1 บทนำ
เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 12 กรกฎาคม 2555 ที่ผ่านนี้ มาประเทศญี่ปุ่นได้ประสบปัญหาอุทกภัยอันเกิดจากฝนที่ตกอย่างหนัก (Torrential Rainfall) จนทำให้เกิดภาวะน้ำท่วมเฉียบพลัน (Flash Flood) [1]บริเวณเกาะคิวชู (Kyushu) ของจังหวัดฟุกุโอะกะ (Fukuoka) จังหวัดโออิตะ (Oita) และจังหวัดคุมาโมโตะ (Kumamoto) ซึ่งอยู่ทางตอนใต้ของประเทศญี่ปุ่น โดยภัยธรรมชาติในครั้งนี้ได้คร่าชีวิตชาวญี่ปุ่นกว่ายี่สิบคนและประชาชนต้องอพยพจากครัวเรือนเร่งด่วนกว่าสองแสนห้าหมื่นคน[2]
สำหรับเหตุการณ์น้ำท่วมของญี่ปุ่นในครั้งนี้มิใช่ครั้งแรกที่ประเทศญี่ปุ่นได้เผชิญ หากแต่ประเทศญี่ปุ่นได้ประสบกับปัญหาน้ำท่วมมาเป็นเวลาช้านาน ด้วยสาเหตุมาจากสภาพภูมิประเทศประกอบด้วยเกาะกว่าสามพันแห่ง โดยประเทศญี่ปุ่นมักเผชิญกับพายุไต้ฝุ่นที่รุนแรง (Mega-scale Typhoons)และฝนตกที่รุนแรง (Heavy Raining)[3]จึงทำให้เกิดน้ำท่วมใหญ่หลายครั้ง ตัวอย่างเช่น วิกฤติน้ำท่วมบริเวณแม่น้ำชิคูโกะ (Chikugo River) ค.ศ. 1953 ในบริเวณทางตอนเหนือของเกาะคิวชู อันเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตและสูญหายราวพันคนและบ้านเรือนเสียหายกว่าสี่แสนห้าหมื่นครัวเรือน[4]และวิกฤติน้ำท่วมบริเวณแม่น้ำคาโน (Kano River) เมืองชิซูโอกะ (Shizuoka) ในปี ค.ศ. 1958 อันเป็นเหตุให้มีผู้เสียชีวิตกว่าหนึ่งพันห้าร้อยคน[5]เป็นต้น
เพราะญี่ปุ่นประสบปัญหาน้ำท่วมจากพายุและฝนที่ตกหนักติดต่อหลายครั้ง ทำให้ประเทศญี่ปุ่นได้พยายามแสวงหาแนวทางและวิธีการเพื่อรับมือกับปัญหาน้ำท่วม โดยหลังจากปี ค.ศ.1949 รัฐบาลญี่ปุ่นจึงได้กำหนดมาตรการทางกฎหมายเพื่อป้องกันน้ำท่ว[6]อันประกอบไปด้วยกฎหมายที่สำคัญ 3 ฉบับ ได้แก่ กฎหมาย Disaster Measures Basic Act 1961 กฎหมาย River Act 1964 และกฎหมาย Flood Protection Act 194[7]
2 กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันน้ำท่วมของประเทศญี่ปุ่น
2.1 กฎหมาย Flood Protection Act 1949
ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้ยังได้กำหนดหน้าที่ของรัฐบาลญี่ปุ่น ในการพยากรณ์ภาวะน้ำท่วม (Flood Forecasting) โดยให้อำนาจแก่กรมอุตุนิยมวิทยาของญี่ปุ่น (Japan Meteorological Agency - JMA) เป็นผู้พยากรณ์และประมวลผลสภาพอากาศที่เกี่ยวข้องกับการคาดการณ์ภาวะน้ำท่วม เมื่อได้ผลการพยากรณ์แล้ว ให้กรมอุตุนิยมวิทยาดำเนินการแจ้งผลดังกล่าวต่อกระทรวงที่ดิน สาธารณูปโภค การขนส่งและท่องเที่ยว (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism) เพื่อให้กระทรวงดังกล่าวนำไปแจ้งต่อจังหวัด (Prefecture) ในกรณีที่มีความเป็นไปได้ว่าระดับน้ำอาจขึ้นสูง อาจส่งผลให้เกิดน้ำท่วมในอนาคต หรือในกรณีเกิดน้ำท่วมแล้วและน้ำท่วมดังกล่าวมีระดับความลึกมากขึ้น เพื่อให้จังหวัดประกาศให้ประชาชนหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้เตรียมการรับมือกับสถานการณ์น้ำท่วมที่อาจเกิดหรือกำลังเกิดขึ้น
ประการที่สาม กฎหมายดังกล่าวยังได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดทำแผนที่ระบุอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood Hazard Maps) เพื่อกำหนดพื้นที่ที่อาจสุ่มเสี่ยงจะได้รับผลกระทบหรืออันตรายจากภาวะน้ำท่วมและระบุจุดที่มีการเตรียมการป้องกันเพื่อต่อสู้กับปัญหาน้ำท่วม สำหรับประโยชน์ของแผนที่ระบุอันตรายจากภาวะน้ำท่วมนี้ นอกจากจะทำให้ภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถวางแผนหรือคาดการณ์เพื่อรับมือกับภาวะน้ำท่วมปัญหาน้ำท่วมในระยะยาวได้แล้ว ยังถือเป็นการจัดทำข้อมูลข่าวสารด้านน้ำท่วมอีกประการหนึ่ง เพื่อให้ประชาชนรู้จุดแข็งและจุดด้อยของสภาพภูมิประเทศหรือภูมิศาสตร์ให้ชุมชนของตนล่วงหน้า ทำให้ประชาชนสามารถหลีกเลี่ยงจากภัยอันตรายได้ทันท่วงที[13]
2.2 กฎหมาย Disaster Measures Basic Act 1961
2.3 กฎหมาย River Act 1964
อนึ่ง ผู้มีอำนาจสั่งการเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมทั้งในระดับประเทศและระดับจังหวัด ต่างต้องบริหารจัดการป้องกันน้ำท่วมในลักษณะที่ครอบคลุม (Comprehensive Manner) กล่าวคือ ผู้บริหารจัดการแม่น้ำทั้งสองระดับอาจกำหนดการปฏิบัติการที่เหมาะสม เช่น การออกคำสั่งให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องหาวัสดุที่มีอยู่ในท้องถิ่น มาทำเป็นแนวป้องกันน้ำท่วม เป็นต้น นอกจากนี้ กฎหมายฉบับนี้ยังให้อำนาจกับผู้บริหารจัดการแม่น้ำในการเวนคืน (Expropriate) ที่ดินหรือพื้นที่บริเวณที่เกี่ยวข้องกับภาวะน้ำท่วม เพื่อนำพื้นที่ดังกล่าวมาบริหารจัดการภาวะน้ำท่วม และอำนาจสั่งให้ท้องถิ่นทำลาย (Dispose) สิ่งปลูกสร้างหรือสิ่งกีดขวางอื่นๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการระบายน้ำ เพื่อให้น้ำสามารถระบายออกไปได้ดีในกรณีที่มีภาวะน้ำท่วม
3 ข้อจำกัดบางประการสำหรับการบังคับใช้กฎหมาย
4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ
ด้วยเหตุนี้ ประเทศไทยจึงควรศึกษาแนวทางและพัฒนาการในการต่อสู้กับภาวะน้ำท่วม ที่อาจกระทบต่อประเทศไทยในอนาคต โดยอาศัยบทเรียนจากพัฒนาการทางกฎหมายป้องกันน้ำท่วมของญี่ปุ่น มาเป็นแนวทางในการกำหนดกลไกและวิธีการในการแก้ปัญหาน้ำท่วมทั้งในระยะสั้นและระยะยาวต่อไปในอนาคต
* นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ คณะบริหารธุรกิจและกฎหมาย มหาวิทยาลัยเดอมงฟอร์ต สหราชอาณาจักร อีเมลล์ pedithep.youyuenyong@email.dmu.ac.uk
[1] BBC News.: Japan floods: Relief teams work as residents return. [cited 2012 July 20]. Available from: http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-18852163
[2] BBC News.: Japan floods: 250,000 people ordered to leave homes. [cited 2012 July 20]. Available from: http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-18840329
[3] Takahasi, Y.: Flood Management in Japan During the Last Half-Century. National University of Singapore, Singapore, p 3, 2011.
[4] Takahasi, Y. and Monma, Y.: The Reverse Side Story on the River Management in These 60 Years in Japan – As the Examples of the Conflict Between the Upper and Downstream People. Japanese National Water Problems Association, Tokyo. p. 4, 2008.
[5] United Nations Environment Programme.: International Shiga Forum on Technology for Water Management in the 21st Century. United Nations Environment Programme, Shiga, p. 38, 1999.
[6] นอกจากนี้ ประเทศญี่ปุ่นยังมีการบัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะขึ้นหลายฉบับ เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและควบคุมแหล่งน้ำประเภทต่างๆ โดยคำนึงถึงปัญหาต่างๆ ที่อาจกระทบต่อทรัพยากรน้ำได้ เช่น การควบคุมคุณภาพน้ำ การควบคุมคุณภาพน้ำดืมและสุขาภิบาลน้ำ การระบายน้ำในชุมชนเมืองอย่างยั่งยืน และผลกระทบจากภาวะโลกร้อนต่อแหล่งน้ำ เป็นต้น โปรดดู United Nations. : Freshwater country profile - Draft-freshwater 2003-Japan, pp. 1-12, 2003. (2004). [cited 2012 July 20]. Available from:http://www.un.org/esa/agenda21/natlinfo/countr/japan/Japanwater04f.pdf
[7] Adachi, T.: Flood damage mitigationefforts in Japan - Fifth US-Japan Conference on Flood Control and Water Resources Management January 2009. Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Tokyo, p 1-28, 2009.
[8] Japan Water Agency.: History. [cited 2012 July 20]. Available from: http://www.water.go.jp/honsya/honsya/english/08.html
[9] นอกจากนี้ ประเทศญี่ปุ่นยังมีการบัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะขึ้นหลายฉบับ เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและควบคุมแหล่งน้ำประเภทต่างๆ โดยคำนึงถึงปัญหาต่างๆ ที่อาจกระทบต่อทรัพยากรน้ำได้ เช่น การควบคุมคุณภาพน้ำ การควบคุมคุณภาพน้ำดืมและสุขาภิบาลน้ำ การระบายน้ำในชุมชนเมืองอย่างยั่งยืน และผลกระทบจากภาวะโลกร้อนต่อแหล่งน้ำ เป็นต้น โปรดดู United Nations. : Freshwater country profile - Draft-freshwater 2003-Japan, pp. 1-12, 2003. (2004). [cited 2012 July 20]. Available from:http://www.un.org/esa/agenda21/natlinfo/countr/japan/Japanwater04f.pdf
[10] Adachi, T.: Flood damage mitigationefforts in Japan - Fifth US-Japan Conference on Flood Control and Water Resources Management January 2009. Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Tokyo, p 1-28, 2009.
[11] ในบางตำราเรียก “Flood Fighting (Suibo) Law” โปรดดูใน Tachi, K.: Organization of local people for preparedness and emergency response- Flood fighting (Suibo) system in Japan Session: Preparedness and Emergency Response. [cited 2012 July 20]. Available from: http://www.nfrmp.us/ifrma/docs/pre/summary/TachiPaper.pdf
[12] กฎหมายดังกล่าวได้เสริมสร้างการกระจายอำนาจเพื่อให้ท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่นสามารถต่อสู้กับภาวะน้ำท่วมได้ โดยความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นและประชาชนอาจเรียกว่า Suibo-dan หรือ Flood Fighting Team Working โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาสาสมัครและประชาชนมีส่วนร่วมในการห้องกันและบรรเทาผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมร่วมกัน เช่น การเตือนภัยให้ชุมชน การตั้งกระสอบทรายและคันกันน้ำให้ชุมชน เป็นต้น
[13] Ministry of Land, Infrastructure and Transport.: Flood Hazard Mapping Manual in Japan. [cited 2012 July 20]. Available from: http://www.icharm.pwri.go.jp/publication/pdf/2005/flood_hazard_mapping_manual.pdf
[14] Tachi, K.: Organization of local people for preparedness and emergency response ‐ Flood fighting (Suibo) system in Japan. [cited 2012 July 20]. Available from: http://www.nfrmp.us/ifrma/docs/presentations/Tachi_Presentation.pdf
[15] Ministry of Land, Infrastructure and Transport, Japan.: Japan: Tokai Heavy Rain (September 2000). [cited 2012 July 20]. Available from: http://www.apfm.info/pdf/case_studies/japan.pdf
[16] นอกจากในเรื่องของปัญหาน้ำท่วมแล้ว กฎหมายดังกล่าวยังได้ถูกบัญญัติขึ้นมาเพื่อเหตุผลหลักสี่ประการด้วยกัน ประการแรก กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการใช้ที่ดิน (Land use) ที่เกี่ยวข้องกับแม่น้ำ ได้แก่ การวางผังเมือง การพัฒนาเมืองบริเวณชายฝังแม่น้ำและการวางมาตรฐานการก่อสร้างหรือสิ่งปลูกสร้างบริเวณริมแม่น้ำ ประการต่อมา กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดในเรื่องของการรักษาสิ่งแวดล้อมของแม่น้ำและบริเวณชายฝั่งแม่น้ำ เพื่ออนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติในบริเวณแม่น้ำ รวมถึงการป้องกันมลภาวะและสิ่งปฏิกูลทางน้ำไม่ให้มากระทบกับธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของแม่น้ำ ประการที่สาม กฎหมายดังกล่าวยังเสริมสร้างแนวทางการต่อสู้กับภาวะน้ำท่วมและภาวะดินถล่มอันเนื่องมากจากน้ำท่วม ที่อาจก่อให้เกิดภัยอันตรายต่อสาธารณะชน และประการสุดท้าย กฎหมายดังกล่าวยังกำหนดแนวทางการใช้น้ำและการเก็บกักน้ำ เพื่อให้น้ำเพียงพอต่อสาธารณชนและเพียงพอต่อการดำเนินกิจกรรมทางอุตสาหกรรมของประเทศ โปรดดูเพิ่มเติมใน Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism.: IDI Water Series No. 4 The River Law with Commentary by Article Legal framework for River and Water Management in Japan, Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Tokyo, p I - IV, 1999.
[17] Takahasi, Y.: Flood Management in Japan During the Last Half-Century. National University of Singapore, Singapore, p 18, 2011.