มาตรการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันน้ำท่วมของญี่ปุ่น

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

1 บทนำ
เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 12 กรกฎาคม 2555 ที่ผ่านนี้ มาประเทศญี่ปุ่นได้ประสบปัญหาอุทกภัยอันเกิดจากฝนที่ตกอย่างหนัก (Torrential Rainfall) จนทำให้เกิดภาวะน้ำท่วมเฉียบพลัน (Flash Flood) [1]บริเวณเกาะคิวชู (Kyushu) ของจังหวัดฟุกุโอะกะ (Fukuoka) จังหวัดโออิตะ (Oita) และจังหวัดคุมาโมโตะ (Kumamoto) ซึ่งอยู่ทางตอนใต้ของประเทศญี่ปุ่น โดยภัยธรรมชาติในครั้งนี้ได้คร่าชีวิตชาวญี่ปุ่นกว่ายี่สิบคนและประชาชนต้องอพยพจากครัวเรือนเร่งด่วนกว่าสองแสนห้าหมื่นคน[2] 

สำหรับเหตุการณ์น้ำท่วมของญี่ปุ่นในครั้งนี้มิใช่ครั้งแรกที่ประเทศญี่ปุ่นได้เผชิญ หากแต่ประเทศญี่ปุ่นได้ประสบกับปัญหาน้ำท่วมมาเป็นเวลาช้านาน ด้วยสาเหตุมาจากสภาพภูมิประเทศประกอบด้วยเกาะกว่าสามพันแห่ง โดยประเทศญี่ปุ่นมักเผชิญกับพายุไต้ฝุ่นที่รุนแรง (Mega-scale Typhoons)และฝนตกที่รุนแรง (Heavy Raining)[3]จึงทำให้เกิดน้ำท่วมใหญ่หลายครั้ง ตัวอย่างเช่น วิกฤติน้ำท่วมบริเวณแม่น้ำชิคูโกะ (Chikugo River) ค.ศ. 1953 ในบริเวณทางตอนเหนือของเกาะคิวชู อันเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตและสูญหายราวพันคนและบ้านเรือนเสียหายกว่าสี่แสนห้าหมื่นครัวเรือน[4]และวิกฤติน้ำท่วมบริเวณแม่น้ำคาโน (Kano River) เมืองชิซูโอกะ (Shizuoka) ในปี ค.ศ. 1958 อันเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตกว่าหนึ่งพันห้าร้อยคน[5]เป็นต้น

เพราะญี่ปุ่นประสบปัญหาน้ำท่วมจากพายุและฝนที่ตกหนักติดต่อหลายครั้ง ทำให้ประเทศญี่ปุ่นได้พยายามแสวงหาแนวทางและวิธีการเพื่อรับมือกับปัญหาน้ำท่วม โดยหลังจากปี ค.ศ.1949 รัฐบาลญี่ปุ่นจึงได้กำหนดมาตรการทางกฎหมายเพื่อป้องกันน้ำท่ว[6]อันประกอบไปด้วยกฎหมายที่สำคัญ 3 ฉบับ ได้แก่ กฎหมาย Disaster Measures Basic Act 1961 กฎหมาย River Act 1964 และกฎหมาย Flood Protection Act 194[7]

2 กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันน้ำท่วมของประเทศญี่ปุ่น

ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1949 เป็นต้นมา รัฐบาลญี่ปุ่นได้บัญญัติกฎหมายหลายฉบับเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการบริหารทรัพยากรน้ำ ตัวอย่างเช่น กฎหมาย Emergency Measures Concerning Soil and Water Conservation Act 1960 กฎหมาย Water Resources Development Promotion Act 1961 กฎหมาย Disaster Countermeasure Basic Act 1961 และกฎหมาย Special Measures Concerning Reservoir Areas Development Act 1973 เป็นต้น [8 ในปัจจุบัน ประเทศญี่ปุ่นยังมีมาตรการทางกฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วม[9] เพิ่มเติม อีกหลายฉบับ ที่สำคัญ คือ ในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ได้แก่[10] กฎหมาย Flood Protection Act 1949 กฎหมาย Disaster Measures Basic Act 1961 และกฎหมาย River Act 1964 เป็นต้น

2.1 กฎหมาย Flood Protection Act 1949

กฎหมาย Flood Protection Act 1949[11] เป็นกฎหมายเฉพาะในการป้องกันปัญหาอุทกภัยอันเนื่องมาจากน้ำท่วม (Floods) หรือคลื่นพายุหมุนยกซัดฝั่ง (Storm Surges) โดยกฎหมายฉบับนี้มีสาระสำคัญหลายประการ ได้แก่ ประการแรก กฎหมายฉบับนี้ได้ส่งเสริมการกระจายอำนาจ (Decentralisation)[12] เพื่อให้รัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจในการดำเนินกิจกรรมป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยอันเนื่องมาจากภาวะน้ำท่วมโดยตรง เพราะท้องถิ่นย่อมรู้ปัญหาและลักษณะทางภูมิประเทศเฉพาะของแต่ละท้องถิ่นกับความเสี่ยงที่อาจเกิดภาวะน้ำท่วมในบริเวณต่างๆ ในกรณีที่มีความเสี่ยงอันอาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมในแต่ละท้องถิ่นได้ โดยท้องถิ่นอาจกำหนดข้อบังคับหรือคำสั่งเพื่อให้ประชาชนปฏิบัติตามในกรณีป้องกันภาวะน้ำท่วม เช่น การออกคำสั่งอพยพประชาชน เป็นต้น

ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้ยังได้กำหนดหน้าที่ของรัฐบาลญี่ปุ่น ในการพยากรณ์ภาวะน้ำท่วม (Flood Forecasting) โดยให้อำนาจแก่กรมอุตุนิยมวิทยาของญี่ปุ่น (Japan Meteorological Agency - JMA) เป็นผู้พยากรณ์และประมวลผลสภาพอากาศที่เกี่ยวข้องกับการคาดการณ์ภาวะน้ำท่วม เมื่อได้ผลการพยากรณ์แล้ว ให้กรมอุตุนิยมวิทยาดำเนินการแจ้งผลดังกล่าวต่อกระทรวงที่ดิน สาธารณูปโภค การขนส่งและท่องเที่ยว (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism) เพื่อให้กระทรวงดังกล่าวนำไปแจ้งต่อจังหวัด (Prefecture) ในกรณีที่มีความเป็นไปได้ว่าระดับน้ำอาจขึ้นสูง อาจส่งผลให้เกิดน้ำท่วมในอนาคต หรือในกรณีเกิดน้ำท่วมแล้วและน้ำท่วมดังกล่าวมีระดับความลึกมากขึ้น เพื่อให้จังหวัดประกาศให้ประชาชนหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้เตรียมการรับมือกับสถานการณ์น้ำท่วมที่อาจเกิดหรือกำลังเกิดขึ้น

ประการที่สาม กฎหมายดังกล่าวยังได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดทำแผนที่ระบุอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood Hazard Maps) เพื่อกำหนดพื้นที่ที่อาจสุ่มเสี่ยงจะได้รับผลกระทบหรืออันตรายจากภาวะน้ำท่วมและระบุจุดที่มีการเตรียมการป้องกันเพื่อต่อสู้กับปัญหาน้ำท่วม สำหรับประโยชน์ของแผนที่ระบุอันตรายจากภาวะน้ำท่วมนี้ นอกจากจะทำให้ภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถวางแผนหรือคาดการณ์เพื่อรับมือกับภาวะน้ำท่วมปัญหาน้ำท่วมในระยะยาวได้แล้ว ยังถือเป็นการจัดทำข้อมูลข่าวสารด้านน้ำท่วมอีกประการหนึ่ง เพื่อให้ประชาชนรู้จุดแข็งและจุดด้อยของสภาพภูมิประเทศหรือภูมิศาสตร์ให้ชุมชนของตนล่วงหน้า ทำให้ประชาชนสามารถหลีกเลี่ยงจากภัยอันตรายได้ทันท่วงที[13]

2.2 กฎหมาย Disaster Measures Basic Act 1961

กฎหมาย Disaster Measures Basic Act 1961 ได้กำหนดมาตรการในการรับมือกับภัยพิบัติต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นและส่งผลร้ายต่อสาธารณชน โดยกฎหมายฉบับนี้ วางหลักเกณฑ์ให้รัฐกำหนดมาตรการเท่าที่จำเป็น (Necessary) ในการป้องกันภัยพิบัติต่างๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อประชาชนและรัฐต้องกำหนดความรับผิดชอบ (Responsibility) ต่อการป้องกันหายนะทางธรรมชาติที่อาจส่งผลร้ายต่อประชาชน นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังได้กำหนดมาตรการในการเตือนภัย 3 ระดับ ได้แก่ ระดับการบริหารจัดการภัยพิบัติ (Disaster Management) โดยหน่วยงานระดับชาติ ระดับการตอบสนองภาวะฉุกเฉิน (Emergency Response) โดยจังหวัดและระดับการปฏิบัติเพื่อการบรรเทาหายนะ (Recovery from Disaster) โดยท้องถิ่น[14]

2.3 กฎหมาย River Act 1964

กฎหมาย River Act 1964 ได้กำหนดมาตรการหลัก (Main Legislative Instrument) [15] ในการป้องกันน้ำท่วมโดยอาศัยกลไกการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำจากแม้น้ำแหล่งน้ำประเภทต่างๆ [16] ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวได้จัดแบ่งระดับผู้มีอำนาจสั่งการเพื่อบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเพื่อป้องกันน้ำท่วมเป็น 2 ระดับ ได้แก่ ระดับกระทรวง ที่ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงที่ดิน สาธารณูปโภค การขนส่งและท่องเที่ยว มีอำนาจสั่งการในกรณีเกิดภาวะน้ำท่วมในแม่น้ำสายหลักและอาจส่งผลกระทบต่อสาธารณชนในหลายจังหวัด หรือมีพื้นที่เสียหายเป็นจำนวนมาก และระดับจังหวัด ที่ให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจในการสั่งการในกรณีที่เกิดภาวะน้ำท่วมในบริเวณจังหวัดของตน

อนึ่ง ผู้มีอำนาจสั่งการเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมทั้งในระดับประเทศและระดับจังหวัด ต่างต้องบริหารจัดการป้องกันน้ำท่วมในลักษณะที่ครอบคลุม (Comprehensive Manner) กล่าวคือ ผู้บริหารจัดการแม่น้ำทั้งสองระดับอาจกำหนดการปฏิบัติการที่เหมาะสม เช่น การออกคำสั่งให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องหาวัสดุที่มีอยู่ในท้องถิ่น มาทำเป็นแนวป้องกันน้ำท่วม เป็นต้น นอกจากนี้ กฎหมายฉบับนี้ยังให้อำนาจกับผู้บริหารจัดการแม่น้ำในการเวนคืน (Expropriate) ที่ดินหรือพื้นที่บริเวณที่เกี่ยวข้องกับภาวะน้ำท่วม เพื่อนำพื้นที่ดังกล่าวมาบริหารจัดการภาวะน้ำท่วม และอำนาจสั่งให้ท้องถิ่นทำลาย (Dispose) สิ่งปลูกสร้างหรือสิ่งกีดขวางอื่นๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการระบายน้ำ เพื่อให้น้ำสามารถระบายออกไปได้ดีในกรณีที่มีภาวะน้ำท่วม

3 ข้อจำกัดบางประการสำหรับการบังคับใช้กฎหมาย

แม้ว่ากฎหมาย Disaster Measures Basic Act 1961 กฎหมาย River Act 1964 และกฎหมาย Flood Protection Act 1949 ทั้ง 3 ฉบับ เป็นกฎหมายที่กำหนดมาตรการในการต่อสู้กับปัญหาน้ำท่วมและเตรียมการรับมือกับวิกฤติน้ำท่วม ที่สร้างระบบและแบบแผนในการต่อสู้กับปัญหาน้ำท่วมทั้งในระยะสั้นและระยะยาว อย่างไรก็ดี การบังคับใช้มาตรการทางกฎหมายดังกล่าว อาจประสบปัญหาบางประการ ตัวอย่างเช่น การสั่งการและกำกับดูแลปัญหาน้ำท่วม (Administrative Hierarchy) จากระดับกระทรวงไปสู่จังหวัดและท้องถิ่นเป็นลำดับ อาจทำให้เกิดความล่าช้าและซับซ้อน อนึ่ง ในบางกรณีความเห็นของผู้บริหารจัดการน้ำ (River Administrator) ในแต่ละลำดับชั้น ในฐานะผู้มีอำนาจสั่งการเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอาจมีความเห็นที่ขัดหรือแย้งกับคณะกรรมการบริหารแม่น้ำตามกฎหมาย River Act (River Law Committee)[17] เป็นต้น

4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ

เมื่อมองประเทศญี่ปุ่นแล้ว พบว่า ประเทศญี่ปุ่นมีความพยายามในการปรับตัวในทุกด้านให้เข้ากับสภาพภูมิประเทศที่ตนกำลังอาศัยอยู่และภูมิอากาศที่ต้องเผชิญในอนาคต รวมไปถึงการสร้างมาตรการทางกฎหมายเฉพาะให้สอดรับกับภัยธรรมชาติที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต ซึ่งหากเทียบกับประเทศไทยที่เคยประสบปัญหาวิกฤติภาวะน้ำท่วมมาหลายครั้ง จนมาถึงวิกฤติน้ำท่วมครั้งล่าสุดเมื่อปี พ.ศ.2554 ที่ผ่านมานี้ พบว่าประเทศไทยยังไม่มีมาตรการทางกฎหมายเฉพาะกำหนดกลไกในการป้องกันปัญหาน้ำท่วมอย่างเป็นระบบ และไม่มีมาตรการทางกฎหมายที่กำหนดการกระจายอำนาจในการต่อสู้กับปัญหาน้ำท่วมไปสู่ท้องถิ่น

ด้วยเหตุนี้ ประเทศไทยจึงควรศึกษาแนวทางและพัฒนาการในการต่อสู้กับภาวะน้ำท่วม ที่อาจกระทบต่อประเทศไทยในอนาคต โดยอาศัยบทเรียนจากพัฒนาการทางกฎหมายป้องกันน้ำท่วมของญี่ปุ่น มาเป็นแนวทางในการกำหนดกลไกและวิธีการในการแก้ปัญหาน้ำท่วมทั้งในระยะสั้นและระยะยาวต่อไปในอนาคต

 


* นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ คณะบริหารธุรกิจและกฎหมาย มหาวิทยาลัยเดอมงฟอร์ต สหราชอาณาจักร  อีเมลล์ pedithep.youyuenyong@email.dmu.ac.uk

[1] BBC News.: Japan floods: Relief teams work as residents return. [cited 2012 July 20].  Available from: http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-18852163

[2] BBC News.: Japan floods: 250,000 people ordered to leave homes. [cited 2012 July 20].  Available from: http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-18840329

[3] Takahasi, Y.: Flood Management in Japan During the Last Half-Century. National University of Singapore, Singapore, p 3, 2011.

[4] Takahasi, Y. and Monma, Y.:  The Reverse Side Story on the River Management in These 60 Years in Japan – As the Examples of the Conflict Between the Upper and Downstream People. Japanese National Water Problems Association, Tokyo. p. 4, 2008.

[5] United Nations Environment Programme.: International Shiga Forum on Technology for Water Management in the 21st Century. United Nations Environment Programme, Shiga, p. 38, 1999.

[6] นอกจากนี้ ประเทศญี่ปุ่นยังมีการบัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะขึ้นหลายฉบับ เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและควบคุมแหล่งน้ำประเภทต่างๆ โดยคำนึงถึงปัญหาต่างๆ ที่อาจกระทบต่อทรัพยากรน้ำได้ เช่น การควบคุมคุณภาพน้ำ การควบคุมคุณภาพน้ำดืมและสุขาภิบาลน้ำ การระบายน้ำในชุมชนเมืองอย่างยั่งยืน และผลกระทบจากภาวะโลกร้อนต่อแหล่งน้ำ เป็นต้น โปรดดู  United Nations. :  Freshwater country profile - Draft-freshwater 2003-Japan, pp. 1-12, 2003. (2004). [cited 2012 July 20].  Available from:http://www.un.org/esa/agenda21/natlinfo/countr/japan/Japanwater04f.pdf

[7] Adachi, T.: Flood damage mitigationefforts in Japan - Fifth US-Japan Conference on Flood Control and Water Resources Management January 2009. Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Tokyo, p 1-28, 2009.

[8] Japan Water Agency.: History. [cited 2012 July 20].  Available from: http://www.water.go.jp/honsya/honsya/english/08.html

[9] นอกจากนี้ ประเทศญี่ปุ่นยังมีการบัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะขึ้นหลายฉบับ เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและควบคุมแหล่งน้ำประเภทต่างๆ โดยคำนึงถึงปัญหาต่างๆ ที่อาจกระทบต่อทรัพยากรน้ำได้ เช่น การควบคุมคุณภาพน้ำ การควบคุมคุณภาพน้ำดืมและสุขาภิบาลน้ำ การระบายน้ำในชุมชนเมืองอย่างยั่งยืน และผลกระทบจากภาวะโลกร้อนต่อแหล่งน้ำ เป็นต้น โปรดดู  United Nations. :  Freshwater country profile - Draft-freshwater 2003-Japan, pp. 1-12, 2003. (2004). [cited 2012 July 20].  Available from:http://www.un.org/esa/agenda21/natlinfo/countr/japan/Japanwater04f.pdf

[10] Adachi, T.: Flood damage mitigationefforts in Japan - Fifth US-Japan Conference on Flood Control and Water Resources Management January 2009. Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Tokyo, p 1-28, 2009.

[11] ในบางตำราเรียก “Flood Fighting (Suibo) Law”  โปรดดูใน Tachi, K.: Organization of local people for preparedness and emergency response- Flood fighting (Suibo) system in Japan Session: Preparedness and Emergency Response. [cited 2012 July 20].  Available from: http://www.nfrmp.us/ifrma/docs/pre/summary/TachiPaper.pdf

[12] กฎหมายดังกล่าวได้เสริมสร้างการกระจายอำนาจเพื่อให้ท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่นสามารถต่อสู้กับภาวะน้ำท่วมได้  โดยความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นและประชาชนอาจเรียกว่า Suibo-dan หรือ Flood Fighting Team Working โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาสาสมัครและประชาชนมีส่วนร่วมในการห้องกันและบรรเทาผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมร่วมกัน เช่น การเตือนภัยให้ชุมชน การตั้งกระสอบทรายและคันกันน้ำให้ชุมชน เป็นต้น

[13] Ministry of Land, Infrastructure and Transport.: Flood Hazard Mapping Manual in Japan. [cited 2012 July 20].  Available from: http://www.icharm.pwri.go.jp/publication/pdf/2005/flood_hazard_mapping_manual.pdf

[14] Tachi, K.: Organization of local people for preparedness and emergency response ‐ Flood fighting (Suibo) system in Japan. [cited 2012 July 20].  Available from: http://www.nfrmp.us/ifrma/docs/presentations/Tachi_Presentation.pdf

[15] Ministry of Land, Infrastructure and Transport, Japan.: Japan: Tokai Heavy Rain (September 2000). [cited 2012 July 20].  Available from: http://www.apfm.info/pdf/case_studies/japan.pdf

[16] นอกจากในเรื่องของปัญหาน้ำท่วมแล้ว กฎหมายดังกล่าวยังได้ถูกบัญญัติขึ้นมาเพื่อเหตุผลหลักสี่ประการด้วยกัน ประการแรก กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการใช้ที่ดิน (Land use) ที่เกี่ยวข้องกับแม่น้ำ ได้แก่ การวางผังเมือง การพัฒนาเมืองบริเวณชายฝังแม่น้ำและการวางมาตรฐานการก่อสร้างหรือสิ่งปลูกสร้างบริเวณริมแม่น้ำ ประการต่อมา กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดในเรื่องของการรักษาสิ่งแวดล้อมของแม่น้ำและบริเวณชายฝั่งแม่น้ำ เพื่ออนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติในบริเวณแม่น้ำ รวมถึงการป้องกันมลภาวะและสิ่งปฏิกูลทางน้ำไม่ให้มากระทบกับธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของแม่น้ำ ประการที่สาม กฎหมายดังกล่าวยังเสริมสร้างแนวทางการต่อสู้กับภาวะน้ำท่วมและภาวะดินถล่มอันเนื่องมากจากน้ำท่วม ที่อาจก่อให้เกิดภัยอันตรายต่อสาธารณะชน และประการสุดท้าย กฎหมายดังกล่าวยังกำหนดแนวทางการใช้น้ำและการเก็บกักน้ำ เพื่อให้น้ำเพียงพอต่อสาธารณชนและเพียงพอต่อการดำเนินกิจกรรมทางอุตสาหกรรมของประเทศ โปรดดูเพิ่มเติมใน Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism.: IDI Water Series No. 4 The River Law with Commentary by Article Legal framework for River and Water Management in Japan, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Tokyo, p I - IV, 1999.

[17] Takahasi, Y.: Flood Management in Japan During the Last Half-Century. National University of Singapore, Singapore, p 18, 2011.

 

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท