ชื่อบทความเดิม :
ข้อพิจารณาบางประการเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548

บทนำ

      หลังจากที่รัฐบาลได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและรัฐบาลยังคงมีทีท่าที่จะยืดอายุต่อไปโดยไม่มีกำหนดนั้น มีประเด็นข้อกฎหมายที่สมควรพิจารณาในมุมมองของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะในด้านกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ซึ่งได้แก่กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง หรือ International Covenant on Civil, and Political Rights (ต่อไปจะเรียกชื่อย่อว่า ICCPR) ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีด้วย การพิจารณาในแง่มุมของกฎหมายระหว่างประเทศก็เพื่อยกระดับการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในประเทศไทยให้ได้มาตรฐานระหว่างประเทศอย่างแท้จริง

   1. กรอบพิจารณาทางกฎหมาย: รัฐธรรมนูญและกฎหมายระหว่างประเทศ

   ตามรัฐธรรมนูญ 2550 ในส่วนที่เป็นแนวนโยบายด้านการต่างประเทศ มาตรา 82 วรรคแรก บัญญัติว่า “ รัฐต้องส่งเสริมสัมพันธไมตรีและความร่วมมือกับนานาประเทศ ….ตลอดจนต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคี….” มาตรานี้ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนมากถึงกับเน้นว่า 'รัฐ' (ซึ่งหมายถึงองค์กรของรัฐ) ต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาที่เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนที่ไทยเป็นสมาชิกอยู่ ส่วนสนธิสัญญาที่เกี่ยวกับสิทิมมนุษยชนและเกี่ยวข้องกับการตราและใช้อำนาจตามกฎหมายในสถานการณ์ฉุกเฉินโดยตรงได้แก่ กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง หรือ International Covenant on Civil, and Political Rights ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติ เมื่อวันที่ 27 ตุลาคม พ.ศ. 2539 และสนธิสัญญานี้เริ่มมีผลผูกผันประเทศไทยเมื่อวันที่ 30 มกราคม พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา

   โดยมาตรา 2 (1) แห่ง ICCPR ระบุว่า “รัฐภาคีแต่ละรัฐแห่งกติกานี้รับเคารพและจะประกันแก่ปัจเจกบุคคลทั้งปวงภายในดินแดนของตนและภายในเขตอำนาจของตนในสิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้ในกติกานี้” และใน (2) ยังกำหนดต่อไปว่า “….. รัฐภาคีแต่ละรัฐแห่งกติกานี้รับที่จะดำเนินการตามขั้นตอนที่จำเป็น ตามกระบวนการทางรัฐธรรมนูญของตนและบทบัญญัติแห่งกติกานี้เพื่อให้มีมาตรการทางนิติบัญญัติหรือมาตรการอื่นที่อาจจำเป็นเพื่อให้สิทธิทั้งหลายที่รับรองไว้ในกติกานี้เป็นผล”

      เมื่อพิจารณามาตรา 82 วรรคแรก แห่งรัฐธรรมนูญปัจจุบันประกอบกับมาตรา 2 ของ ICCPR ซี่งประเทศไทยเป็นภาคีด้วยนั้นก็จะเข้าใจได้ว่า ประเทศไทยมีพันธกรณีทางกฎหมายที่จะต้องปฏิบัติ ICCPR ซึ่งมีสถานะเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ และประเทศไทยจะต้องดำเนินการทางนิติบัญญติและมาตรการอื่นเพื่อให้การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพทั้งหลายที่รับรองไว้ใน ICCPR ให้เกิดผลเป็นรูปธรรมได้จริง พูดง่ายๆก็คือ เมื่อประเทศไทยเข้าเป็นภาคี ICCPR แล้วก็จะต้องดำเนินการให้มีกลไกการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพแก่ปัจเจกชนมีสภาพบังคับใช้ได้จริงในทางปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมไม่ใช่เป็นแค่สมาชิก ICCPR แล้วก็จบกันโดยไม่มีมาตรการทางนิติบัญญัติและมาตรการอื่นๆมารองรับและนำไปปฏิบัติให้เกิดประสิทธิผลต่อไป

   2. การเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี (Derogation) คืออะไร

   เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า ในสถานการณ์ฉุกเฉินสาธารณะ (Public emergency) เมื่อรัฐต้องเผชิญกับสถานการณ์ที่คุกคามความอยู่รอดของชีวิตของชาติ (The Life of Nation) (ทั้งคำว่า Public emergency และคำว่า The Life of Nation เป็นถ้อยคำที่ ICCPR มาตรา 4 ใช้) รัฐสามารถหลีกเลี่ยงหรือยกเว้นที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีทั้งหลายที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพต่างๆ ของประชาชนพลเมืองได้ เช่น ในมาตรา 21 ของ ICCPR รับรองสิทธิในการชุมนุม แต่เมื่อมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและรัฐภาคี ICCPR ได้ใช้สิทธิที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีข้อ 21 โดยการออกกฎหมายห้ามการชุมนุม กรณีอย่างนี้ถือว่าทำได้ เพราะเป็นการใช้สิทธิตามมาตรา 4 ของ ICCPR เรียกว่า derogation กล่าวโดยสรุป ผลทางกฎหมายของการใช้สิทธิที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีที่รับรองไว้ใน ICCPR ที่เรียกว่า derogation นี้เป็นผลให้รัฐสามารถไม่ต้องปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้กติการะหว่างประเทศนี้ได้ เช่น รัฐสามารถห้ามการชุมนุมได้ หรือห้ามบุคคลมิให้เดินทางไปมาอย่างสะดวกได้

   อย่างไรก็ดี เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ของมหาชนกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชน ICCPR ได้ห้ามมิให้รัฐใช้สิทธิที่จะหลีกเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีใน ICCPR หากว่าสิทธิเช่นว่านั้นมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด กล่าวอีกนัยหนึ่ง แม้รัฐจะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็ตาม แต่รัฐก็ไม่อาจละเมิดสิทธิบางอย่างที่ได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษ สิทธิที่ว่านี้แก่ สิทธิในชีวิต (Right to Life) โดยข้อ 6 ของ ICCPR บัญญัติว่า “มนุษย์ทุกคนมีสิทธิที่จะมีชีวิตมาแต่กำเนิด สิทธินี้ต้องได้รับการคุ้มครองโดยกฎหมาย บุคคลจะต้องไม่ถูกทำให้เสียชีวิตโดยอำเภอใจ” นอกจากสิทธิในชีวิตแล้ว สิทธิที่ได้รับการคุ้มครองเป็นพิเศษได้แก่ การห้ามการทรมานหรือการปฏิบัติที่ไร้มนุษยธรรม การห้ามเอาคนลงเป็นทาส การห้ามจำคุกเพระลูกหนี้ไม่สามารถชำระหนี้ได้ เรื่องการไมใช้กฎหมายอาญาย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล และ การคุ้มครองเรื่องความเชื่อทางศาสนา สิทธิที่ว่ามานี้ แม้รัฐจะได้ประกาศสถานการฉุกเฉินก็ตาม รัฐก็ไม่อาจใช้เป็นข้ออ้างที่จะไม่คุ้มครองสิทธิที่ว่านี้ได้  ซึ่งหมายความว่า แม้ในช่วงเวลาที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน สิทธิของบุคคลเช่นว่านี้ยังได้รับการคุ้มครองอยู่ภายใต้ ICCPR ทุกประการ คำถามมีว่า ในระหว่างที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและมีการสลายผู้ชุมจนมีผู้เสียชีวิตกว่า 90 คน สิทธิในชีวิตของผู้ชุมนุมยังคงมีอยู่และรัฐจะละเมิดมิได้ ประเด็นนี้เป็นประเด็นสำคัญที่จะต้องมีคำอธิบายอย่างมีเหตุผลประกอบด้วยหลักฐานที่มีน้ำหนักน่าเชื่อถือต่อสาธารณชน

   ในอดีตที่ผ่านมา รัฐบาลอังกฤษเคยใช้สิทธิตามมาตรา 4 (3) เหมือนกันในปีค.ศ. 1976 โดยรัฐบาลอังกฤษได้แจ้งไปยังเลขาธิการสหประชาชาติเมื่อคราวรัฐบาลอังกฤษประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อเกิดการก่อการร้ายของกลุ่มไอร์แลนด์เหนือ การแจ้งของรัฐบาลอังกฤษไปยังเลขาธิการสหประชาชาติมีวัตถุประสงค์เพื่อที่รัฐบาลอังกฤษจะสามารถหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศตาม ICCPR ได้ โดยรัฐบาลอังกฤษได้ขอยกเลิกการใช้สิทธิหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตาม ICCPR ที่เรียกว่า derogation เมื่อ ค.ศ. 1984

      3. วิธีการใช้สิทธิเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณี

      เพื่อป้องกันมิให้รัฐภาคีใช้สิทธิ  derogation อย่างอำเภอใจและไม่สุจริตใจ ตาม ICCPR มาตรา 4 (3) ได้กำหนดขั้นตอนวิธีการในการใช้สิทธินี้ว่า รัฐภาคีจะต้องแจ้งไปยังภาคีอื่นให้ทราบโดยทันที (Immediately inform) ถึงบทบัญญัติต่างๆและเหตุผลแห่งการหลีกเลี่ยงให้ทราบด้วยโดยเลขาธิการสหประชาชาติจะเป็นสื่อกลาง จากมาตรา 4 (3) มีประเด็นที่สมควรพิจารณามีดังนี้

      ประเด็นที่หนึ่ง ทำไมที่ผ่านมาคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติถึงไม่พูดประเด็นเรื่องการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนตาม ICCPR ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีและประเด็นเรื่องสิทธิที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีตามมาตรา 4 ที่เรียกว่า Right of Derogation ต่อสาธารณชน

      ประเด็นที่สอง คำถามมีว่า รัฐบาลได้มีการปฏิบัติตามพันธกรณีข้อ 4 หรือไม่ในประเด็นที่ว่า รัฐบาลต้องแจ้งไปยังรัฐภาคีอื่น ๆของ ICCPR ทราบโดยทันทีเกี่ยวกับการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินว่าจะมีการยกเว้นไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีบางข้อของ ICCPR ในกรณีที่ไม่มีการประกาศให้รัฐภาคีอื่นทราบโดยผ่านทางเลขาธิการสหประชาชาติแล้ว มีคำถามตามมาว่า การละเมิดสิทธิต่างๆ ที่ระบุไว้ ICCPR (เช่น การห้ามการชุมนุม การเคารพศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ การจับกุมหรือควบคุมตัวโดยมิชอบ ฯลฯ) ในระหว่างที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินผลจะเป็นอย่างไร โดยใน “Siracusa Principles” (ซึ่งเป็นเอกสารระหว่างประเทศที่ประกอบการตีความ ICCPR ที่จัดทำขึ้นภายใต้กรอบของสหประชาชาติ) ข้อที่ 45 ระบุว่า การแจ้งไปยังรัฐภาคีอื่นนั้นต้องระบุข้อมูลเกี่ยวกับ บทมาตราที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตาม สำเนาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน กฎหมายที่เกี่ยวข้องต่างๆ เหตุผลที่รัฐบาลจะไม่ปฏิบัติพันธกรณีใน ICCPR เป็นต้น และที่สำคัญที่สุดคือข้อที่ 48 ที่กำหนดว่า รัฐภาคีที่ใช้สิทธิตามมาตรา 4 ที่จะหลีกเลี่ยงพันธกรณีตาม ICCPR นั้นจะต้องยุติการใช้สิทธิดังกล่าวให้เร็วที่สุดเพื่อที่ให้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินสิ้นสุดลง กล่าวอีกนัยหนึ่ง สิทธิในการหลีกเลี่ยงพันธกรณีตาม ICCPR จะต้องยุติลงทันทีที่ภยันตรายนั้นหมดไปแล้ว

      นอกจากนี้ในข้อที่ 50 กำหนดว่า ในกรณีที่การใช้สิทธิหลีกเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีตาม ICCPR ยุติลง (หรือการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินสิ้นสุดลงนั่นเอง ) สิทธิเสรีภาพใดๆที่รับรองไว้ใน ICCPR จะต้องได้รับการคุ้มครองเหมือนเดิมและจะต้องจัดหามาตรการเยียวยาความเสียหายให้แก่ผู้ซึ่งได้รับความไม่ยุติธรรม (injustice) แก่ช่วงที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้วย

      ประเด็นที่สาม ตามเอกสารที่เรียกว่า United Nations, Economic and Social Council, Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, U.N. Doc. E/CN.4/1985/4, Annex (1985) หรือที่เรียกสั้นๆว่า “Siracusa Principles” อันเป็นเอกสารที่กำหนดกรอบการใช้ข้อยกเว้นตามมาตรา 4 ของ ICCPR ซึ่งหมายความว่า ในกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐจะใช้อำนาจในกรณีที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน มิได้หมายความว่าเจ้าหน้าที่รัฐจะใช้อำนาจอย่างไรก็ได้ ในทางตรงกันข้าม เจ้าหน้าที่รัฐยังต้องคำนึงถึงหลักการสำคัญที่บัญญัติไว้ใน Siracusa Principles ซึ่งมีร่วม 70 ข้ออย่างเคร่งครัดด้วย เช่น กฎหมายที่จำกัดการใช้สิทธิมนุษยชนนั้นต้องไม่มีลักษณะอำเภอใจหรือไม่มีเหตุผล (ข้อ 16) จะต้องมีมาตรการเยียวยาความเสียหายจากการออกกฎหมายหรือใช้กฎหมายที่มาจำกัดสิทธิโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยมิชอบ (ข้อ 18) ข้ออ้างเรื่องความมั่นคงของชาติ (National security) จะต้องไม่ถูกใช้เป็นข้ออ้าง (pretext) เพื่อออกข้อจำกัดอย่างคลุมเครือ(vague) หรืออย่างอำเภอใจ (arbitrary) (ข้อ 31) และที่น่าสนใจที่สุดคือข้อที่ 40 ที่บัญญัติว่า “ความขัดแย้งภายในหรือความมาสงบที่ไม่ก่อให้เกิดภยันตรายอย่างมากและใกล้จะถึงต่อชาติไม่อาจเป็นข้ออ้างในการใช้มาตรการหลีกเลี่ยงได้” (Internal conflict and unrest that do not constitute a grave and imminent threat to the life of the nation cannot justify derogations under Article 4.)

      คำถามมีต่อไปว่า ขณะนี้ประเทศไทยกำลังถูกคุกคามด้วยภยันตรายอย่างร้ายแรงและใกล้จะถึงต่อความอยู่รอดของประเทศหรือไม่ ในขณะที่รัฐบาลกำลังตั้งคณะกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริงและสังคมไทยกำลังถกเถียงหาข้อเท็จจริงในเรื่องนี้อยู่ รัฐบาลจึงไม่อยู่ในฐานะที่จะเป็นผู้ตอบคำถามนี้เองแต่ควรปล่อยให้ฝ่ายอื่น เช่น รัฐสภา รวมทั้งภาคประชาสังคมต่างๆ เป็นผู้พิจารณาว่าขณะนี้ประเทศไทยกำลังถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและเป็นภยันตรายที่ใกล้จะถึง (Imminent) หรือไม่ หากพิจารณาแล้ว ไม่ปรากฏภยันตรายแต่อย่างใด รัฐบาลต้องยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยทันที ในประเด็นนี้ Daniel O Donnell ผู้รายงานพิเศษของสหประชาชาติเห็นว่า เงื่อนไขข้อนี้มีไว้เพื่อมิรัฐบาลใช้เป็นข้ออ้างในการคงประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเอาไว้เพื่อรักษาอำนาจของตนเอง

บทส่งท้าย

      ในขณะที่ชนชั้นกลางในกรุงเทพกำลังโศกเศร้าและเสียดายกับวัตถุสิ่งของที่ถูกทำลายไป แต่ชีวิตคนร่วมร้อยศพ บาดเจ็บนับพันและการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรงกลับเป็นเรื่องที่ไม่มีใครกล่าวถึง เพียงเพราะว่าเขาเหล่านั้นเป็นคนละสีกับตน ความเงียบของคนเสื้อเหลืองก็ดี สว. สรรหาก็ดี นักวิชาการ (ส่วนใหญ่) ก็ดี สื่อมวลชนก็ดี ที่มีต่อการคงประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินต่อไปเป็นสิ่งที่เข้าใจได้เพราะเขาเหล่านี้ล้วนอยู่ฝ่ายตรงข้ามกับคนเสื้อแดง แต่ความเงียบของ “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” ที่มีต่อการคุกคามสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วยการไม่ยอมเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นเป็นสิ่งที่ไม่อาจเข้าใจได้และไม่อาจยอมรับได้ด้วย เพราะว่าสิทธิมนุษยชนนั้นไม่ขึ้นอยู่กับสี คนเสื้อเหลืองมีสิทธิอย่างไร คนเสื้อแดงก็มีสิทธิอย่างนั้น หากความเงียบของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (รวมถึงบรรดาเอ็นจีโอด้วย) ยังคงมีต่อไป เห็นทีต้องทบทวนว่าสมควรมีคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติอยู่ต่อไปหรือไม่