ทีดีอาร์ไอย้ำมีความไม่เสมอภาคในระบบภาษีของไทย โดยคนไทยยังไม่ได้จ่ายภาษีตามความสามารถในการจ่าย เกิดขึ้นทั้งจากตัวกฏหมายเองเอื้อ การใช้ช่องโหว่ของกฎหมาย และการไม่บังคับใช้กฏหมายอย่างจริงจัง มีการเลี่ยงภาษี แจ้งรายได้ต่ำเกินจริง ใช้สิทธิลดหย่อนเกินจำเป็น เสนอมาตรการขยายฐานภาษีให้ครอบคลุม เก็บภาษีตามความสามารถในการจ่าย เป็นการสร้างความเป็นธรรมให้ระบบภาษี ผลพลอยได้คือ ช่วยเพิ่มรายได้รัฐนำมาพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ

การพัฒนาเศรษฐกิจในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางสังคม ทั้งเรื่องรายได้ ทรัพย์สิน การออม การศึกษา และสวัสดิการสังคม  การลดความเหลื่อมล้ำต้องใช้มาตรการหลายด้านควบคู่กันไป ทั้งนโยบายเศรษฐกิจและนโยบายที่ไม่ใช่ด้านเศรษฐกิจ ในด้านเศรษฐกิจนั้น นโยบายที่ได้ผลที่สุดคือนโยบายการคลัง ที่ต้องทำหน้าที่เก็บภาษีจากผู้มีฐานะดีกว่าเฉลี่ยแล้วนำมาใช้จ่ายที่ก่อให้เกิดประโยชน์อย่างเท่าเทียมกันกับประชากรทุกคน

การศึกษาวิจัยที่ผ่านมา พบว่านโยบายการคลังของไทยมีส่วนเอื้อให้เกิดการกระจายตัวของรายได้ที่เท่าเทียมกันมากขึ้น (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2543)) ทั้งในส่วนของการใช้จ่ายภาครัฐและด้านภาษี  และนโยบายการคลังยังสามารถช่วยให้การกระจายรายได้เท่าเทียมกันมากขึ้นได้อีก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านภาษี หากมีการขยายฐานภาษีให้สามารถจัดเก็บภาษีได้ทั่วถึงทุกคนเท่าเทียมกันก็เชื่อว่าจะทำให้รัฐมีรายได้เพียงพอมาพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมและช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ และน่าจะเป็นแนวทางที่ประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยสามารถทำได้

ในปัจจุบันผู้เสียภาษีเงินได้มีเพียงประมาณ 8-9 ล้านคน ถือเป็นฐานภาษีที่ต่ำมากคิดเป็นเพียงประมาณหนึ่งในสี่ของกำลังแรงงานทั้งหมด (ไม่นับรวมภาษีเพื่อการบริโภคเช่นภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต ภาษีธุรกิจเฉพาะ) และถึงแม้ว่าผู้ไม่เสียภาษีจำนวนมากไม่เสียเพราะรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ขั้นต่ำในการเสียภาษี แต่มีจำนวนอีกมากเช่นกันที่ได้รับการยกเว้นการเสียภาษีด้วยเหตุผลต่าง ๆ หรือเลี่ยงไม่จ่ายภาษีโดยไม่มีการบังคับใช้กฏหมายอย่างจริงจัง

ดังนั้นการขยายฐานภาษีด้วยการดึงคนเข้ามาสู่ระบบภาษีอย่างถ้วนหน้าและอย่างเหมาะสมจึงสามารถเพิ่มรายได้ให้กับรัฐบาล ซึ่งนำไปใช้จ่ายเพื่อคนยากจนและผู้ด้อยโอกาสได้มากขึ้น รวมทั้งสร้างความเท่าเทียมกันของการจ่ายภาษีในกลุ่มผู้มีรายได้ใกล้เคียงกันด้วย นอกจากนั้นการที่สามารถนำคนจำนวนมากขึ้นเข้าสู่ระบบภาษีจะทำให้รัฐบาลมีข้อมูลรายได้ของประชากรอย่างครบถ้วนยิ่งขึ้น ซึ่งมีความสำคัญเป็นอย่างมากต่อการดูแลคนจนและผู้มีรายได้น้อยที่ได้รับความเดือดร้อนจากผลกระทบทางเศรษฐกิจในรูปแบบต่าง ๆ ซึ่งเป็นจุดอ่อนของนโยบายดูแลคนจนของไทยมาตลอด

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาเศรษฐกิจส่วนรวมและกระจายรายได้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เปิดเผยว่า    จากการศึกษามาตรการการคลังเพื่อความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม โดยเน้นการขยายฐานภาษีตามหลักความเสมอภาคทางภาษี พบว่าฐานภาษีของไทยมีการขยายตัวต่อเนื่องตามการขยายตัวทางเศรษฐกิจ โดยฐานรายจ่ายขยายตัวเร็วกว่าฐานรายได้ แต่อัตราภาษีมีแนวโน้มต่ำลงอย่างรวดเร็วเนื่องจากการลดลงของอากรนำเข้า  ส่วนฐานทรัพย์สินคาดว่ามีขนาดใหญ่กว่าฐานรายได้และรายจ่าย

ภาพโครงสร้างฐานภาษีปี 2552 (เฉพาะที่มีข้อมูล)

การศึกษามีข้อค้นพบสำคัญสองประการ คือ  ประการแรกพบว่ามีความไม่เสมอภาคทางภาษีในระบบภาษีของไทย กล่าวคือ ผู้มีความสามารถเสียภาษีเท่ากันยังเสียภาษีต่างกัน โดยเป็นเพราะ(ก) ผู้มีหน้าที่ยื่นเสียภาษีตามกฎหมายจำนวนมากมิได้ยื่นเสียภาษี (ข) แจ้งรายได้ต่ำกว่าความเป็นจริง (ค) กฎหมายหรือระเบียบบางประการทำให้ผู้มีรายได้เท่ากันเสียภาษีต่างกัน ในประเด็นแรก ข้อมูลจากกรมสรรพากรระบุว่าผู้ยื่นเสียภาษีมีเพียงประมาณหนึ่งในสี่ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน ส่วนประเด็นสอง การใช้ข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมเทียบเคียงกับข้อมูลจากกรมสรรพากร พบว่ามีผู้มีเงินได้ถึงระดับที่ต้องเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาแต่มิได้เสียประมาณ 4 แสนถึง 9 แสนคน ทำให้จำนวนเงินภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาน้อยกว่าที่ควรเป็นหลายหมื่นล้านบาทหรืออาจถึงระดับแสนล้านบาท

ตาราง เปรียบเทียบจำนวนภาษีที่จ่ายจริงและที่ควรจ่าย (ล้านบาท)

ที่มา: คำนวณจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม (สศส.) ปี 2552 (มีข้อสังเกตได้ว่า จำนวนภาษีรวมที่รายงานมียอดเพียง 1.5 หมื่นล้านบาท ซึ่งต่ำกว่าภาษีจริงที่ภาคครัวเรือนไทยจ่ายเป็นอันมาก โดยเฉลี่ยเกือบ 4 เท่าตัว)

ในส่วนภาษีจากฐานรายจ่าย พบว่ากิจการขนาดใหญ่เสียภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราต่ำกว่ากิจการขนาดเล็ก โดยเป็นผลจากการยกเว้นภาษีแต่กิจการบางประเภท หรือภาษีสรรพสามิตก็จัดเก็บต่างกันในสินค้าที่โดยเนื้อแท้แล้วเป็นสินค้าประเภทเดียวกัน ในขณะที่ภาษีจากฐานทรัพย์สินนั้น พบว่ามีผู้ถือครองทรัพย์สินจำนวนหนึ่งมิได้เสียภาษีแต่อย่างใด

สาเหตุที่ฐานภาษียังไม่มีความเสมอภาค มีหลายประการ เช่น  โครงสร้างภาษีและอัตราภาษี โดยเฉพาะการยกเว้นกลุ่มอาชีพหรือภาคเศรษฐกิจโดยไม่คำนึงถึงฐานภาษีที่หลากหลายในกลุ่มอาชีพหรือภาคเศรษฐกิจนั้น ๆ เช่นภาคการเกษตรมักได้รับการยกเว้นหรือเก็บภาษีในอัตราต่ำ ทั้งที่มีเกษตรกรที่มีรายได้สูงจำนวนมากที่มีรายได้เท่ากับหรือสูงกว่าผู้มีรายได้นอกภาคการเกษตรที่เสียภาษีมากกว่า        

ค่าลดหย่อนและช่องโหว่ทางกฎหมายหรือระเบียบ ซึ่งแม้มีจุดประสงค์ให้การดูแลผู้มีรายได้น้อย แต่ในหลายครั้งก็เอื้อประโยชน์ให้กับผู้มีรายได้สูงโดยไม่จำเป็น  มีการหลบเลี่ยงภาษี และหนีภาษี  เป็นปรากฏการณ์ที่พบเห็นทั่วไปในประเทศด้อยพัฒนาหรือกำลังพัฒนา หรือเศรษฐกิจที่มีสัดส่วนของธุรกิจใต้ดินหรือธุรกิจนอกระบบจำนวนมากเช่นประเทศไทย

การบังคับใช้กฎหมายภาษีไม่ทั่วถึง เช่นผู้มีหน้าที่ยื่นเสียภาษีจำนวนมากยังมิได้ยื่นเสียภาษี  และแม้จะมีการยื่นภาษี ก็อาจมีปัญหาความยากลำบากในการประเมินมูลค่าฐานภาษี เช่นการประเมินรายได้ของเกษตรที่มีความไม่แน่นอนสูง หรือการประเมินมูลค่าทรัพย์สินซึ่งมีความแตกต่างกันในรายละเอียดสูง เช่นมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในต่างพื้นที่

การขยายฐานภาษีสามารถลดความไม่เสมอภาคทางภาษีได้ โดยต้องแก้ปัญหาที่สืบเนื่องจากสาเหตุข้างต้นอย่างจริงจัง ทำให้การเสียภาษีมีความเป็นธรรมและสอดคล้องกับความสามารถในการเสียภาษี   โดยการขยายฐานภาษีควรเป็นประเด็นเร่งด่วนในการปรับโครงสร้างภาษีให้ครอบคลุมผู้ยังไม่ได้เสียภาษีตามหลักความเสมอภาคทางภาษี โดยเฉพาะผู้มีความสามารถในการเสียเท่ากับคนอื่นที่ปัจจุบันเสียภาษีอยู่แล้ว เช่น มีรายได้เท่ากัน มีความมั่งคั่งเท่ากัน    

ส่วนแนวทางอื่น ๆ ได้แก่ ปรับเปลี่ยนกฎหมายว่าด้วยการยื่นเสียภาษี โดยให้ผู้มีอายุครบ 18 ปีทุกคนต้องยื่นแบบฟอร์มการเสียภาษีไม่ว่าจะมีงานทำหรือมีรายได้หรือไม่ โดยอาจมีแรงจูงใจให้ผู้มีรายได้น้อยอยากยื่นแบบฟอร์มเสียภาษีด้วย เช่นการผูกเงื่อนไขการรับสวัสดิการบางประเภทกับรายได้พึงประเมินตามแบบฟอร์มการเสียภาษี เช่นเงินค่าเลี้ยงดูบุตร สิทธิ์การรับการฝึกฝีมือแรงงาน เป็นต้น พร้อมกันนี้ควรเร่งรัดการขยายความครอบคลุมของระบบประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบไม่ว่าจะเป็นแบบบังคับหรือแบบสมัครใจ ซึ่งจะทำให้ได้ฐานข้อมูลผู้เสียภาษีที่ครบถ้วนที่นอกจากจะช่วยเพิ่มความเสมอภาคของการเสียภาษีแล้วยังมีประโยชน์อย่างยิ่งในยามวิกฤติเศรษฐกิจเนื่องจากรัฐบาลสามารถทราบว่าจะให้ความช่วยเหลือใคร  

ความพยายามในการปฏิรูประบบภาษีที่ดินและทรัพย์สินในปัจจุบันเป็นเรื่องที่ควรส่งเสริม และต้องเร่งรัดให้เกิดผลในทางปฏิบัติโดยเร็ว   เร่งสร้างระบบการประเมินฐานภาษีที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม เพื่อให้การขยายฐานภาษีไม่สะดุดและสร้างความเป็นธรรมทางสังคมอย่างแท้จริง

การออกแบบระบบภาษีและขยายฐานภาษีควรคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของฐานภาษีด้วย เช่น อนาคตฐานภาษีจากทรัพย์สินจะสูงขึ้นตามระดับความมั่งคั่งของประเทศโดยเฉพาะทรัพย์สินสะสมของผู้สูงอายุในระยะ 15-20 ปีข้างหน้า   ป้องกันการโยกย้ายรายได้จากฐานภาษีหนึ่งไปอีกฐานภาษีหนึ่งที่มีอัตราภาษีต่ำกว่า หากทำไม่ได้ในทางปฏิบัติ ควรพิจารณาระบบภาษีแบอัตราเดียว (uniform tax rate system) ซึ่งแม้จะทำไม่ง่าย แต่ก็น่าจะง่ายกว่าการป้องกันการใช้ประโยชน์จากอัตราภาษีที่ต่างกัน (tax arbitrage)