหาวิทยาลัยและหลักการจัดทำบริการสาธารณะที่บริการสาธารณะต้องต่อเนื่อง (Le principe de continuité du service public) ไม่สะดุดเพราะหน่วยงานหรือคนในหน่วยงานผู้จัดทำเอง นอกจากนี้ มหาวิทยาลัยแต่ละแห่งต้องการออกหลักเกณฑ์และวิธีการในการควบคุมและบริหารบุคคลพนักงานมหาวิทยาลัยแตกต่างกัน เพราะขึ้นอยู่กับสภาพและปัจจัยภายในและภายนอกของมหาวิทยาลัยหลายประการ เช่น ข้อจำกัดด้านงบประมาณ ความต้องการจำกัดอำนาจของกลุ่มอิทธิพลที่เป็นข้าราชการมีตำแหน่งบริหารในสถาบัน เป็นต้น
ประการที่สี่ แม้ว่าในปัจจุบันรัฐได้กำหนดกฎหมายและข้อบังคับหลายฉบับเพื่อส่งเสริมหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) ในมหาวิทยาลัย เช่น ประกาศ ก.พ.อ. เรื่อง มาตรฐานของจรรยาบรรณที่พึงมีในสถาบันอุดมศึกษา พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 และพระราชบัญญัติการบริหารส่วนงานภายในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2550[7]
เป็นต้น แต่กฎหมายฉบับต่างได้กำหนดเพียงหลักการเรื่องธรรมาภิบาลในการบริหารการจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยอย่างกว้างๆ แต่มิได้ระบุแนวทางในการปฏิบัติ (Code of Practice) หรือเกณฑ์กลาง ในการกำหนดมาตรฐานการบริหารงานพนักงานมหาวิทยาลัยแต่อย่างใด
ประการสุดท้าย แม้ผู้ดำรงตำแหน่งหรือสถานภาพพนักงานมหาวิทยาลัยที่เหมือนกันและมีหน้าที่ในการทำภารกิจบริการสาธารณะด้านการศึกษาที่เหมือนกัน แต่ต่างกันแต่เพียงที่มาของแหล่งเงินเดือน ก็ได้รับการปฏิบัติที่ไม่เท่าเทียม โดยพนักงานมหาวิทยาลัยบางประเภทไม่มีสิทธิที่จะได้รับพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์เช่นเดียวกับข้าราชการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีหรือพนักงานมหาวิทยาลัยในสถาบันอุดมศึกษาที่ได้รับเงินเดือนจากเงินงบประมาณแผ่นดิน
แนวทางในการพัฒนากฎหมายต่อต้านการเลือกปฏิบัติต่อพนักงานมหาวิทยาลัย
แม้ว่าประเทศไทยไม่ได้มีความหลากหลายและความแตกต่างในด้านวัฒนธรรม เชื้อชาติ ศาสนา ความเชื่อรสนิยมและสีผิวแบบผู้คนในสังคมมหาวิทยาลัยหรือสถาบันอุดมศึกษาในประเทศอังกฤษ[9]
แต่อย่างไรก็ดี ปัญหาที่ประเทศไทยกำลังประสบอยู่เกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติต่อพนักงานมหาวิทยาลัย นั้นคือ การอาศัยความแตกต่างและความเหลื่อมล้ำทางด้านสถานภาพของบุคคลกรในมหาวิทยาลัยในการเลือกปฏิบัติ (Labour Discrimination) อันก่อให้เกิดความเหลือมล้ำระหว่างผู้ที่ปฏิบัติงานในหน้าที่และภารกิจบริการสาธารณะในลักษณะงานบริการสาธารณะด้านการศึกษาแบบเดียวกัน แต่กลับได้รับการปฏิบัติทางด้านสวัสดิการและความมั่นคงในการทำงานที่แตกต่างกัน นอกจากนี้ การกระทำภายในองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลประเภทพนักงานมหาวิทยาลัย ก็ยากที่จะตรวจสอบโดยกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง เพราะศาลปกครองภายใต้กฎหมายวิธิพิจารณาคดีทางปกครองไม่อาจก้าวล่วงมาตรวจสอบการพิจารณาหรือวินิจฉัยเป็นการภายในมหาวิทยาลัยในฐานะที่เป็นหน่วยงานทางปกครองได้ดังที่ได้กล่าวไปในข้างต้น ซึ่งการที่กระบวนการยุติธรรมทางปกครองไม่สามารถตรวจสอบได้ตามกฎหมาย ย่อมเปิดช่องให้ผู้บังคับบัญชาอาจใช้อคติในการตัดสินหรือพิจารณาการต่ออายุสัญญาของพนังงานมหาวิทยาลัย ด้วยเหตุผลที่เกี่ยวข้องกับปัญหาต่างๆ อันเนื่องมาจากความแตกต่างและความเหลื่อมล้ำทางด้านสถานภาพของบุคคลกรในมหาวิทยาลัย จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องกำหนดและบัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะขึ้น เพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมจากสถานภาพทางตำแหน่ง (Anti-discrimination) และส่งเสริมสวัสดิการด้านต่างๆ ให้เท่าเทียมกับสถานภาพของบุคคลกรประเภทอื่นๆ ในมหาวิทยาลัย ที่ปฏิบัติงานในภารกิจหรือหน้าที่การจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาที่เหมือนกัน เช่น ข้าราชการ เป็นต้น นอกจากการขจัดการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมจากสถานภาพทางตำแหน่งโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายแล้ว รัฐควรบัญญัติแนวทางในการปฏิบัติหรือเกณฑ์กลาง (Code of Practice) ตามมาตรการทางกฎหมายที่ได้จัดทำขึ้น เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ แนวทางและวิธิการเพื่อสร้างปทัสถานที่ดีในการขจัดการเลือกปฏิบัติในกรณีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลประเภทพนักงานมหาวิทยาลัย เช่น การกำหนดเกณฑ์กลางด้านธรรมาภิบาลในการประเมินผลงาน (Performance Appraisal Governance) สำหรับผู้บังคับบัญชาหรือคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานพนักงานมหาวิทยาลัย เพื่อให้มีแนวการปฏิบัติอย่างเดียวกันและป้องกันการใช้ดุลพินิจและอคติที่ไม่เป็นธรรมในการประเมินผลการปฏิบัติงาน
สรุป
[2] มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์. 2555. มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 12 ตุลาคม 2542 เรื่อง ผลการดำเนินการของคณะกรรมการกำหนดเป้าหมายและนโยบายกำลังคนภาครัฐ (คปร.) เกี่ยวกับอัตราที่ยุบเลิกจากผลการเกษียณอายุปีงบประมาณ พ.ศ. 2541 คณะรัฐมนตรีรับทราบตามที่รองนายกรัฐมนตรี. [Online]. สืบค้นเมื่อ 30 กรกฎาคม, 2555 , จาก http://www.cau.ku.ac.th/01_intro/resolution/2542_10_12.htm
[5] คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล้านนา. 2555. สรุปผลการประชุม. [Online]. สืบค้นเมื่อ 30 กรกฎาคม, 2555 , จากhttp://engineering.rmutl.ac.th/engineer/attachments/article/205/สรุปผลการประชุม1.pdf
[7] มหาวิทยาลัยราชภัฏวไลยอลงกรณ์. 2552. โครงการวิจัยสถานภาพธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัยในมหาวิทยาลัยราชภัฏ. [Online]. สืบค้นเมื่อ 1 สิงหาคม, 2555 , จาก http://www.vru.ac.th/goodgovru/law.html
[8] ปีดิเทพ อยู่ยืนยง. 2555. ความเสมอภาคในสถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายอังกฤษ. [Online]. สืบค้นเมื่อ 1 สิงหาคม, 2555 , จาก http://www.midnightuniv.org/
[9] กฎหมาย Equality Act 2010 ได้กำหนดลักษณะของบุคคลที่ได้รับการคุ้มครอง (Protected characters) ภายใต้กฎหมายเฉพาะ ได้แก่ อายุ (age) ความพิการทางกาย (disability) การแปลงเพศ (gender reassignment) การแต่งงานและการใช้ชีวิตคู่ (marriage and civil partnership) การตั้งครรภ์และการคลอดบุตร (pregnancy and maternity) สีผิว (race) ศาสนาและความเชื่อ (religion or belief) เพศ (sex) การแสดงออกรสนิยมทางเพศ (sexual orientation) แต่สำหรับการพัฒนากฎหมายต่อต้านการเลือกปฏิบัติต่อพนักงานมหาวิทยาลัยนั้น อาจพัฒนาหลักการโดยกำหนดลักษณะของ “สถานภาพพนักงานมหาวิทยาลัย” (Protected Employee Status) ให้ได้รับความคุ้มครองจากการเลือกปฏิบัติทางแรงงานและสวัสดิการ