สืบเนื่องจากการรณรงค์แก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย (คปท.) ในช่วงปลายปี 2551 เป็นต้นมา กระทั่งรัฐบาลได้กำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดินทำกินไว้ในนโยบาย และแถลงต่อรัฐสภาในวันที่ 30 ธันวาคม 2551 โดยมีสาระหลักคือ ““คุ้มครองและรักษาพื้นที่ที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านชลประทานแล้ว เพื่อเป็นฐานการผลิตทางการเกษตรในระยะยาว ฟื้นฟูคุณภาพดิน จัดหาที่ทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิให้แก่เกษตรกรยากจน และชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปของโฉนดชุมชน รวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาการเกษตรในรูปของนิคมการเกษตร”
ต่อมา เครือข่ายปฎิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ( คปท.) ได้เข้าร่วมติดตามความก้าวหน้าการทำงานในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ – มีนาคม 2552 เพื่อพิจารณากรอบแนวทาง และกลไกในการแก้ไขปัญหาของเครือข่าย ผลปรากฏว่า นายกรัฐมนตรี ( นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ) ได้มีคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 71 / 2552 เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และนำคำสั่งดังกล่าวเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณารับทราบเมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2552 วันที่ 11 มีนาคม 2552 คณะกรรมการดังกล่าว ได้จัดประชุมเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย โดยพิจารณาแก้ไขปัญหาเร่งด่วน กรอบแนวทางการแก้ไขปัญหา และการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาของเครือข่าย ผลการประชุม คณะกรรมการได้เห็นชอบแนวทางการแก้ไขปัญหาตามที่นายกรัฐมนตรีได้มอบหมาย กล่าวคือ “ให้ยึดหลักการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของพี่น้องประชาชน ตามสภาพพื้นฐานของแต่ละปัญหาและยึดหลักนโยบายของรัฐบาล โดยมุ่งเน้นความสัมฤทธิ์ผลของการดำเนินงานเป็นสำคัญ ดังนั้น กระบวนการแก้ไขปัญหาที่ไม่จำเป็นต้องแก้ไขกฎระเบียบ แต่สามารถอะลุ่มอล่วย ให้ดำเนินการได้โดยให้ดำเนินการต่อไป โดยยึดผลประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก ส่วนกรณีที่จำเป็นต้องแก้ไขกฎระเบียบก็ให้คณะอนุกรรมการฯที่จะแต่งตั้งไปดำเนินการศึกษาถึงผลดี ผลเสีย และนำเสนอคณะกรรมการฯ ต่อไป”
พร้อมกันนี้ ที่ประชุมได้เห็นชอบให้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหา โดยมีรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องเป็นประธาน จำนวนทั้งสิ้น 6 คณะ ประกอบด้วย คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาที่สาธารณประโยชน์ ที่เอกชนปล่อยทิ้งร้าง และการเหมืองแร่ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาพื้นที่ป่าไม้ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาที่ราชพัสดุ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาที่ สปก. คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาสินเชื่อที่อยู่อาศัย และคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหานโยบายกระจายการถือครองที่ดิน โดยนายกรัฐมนตรีมีคำสั่งแต่งตั้งในวันที่ 24 มีนาคม 2552 ที่ผ่านมา
ผลจากการทำงานร่วมระหว่างรัฐบาลกับเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ได้นำมาสู่การผลักดันข้อเสนอและแนวทางการปฏิรูปที่ดินโดยประชาชนในรูปแบบ โฉนดชุมชน ซึ่งมีนัยถึงการสร้างหลักประกันความมั่นคงในการถือครองที่ดินและระบบการผลิตของเกษตรกร โดยมอบหมายให้คณะอนุกรรมการศึกษานโยบายกระจายการถือครองที่ดิน ที่มีนายสาทิตย์ วงศ์หนองเตย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน เป็นกลไกในการพิจารณารูปแบบดังกล่าวให้เป็นจริงในทางปฏิบัติ
กระทั่งวันที่ 20 ตุลาคม 2552 คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบหลักการร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน โดยมีหลักการเพื่อให้ประชาชนซึ่งรวมตัวกันเป็นชุมชนมีส่วนร่วมในการดูแลใช้ประโยชน์ในที่ดินร่วมกัน ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของการกระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยให้ทั่วถึงและเป็นธรรม ทั้งนี้ มีสาระสำคัญของร่างระเบียบดังกล่าวทั้งหมด 15 ข้อ
ในสาระสำคัญข้างต้น พบว่ามีรายละเอียดหลายข้อที่ยังไม่ได้สะท้อนถึงเจตนารมย์ตามหลักการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน อีกทั้ง ไม่สามารถนำมาใช้เป็นแนวทางการแก้ไขปัญหาให้กับพื้นที่พิพาทของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยได้ในหลายพื้นที่ เนื่องจากไม่เข้าเงื่อนไขตามร่างระเบียบดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในร่างระเบียบข้อที่ 10 ความว่า “เพื่อประโยชน์ในการให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมดูแลใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐอย่างยั่งยืน ให้คณะกรรมการมีอำนาจกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีที่ดินของรัฐพิจารณาให้ชุมชนซึ่งรวมกันอาศัยอยู่ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่าสามปีก่อนระเบียบนี้ใช้บังคับ มีสิทธิครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐร่วมกันภายใต้หลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่คณะกรรมการประกาศกำหนด เมื่อคณะกรรมการกำหนดให้พื้นที่ใดดำเนินการให้มีแนดชุมชนแล้ว ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องสั่งการให้เป็นไปตามกฏหมายโดยไม่ชักช้า
ระยะเวลาดำเนินงานโฉนดชุมชนตามวรรคหนึ่ง ให้หน่วยงานของรัฐกำหนดคราวละไม่น้อยกว่ายี่สิบห้าปี แต่ไม่เกินสามสิบปี และภายในเก้าสิบวันก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าว ให้คณะกรรมการพิจารณาถึงความเหมาะสมในการให้สิทธิดำเนินงานโฉนดชุมชนต่อไป”
ในการนี้ เพื่อให้เห็นรายละเอียดที่ชัดเจน จึงขอหยิบยกรูปธรรมพื้นที่พิพาทของเครือข่ายเปรียบเทียบกับสาระสำคัญของร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีข้างต้น รวมทั้งการพิจารณาแนวทางที่เป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหา และสามารถตอบคำถามเรื่องการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืนโดยประชาชนได้ ทั้งนี้ จะพิจารณาในกรณีสวนป่าคอนสาร อำเภอคอนสาร จังหวัดชัยภูมิ ดังรายละเอียดต่อไปนี้
ความเป็นมาของปัญหาสวนป่าคอนสาร
สวนป่าคอนสารเริ่มดำเนินการเมื่อ ปี พ.ศ. 2521 เป็นต้นมา ตามเงื่อนไขการสัมปทานทำไม้ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติป่าภูซำผักหนาม บริเวณพื้นที่ป่าเหล่าไฮ่ โดยการปลูกสร้างสวนป่าดำเนินการตามระบบโครงการหมู่บ้านป่าไม้ เนื้อที่ทั้งสิ้น 4,401 ไร่ อย่างไรก็ตาม การปลูกสร้างสวนป่าไม่ได้ดำเนินการในพื้นที่เป้าหมายบริเวณป่าเหล่าไฮ่ แต่ได้เข้ามาปลูกในพื้นที่ดินทำกิน ที่อยู่อาศัยของราษฎร ตามพื้นที่สวนป่าในปัจจุบัน ทำให้เกิดทับซ้อนที่ดินของชาวบ้าน และนำมาสู่ปัญหาผลกระทบ และความขัดแย้งในเวลาต่อมา ทั้งนี้ สามารถพิจารณาการเข้ามาปลูกสร้างสวนป่าขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ได้ดังต่อไปนี้
(1) การชักชวนให้ชาวบ้านเข้าเป็นสมาชิกโครงการหมู่บ้านป่าไม้ โดยจะได้สิทธิทำงานเป็นลูกจ้างของ ออป. ได้ที่ดินทำกินคนละ 5 ไร่ และที่อยู่อาศัยอีก 1 ไร่ กรณีที่ชาวบ้านไม่ยินยอม จะมีการข่มขู่ คุกคาม และใช้มาตรการทางกฎหมายเข้าดำเนินการกับชาวบ้าน รวมทั้งมีการจ้างผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ (นักเลง) เข้ามาข่มขู่ เช่นกรณีการจับกุมนาย รื่น เลิศคอนสาร ชาวบ้านหัวปลวกแหลมในข้อหาเผาป่า การจับกุมนายทองคำ เดชบำรุง ชาวบ้านทุ่งพระข้อหาตัดต้นไม้ จำคุก 3 เดือน การจับกุมนายวรรค โยธาธรรม ข้อหามีอาวุธสงครามอยู่ในครอบครอง ซึ่งกรณีนายวรรค โยธาธรรม ไม่ยินยอมออกจากพื้นที่ จึงมีการใส่ร้ายโดยการนำเอาระเบิดมาฝังไว้ในพื้นที่ จากนั้นก็เข้าดำเนินการจับกุม
(2) การเรียกเก็บใบเสียภาษีบำรุงท้องที่ของชาวบ้าน โดยเจ้าหน้าที่สวนป่าสัญญาว่าจะจ่ายค่าชดเชยให้ชาวบ้าน ไร่ละ 100 บาท จนถึงปัจจุบันชาวบ้านไม่ได้รับค่าชดเชยดังกล่าว ลักษณะการเรียกเก็บหลักฐานข้างต้น จะใช้วิธีข่มขู่จากผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ ผู้ปกครองท้องถิ่น เพื่อบังคับให้ชาวบ้านยินยอมมอบหลักฐานให้
(3) กรณีบ้านน้อยภูซาง จำนวน 11 ครัวเรือน ที่มีที่ทำกิน และที่อยู่อาศัยในบริเวณเป้าหมายการปลูกสร้างสวนป่า ถูกบังคับให้เข้าร่วมเป็นสมาชิกโครงการหมู่บ้านป่าไม้ แต่ชาวบ้านไม่ยินยอมโดยอ้างว่าจะอยู่ที่เดิม ทางเจ้าหน้าที่ได้ข่มขู่ จนกระทั่งบางส่วนต้องจำยอมอพยพเข้าอยู่อาศัยในพื้นที่จัดสรรตามโครงการหมู่บ้านป่าไม้ บางส่วนย้ายกลับไปอยู่กับญาติพี่น้อง และบางส่วนไม่ยินยอมย้ายออกจากพื้นที่ เช่นกรณีของนาย ลอง อุ่นขัวเรือน ชาวบ้านหัวปลวกแหลม ที่ตั้งถิ่นฐานอยู่ที่เดิมจนถึงปัจจุบัน
(4) การดำเนินการตามระบบหมู่บ้านป่าไม้ โดยการจัดสรรที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยเป็นแปลง จำนวน 100 แปลง จำแนกผู้มีคุณสมบัติที่จะได้รับสิทธิออกเป็นสองประเภท คือ เจ้าของที่ดินเดิม และคนทั่วไปที่เข้ามาอยู่เป็นลูกจ้าง โดยได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ได้แก่ โรงเรียน และวัด ในปัจจุบันมีสมาชิกในชุมชน จำนวนประมาณ 130 ครัวเรือน ซึ่งขนาดของชุมชนที่เพิ่มขึ้นจากเดิมส่วยใหญ่มีลักษณะเป็น “ครอบครัวขยาย” อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานตามระบบโครงการหมู่บ้านป่าไม้ก็ยังไม่สามารถจัดสรรที่ทำกินให้กับสมาชิกหมู่บ้านป่าไม้ ได้จนกระทั่งปัจจุบัน
(5) การดำเนินการปลูกสร้างสวนป่า ในช่วงระยะแรกจะให้ผู้นำหมู่บ้าน หรือผู้มีอิทธิพล เป็นผู้คุมคนงานปลูกป่า เพื่อป้องกันการกระทบกระทั่งกับเจ้าของที่ดิน โดยจะปลูกทับพื้นที่เกษตรกรรมของชาวบ้านที่อยู่ในช่วงของการผลิต และการเก็บเกี่ยว พันธุ์ไม้ที่ปลูกในระยะแรกจะเป็นไม้เบิกนำ เช่น ไม้เลื่ยน กฐินณรงค์ นนทรี ส่วนไม้ยูคาลิปตัส นำเข้ามาปลูกใน ปี พ.ศ. 2528 เป็นต้นมา
สภาพปัญหา และผลกระทบ
จากการดำเนินการปลูกสร้างสวนป่าคอนสาร ได้ก่อผลกระทบต่อราษฎรในพื้นที่ รวมทั้งโอกาสในการพัฒนาคุณภาพชีวิตของเกษตรกรผู้เดือดร้อนตลอดช่วง 27 ปีที่ผ่านมา โดยสามารถจำแนกสภาพปัญหาผลกระทบได้ดังต่อไปนี้
1) กรณีผู้เดือดร้อนที่เกิดจากการปลูกสร้างสวนป่าทับที่ดินทำกิน ได้แก่ ชาวบ้านที่มีที่ดินทำกิน ที่อยู่อาศัย อยู่ในพื้นที่ปลูกสร้างสวนป่าปัจจุบัน
2) กรณีผู้เดือดร้อนที่เป็นสมาชิกโครงการหมู่บ้านป่าไม้ ได้แก่ ชาวบ้านที่ยินยอมเข้าเป็นสมาชิกโครงการหมู่บ้านป่าไม้ ที่ได้รับสัญญาว่าจะดำเนินการจัดสรรที่ดินทำกิน และที่อยู่อาศัยให้ แต่ปัจจุบันยังไม่สามารถดำเนินการจัดหาที่ดินทำกินได้
3) กรณีผู้เดือดร้อนที่เป็นครอบครัวขยาย หมายถึง ชาวบ้านที่เป็นบุตร เขย สะใภ้ หรือทายาท ของเจ้าของที่ดินเดิม ซึ่งปัจจุบันประสบปัญหาเรื่องที่ดิน กล่าวคือ ไร้ที่ดินทำกิน หรือที่ดินทำกินไม่เพียงพอ
การดำเนินการแก้ไขปัญหา
การคัดค้านโครงการปลูกสร้างสวนป่าคอนสารของชาวบ้านเริ่มต้นมาตั้งแต่องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้เริ่มเข้ามาดำเนินโครงการ เมื่อปี พ.ศ. 2521 เป็นต้นมา โดยชาวบ้านเรียกร้องให้ยกเลิกการปลูกสร้างสวนป่าโดยเด็ดขาด และคืนสิทธิที่ดินทำกินแก่ราษฎรผู้เดือดร้อน แต่อย่างไรก็ตาม ออป. ยังคงเข้าดำเนินการกระทั่งปัจจุบัน ต่อมามีการร้องเรียนของราษฎรมาโดยตลอดทั้งการยื่นหนังสือข้อร้องเรียนผ่านกลไกปกติของทางราชการ เช่น นักการเมือง หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง หรือการชุมนุมของชาวบ้าน ช่วงปี พ.ศ. 2539 – 2540 เป็นต้น กระทั่งปี พ.ศ. 2547 ชาวบ้านในนาม “เครือข่ายองค์กรชาวบ้านอนุรักษ์ลุ่มน้ำเซิน” ได้ยื่นข้อเรียกร้องต่อนายอำเภอคอนสาร (นายสมศักดิ์ อิทธิวรกุล) โดยกรณีสวนป่าคอนสารมีข้อเรียกร้องดังนี้
(1) ให้ยกเลิกสวนป่าคอนสารโดยเด็ดขาด
(2) ให้ออกเอกสารสิทธิ์แก่ราษฎรผู้เดือดร้อน
(3) พื้นที่ที่มีสภาพป่าสมบูรณ์ที่ไม่มีการถือครองทำประโยชน์มาก่อน ให้สิทธิแก่ชุมชน ท้องถิ่นจัดการทรัพยากรป่าไม้ ในรูปแบบ “ป่าชุมชน”
ต่อมาวันที่ 9 – 11 พฤศจิกายน 2547 เครือข่ายองค์กรชาวบ้านอนุรักษ์ลุ่มน้ำเซิน ได้ชุมนุมที่หน้าสำนักงานสวนป่าคอนสาร ผลการชุมนุมดังกล่าว ผู้ว่าราชการจังหวัดชัยภูมิ (นายประภากร สมิติ) ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะทำงานพิจารณาปัญหากรณีราษฎรอำเภอคอนสารชุมนุมเรียกร้อง มีปลัดจังหวัดชัยภูมิ เป็นประธาน โดยมีอำนาจหน้าที่ ดังนี้
(1) รับประเด็นปัญหาข้อร้องเรียนจากกลุ่มราษฎร และพิจารณาเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาให้แก่ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง
(2) ดำเนินการเจรจาต่อรองกับกลุ่มราษฎร เพื่อให้ได้ข้อยุติโดยเร็ว
(3) สรุปผลการแก้ไขปัญหา รายงานต่อผู้ว่าราชการจังหวัดทราบ
อย่างไรก็ตาม การดำเนินการของคณะทำงานเป็นไปอย่างล่าช้า และขาดองค์ประกอบของชาวบ้านผู้เดือดร้อนเข้าร่วมตามเจตนารมณ์ของคำสั่งแต่งตั้ง กระทั่งวันที่ 14 มีนาคม 2548 ชาวบ้านได้ชุมนุมเพื่อติดตามปัญหาที่หน้าที่ว่าการอำเภอคอนสาร ผลการชุมนุมได้จัดประชุมคณะทำงานชุดผู้ว่าราชการจังหวัดมีคำสั่งแต่งตั้ง โดยกรณีสวนป่าคอนสารที่ประชุมมีมติให้แต่งตั้งคณะทำงานแก้ไขปัญหาราษฎรกรณีปลูกป่าทับที่ดินทำกินกรณีสวนป่าองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ มีหัวหน้าสวนป่าคอนสาร เป็นหัวหน้าคณะทำงาน โดยมีหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงตามมติคณะทำงานระดับจังหวัดโดยเร็ว
วันที่ 29 มีนาคม 2548 ประชุมคณะทำงาน ครั้งที่ 1 ณ ห้องประชุมอำเภอคอนสารโดยมี นายชนะโชติ ศรีกุล ปลัดอาวุโสอำเภอคอนสารเป็นประธานที่ประชุม มติที่ประชุมให้คณะทำงานลงพื้นที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงว่าราษฎรที่ร้องเรียนมีความเดือดร้อนจริงหรือไม่ และให้มีการออกแบบฟอร์มสำรวจและคณะทำงานได้ข้อสรุปว่ามีราษฎรที่ได้รับผลกระทบจากการปลูกสร้างสวนป่าคอนสารจริง และมีราษฎรที่เดือดร้อนจริง จำนวน 277 ราย และมีการจำแนกเป็น 3 ประเภท ได้แก่
1) กลุ่มผู้ได้รับผลกระทบจากการปลูกสร้างสวนป่าทับที่ดินทำกิน
2) กลุ่มผู้เดือดร้อนจากกรณีการดำเนินการตามโครงการหมู่บ้านป่าไม้
3) กลุ่มผู้เดือดร้อนจากครอบครัวขยาย
จากผลการตรวจสอบข้อเท็จจริงเห็นว่ายังขาดข้อมูลที่ชัดเจน จึงมีการลงพื้นที่ของคณะทำงานฝ่ายชาวบ้านในการสำรวจรังวัดแนวเขตรายแปลง โดยมีกลุ่มชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากการปลูกสร้างสวนป่า เป็นผู้นำชี้ ซึ่งผลจากการรังวัดพื้นที่ โดยส่วนใหญ่ในพื้นที่การปลูกสร้างสวนป่าคอนสารเดิมได้มีการครอบครองของราษฎรทั้งหมดยกเว้นพื้นที่บางส่วนที่เป็นพื้นที่รอยต่อกับเขตรักษาพันธ์สัตว์ป่าผาผึ้งซึ่งมีลักษณะเป็นป่าธรรมชาติ และพื้นที่บางส่วนยังปรากฏหลักฐานการครอบครองจากร่องรอยการทำประโยชน์คันแดน พืชสวน พืชไร่ และการทำประโยชน์ต่อเนื่องของเกษตรกรบางราย รวมทั้งมีพื้นที่ในการขอใช้ประโยชน์ของส่วนราชการและสำนักสงฆ์ด้วย จึงได้จัดทำแผนที่แสดงการครอบครองที่ดินเดิมของราษฎรดังกล่าวเพื่อเสนอต่อคณะทำงานคราวต่อไป
วันที่ 7 กรกฎาคม 2548 ประชุมคณะทำงานครั้งที่ 2 ณ ห้องประชุมอำเภอคอนสารโดยมี นายชนะโชติ ศรีกุล ปลัดอาวุโสอำเภอคอนสารเป็นประธานที่ประชุม ที่ประชุมได้แสดงความคิดเห็นโดยส่วนใหญ่มีความเห็นว่าราษฏรที่ร้องเรียนดังกล่าวมีความเดือดร้อนจริง และมติให้ยกเลิกสวนป่าคอนสาร และนำพื้นที่มาจัดสรรให้กับราษฎรที่เดือดร้อน ยกเว้นในส่วนของหัวหน้าสวนป่าคอนสาร นายประกาศิต ปริมา และเจ้าหน้าที่สวนป่าได้ขอสงวนสิทธิในการออกเสียงในครั้งนี้ และที่ประชุมได้หารือถึงแนวทางการแก้ไขปัญหา จึงเห็นว่าการแก้ไขปัญหาเรื่องดังกล่าวเป็นอำนาจการตัดสินใจเชิงนโยบาย ที่ประชุมจึงกำหนดแนวทางโดยให้ทางอำเภอคอนสารให้รายงานผลการดำเนินงานของคณะทำงานรายงานการประชุมต่อไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด และให้ประธานคณะทำงานจังหวัดได้ดำเนินการเสนอผลการดำเนินงาน และ แนวทางการแก้ไขปัญหาของคณะทำงานต่อผู้อำนวยการองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) ได้ดำเนินการอย่างเร่งด่วน
วันที่ 16 – 17 ตุลาคม 2548 คณะอนุกรรมการสิทธิในการจัดการที่ดินและป่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ได้ลงพื้นที่เพื่อติดตามการแก้ไขปัญหาตามข้อร้องเรียนของราษฎรอำเภอคอนสาร และได้มีการเร่งรัดให้อำเภอคอนสารได้ติดตามเอกสารรายงานผลการดำเนินการดังกล่าวอย่างเร่งด่วน
วันที่ 31 ตุลาคม 2549 ประชุมร่วมระหว่างคณะอนุกรรมการสิทธิในการจัดการที่ดินและป่า กับผู้ว่าราชการจังหวัดชัยภูมิ สืบเนื่องจากการร้องเรียนของราษฎรของจังหวัดชัยภูมิ มติในที่ประชุมในส่วนกรณีสวนป่าคอนสารให้มีการตั้งคณะทำงานพิจารณาการแก้ไขปัญหาของกรณีสวนป่าคอนสาร โดยมีปลัดจังหวัดเป็นประธาน เพื่อผลักดันแนวทางการแก้ไขปัญหาของราษฎรต่อระดับนโยบายต่อไป
วันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2550 คณะทำงานแก้ไขปัญหาสวนป่าคอนสารประชุม ณ ห้องประชุมอำเภอคอนสาร โดยที่ประชุมได้พิจารณากรณีการทำลายฝายน้ำล้น และไม้ผล ไม้ยืนต้นของนายงด บุญญาชีพ ราษฎรผู้เดือดร้อนสวนป่าคอนสาร ซึ่งที่ประชุมมีมติให้นายประกาศิต ปะริมา หัวหน้าสวนป่าคอนสาร ทำการปรับปรุงฝายดังกล่าวให้แล้วเสร็จ ส่วนเรื่องการจ่ายเงินค่าชดเชยการทำลายไม้ยืนต้น ให้เจรจากันอีกครั้งภายหลังจากมีการปรับปรุงฝายให้เสร็จก่อน และมีการพิจารณาเรื่องการเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่สวนป่าคอนสารของชาวบ้านผู้เดือดร้อนในฤดูการผลิตนี้ โดยชาวบ้านผู้เดือดร้อนได้สำเนารายชื่อผู้ที่ประสงค์เข้าทำประโยชน์เสนอต่อที่ประชุมด้วย ที่ประชุมได้มีมติให้จัดทำโครงการปฏิรูปที่ดินและระบบการผลิตแบบยั่งยืน ตามแนวทางเศรษฐกิจพอเพียง เสนอไปยังผู้มีอำนาจตัดสินใจทางนโยบาย ส่วนการสำรวจพื้นที่ที่จะเข้าทำประโยชน์ให้หัวหน้าสวนป่าคอนสาร และคณะทำงานลงตรวจสอบพื้นที่ที่เหมาะสมต่อไป
วันที่ 22 เมษายน 2550 คณะอนุกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ด้านการจัดการที่ดินและป่าได้จัดเวทีทางวิชาการ ณ ห้องประชุมคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ มีการเชิญหน่วยงานขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ โดยมีรักษาการผู้อำนวยการองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้และคณะกับผู้แทนกลุ่มราษฎรที่มีการร้องเรียน เพื่อระดมปัญหาและหาทางออกร่วมกัน และแนวทางการดำเนินการพื้นที่นำร่องการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านผู้ร้องเรียนกับองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ ซึ่งกรณีสวนป่าคอนสาร เป็นหนึ่งในเจ็ดกรณี ที่กำหนดเป็นพื้นที่นำร่องด้วย และจะมีการนัดหมายเพื่อหามาตรการแนวทางการแก้ไขให้ชัดเจนขึ้นอีก ในคราวต่อไปโดยจะมีการประสานงานอีกครั้งหนึ่ง
วันที่ 2 พฤษภาคม 2550 มีการประชุมเจรจาร่วมระหว่าง ผู้แทนองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้และคณะกับผู้แทนกลุ่มราษฎรพื้นที่นำร่อง 7 พื้นที่ ณ ห้องประชุมคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ โดยมี คุณสุนีย์ ไชยรส คณะอนุกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติด้านการจัดการที่ดินและป่า เป็นประธานที่ประชุม ในการเจรจากรณีสวนป่าคอนสารได้เสนอโครงการ“พัฒนาระบบการผลิตอย่างยั่งยืนตามแนวทางเศรษฐกิจพอเพียง” มีการพิจารณาประเด็นเร่งด่วนของราษฎรคือ การขอเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่สวนป่าคอนสารในระหว่างการแก้ไขปัญหาทางนโยบาย เหตุผลคือ ราษฎรที่ได้รับผลกระทบจากการปลูกสร้างสวนป่าคอนสารตลอดระยะกว่า 30 ปี ไม่มีที่ดินทำกินและที่ดินทำกินไม่เพียงพอ มีมติคณะทำงานตรวจสอบข้อเท็จจริงให้ยกเลิกสวนป่าคอนสารแล้ว และระยะนี้ได้เข้าช่วงฤดูทำการผลิตแล้ว และที่ผ่านมาทางสวนป่าได้ให้บุคคลทั่วไปได้เข้าทำประโยชน์ซึ่งไม่ใช่ผู้เดือดร้อน ส่วนการแก้ไขปัญหาข้อเรียกร้องให้มีการยกเลิกเพิกถอนสวนป่าคอนสารนั้น จะต้องมีการพิจารณารายระเอียดในการตัดสินใจของหน่วยงานทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องอีกครั้งหนึ่ง ข้อสรุปคือประเด็นการเข้าทำประโยชน์ให้กลุ่มชาวบ้านที่เดือดร้อนทำแผนการเข้าทำประโยชน์และให้ทางหัวหน้าสวนป่าคอนสารตัดสินใจได้เลย โดยให้สิทธิกับกลุ่มชาวบ้านที่เดือดร้อน 277 คนเป็นหลัก
วันที่ 24 พฤษภาคม 2550 คณะทำงานตัวแทนฝ่ายชาวบ้านได้เข้าหารือร่วมกับหัวหน้าสวนป่าคอนสารในประเด็นการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินสวนป่าคอนสาร และการพิจารณาแก้ปัญหากรณีสวนป่าคอนสารใช้รถแทร๊กเตอร์ไปไถทำลายฝายและต้นไม้ที่นายงด บุญญาชีพ ได้ปลูกดูแลไว้ก่อนการปลูกสร้างสวนป่าจนถึงปัจจุบัน โดยมีการนัดหมายในการดำเนินการขอยื่นเข้าทำประโยชน์ของกลุ่มเครือข่ายองค์กรชาวบ้านอนุรักษ์ลุ่มน้ำเซิน กรณีสวนป่าคอนสาร อีกครั้ง
วันที่ 8 มิถุนายน 2550 หัวหน้าสวนป่าคอนสารได้ออกแบบฟอร์มให้ไปศึกษาก่อนเพื่อให้ทราบเกี่ยวกับ ระเบียบ ข้อตกลง ข้อบังคับต่างๆให้ชัดเจนก่อน และให้เข้าชื่อมา
วันที่ 10 มิถุนายน 2550 ผู้เดือดร้อนกรณีสวนป่าคอนสารได้ประชุมมีมติไม่ขอเข้าทำประโยชน์ เนื่องจาก สวนป่าคอนสารมีการใช้มาตรการ ระเบียบข้อบังคับที่จำกัดสิทธิในการใช้ประโยชน์ ซึ่งกลุ่มชาวบ้านที่เดือดร้อนเห็นว่าไม่ได้รับความเป็นธรรม จึงขอยุติการดำเนินการร่วมในครั้งนี้ไว้ก่อนจนกว่าจะมีคำตอบของผู้มีอำนาจตัดสินใจในเชิงนโยบายต่อไป
วันที่ 28 ธันวาคม 2550 นายประนูญ สุวรรณภักดี รองเลขาธิการ ปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ มีหนังสือถึงนายญวนตรี รังรา ผู้แทนเครือข่ายองค์กรชาวบ้านอนุรักษ์ลุ่มน้ำเซิน เรื่องแจ้งผลการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชน กรณีสวนป่าคอนสาร ตามหนังสือที่ สม 0003 / 2034 ลงวันที่ 28 ธันวาคม 2550 โดยคณะอนุกรรมการสิทธิในการจัดการที่ดินและป่า ชุดที่ 2 มีมติว่า การกระทำของกรมป่าไม้ และองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) ในการปลูกสร้างสวนป่าคอนสาร ทำให้ผู้ร้องได้รับความเดือดร้อน ไม่มีที่ดินทำกิน ทั้งที่ผู้ร้องได้ครอบครองทำประโยชน์มาก่อนสวนป่าคอนสาร ซึ่งเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิในที่ดินและทรัพย์สินของผู้ร้อง ขณะที่การแก้ไขปัญหาที่ล่าช้าของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง ก็เป็นการกระทำที่ไม่เป็นธรรมต่อผู้ร้อง คณะอนุกรรมการฯจึงได้กำหนดมาตรการในการแก้ไขปัญหา และมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย ดังนี้
มาตรการแก้ไขปัญหา
1. ให้รัฐบาลมีคำสั่งยกเลิกสวนป่าคอนสาร ตามมติคณะทำงานตรวจสอบข้อเท็จจริงกรณีสวนป่าคอนสาร เมื่อวันที่ 7 กรกฎาคม 2548 ภายใน 60 วัน นับตั้งแต่วันที่ได้รับรายงานฉบับนี้
2. ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สนับสนุนการพัฒนาระบบการผลิตและการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืนให้แก่ผู้ร้อง โดยสนับสนุนให้ชุมชนร่วมกับหน่วยงานของรัฐ จัดทำแผนการจัดการและใช้ประโยชน์ที่ดิน รวมทั้งการจัดเป็นป่าชุมชน ภายใน 90 วัน นับจากวันที่ยกเลิกสวนป่าคอนสาร
นอกจากนี้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ได้มีความเห็นและมติเห็นชอบตามความเห็นของคณะอนุกรรมการสิทธิในการจัดการที่ดินและป่า ตามรายงานการประชุมครั้งที่ 29 / 2550 เมื่อวันที่ 20 กันยายน 2550
วันที่ 29 ธันวาคม 2551 ประชุมประชาคมตำบลทุ่งพระ โดยนายวิชัย พลอยปัทมวิชิต กำนันตำบลทุ่งพระเป็นประธานการประชุม โดยมีการพิจารณากรณีปัญหาสวนป่าคอนสาร ซึ่งผลการประชุมประชาคมตำบลทุกหมู่บ้านมีมติให้ยกเลิกสวนป่าคอนสาร และให้ดำเนินการจัดสรรที่ดินให้กับราษฎรผู้เดือดร้อน พร้อมกันนี้ ในระหว่างการแก้ไขปัญหาจนกว่าจะได้ข้อยุติ ให้ราษฎรผู้เดือดร้อนสามารถเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ได้ จำนวนเนื้อที่ 1,500 ไร่
วันที่ 4 – 12 มีนาคม 2552 เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย (คปท.) ได้ชุมนุมติดตามการแก้ไขปัญหาที่ทำเนีบยรัฐบาล จากนั้น วันที่ 9 มีนาคม 2552 นายกรัฐมนตรี (นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ) ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย โดยนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และวันที่ 11 มีนาคม 2552 คณะกรรมการชุดดังกล่าว ได้จัดประชุมครั้งที่ 1 / 2552 ณ ห้องประชุมอาคารรัฐสภา โดยที่ประชุมได้พิจารณาปัญหาเร่งด่วน กรอบนโยบายการแก้ไขปัญหา และการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ทั้งนี้ ข้อเสนอเร่งด่วนเรื่องที่เกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกิน กรณีราษฎรสมาชิกเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยที่อยู่อาศัยในเขตสวนป่า พื้นที่ป่าไม้ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตวนอุทยาน ป่าสงวนแห่งชาติ และเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่มีข้อพิพาทกับหน่วยงานภาครัฐ และอยู่ในระหว่างการตรวจสอบในคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาที่ดินดังกล่าวข้างต้น ที่ประชุมมีมติ ในระหว่างการดำเนินการแก้ไขปัญหาของคณะอนุกรรมการฯ คณะกรรมการฯ เห็นชอบให้ผ่อนผันให้ราษฎรได้อยู่อาศัย และทำกินในที่ดินดังกล่าวตามวิถีชีวิตปกติไปพลางก่อนเพื่อบรรเทาปัญหาความเดือดร้อน และแจ้งส่วนราชการต่างๆที่เกี่ยวข้องชะลอการดำเนินการใดๆที่อาจเป็นมูลเหตุให้เกิดความขัดแย้ง หรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนในการดำเนินชีวิตตามปกติสุข และเสนอคณะรัฐมนตรีรับทราบต่อไป และให้คณะอนุกรรมการฯที่จะแต่งตั้งขึ้น ไปดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงในพื้นที่และเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาต่อคณะกรรมการฯ ต่อไป
ส่วนกรอบ นโยบายและแนวทางการแก้ไขปัญหา นายกรัฐมนตรีได้มอบแนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมการฯ ซึ่งที่ประชุมได้เห็นชอบแนวทางที่นายกรัฐมนตรีเสนอ โดยให้ยึดหลักการแก้ไขปัญหาของพี่น้องประชาชน ตามสภาพพื้นฐานของแต่ละปัญหาและยึดหลักนโยบายของรัฐบาล โดยมุ่งเน้นความสัมฤทธิ์ผลของการดำเนินงานเป็นสำคัญ ดังนั้นกระบวนการแก้ไขปัญหาที่ไม่จำเป็นต้องแก้ไขกฏระเบียบ แต่สามารถอลุ่มอล่วย ให้ดำเนินการได้ ก็ให้ดำเนินการต่อไป โดยยึดผลประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก ส่วนกรณีที่จำเป็นต้องแก้ไขกฏระเบียบก็ให้คณะอนุกรรมการฯ ที่จะแต่งตั้งไปดำเนินการศึกษาถึงผลดี ผลเสีย และนำเสนอคณะกรรมการฯ ต่อไป
วันที่ 24 มีนาคม 2552 นายกรัฐมนตรี ได้มีคำสั่งคณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งปประเทศไทย ที่ 1/2552 เรื่องแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ทั้งสิ้น 6 ชุด โดยหนึ่งในนั้นมีคณะอนุกรรมการฯ ด้านการแก้ไขปัญหาพื้นที่ป่าไม้ ซึ่งมีนายสุวิทย์ คุณกิตติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นประธาน
วันที่ 7 เมษายน 2552 คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับที่ดินในเขตอุทยานแห่งชาติ ป่าสงวนแห่งชาติ และที่ป่าไม้อื่นๆ ที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ณ ห้องประชุมกรมควบคุมมลพิษ โดยที่ประชุมได้รับทราบคำสั่งแต่งตั้ง และมติที่ประชุมคณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย กรอบแนวทางการแก้ไขปัญหา และมีมติเห็นชอบให้แต่งตั้งคณะทำงานแก้ไขปัญหาระดับจังหวัด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาไม่มีความคืบหน้าแต่อย่างใด
วันที่ 3 กรกฏาคม 2552 ประชุมคณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ครั้งที่ 2/2552 ณ ห้องประชุมตึกบัญชาการ ทำเนียบรัฐบาล ในกรณีการดำเนินงานของคณะอนุกรรมการฯ ชุดปัญหาพื้นที่ป่าไม้ ที่ประชุมมีมติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นายปราโมทย์ ผลภิญโญ อนุกรรมการฯและผู้ช่วยเลขานุการ และรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสาทิตย์ วงศ์หนองเตย) ร่วมกันหารือในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ภายใน 2 สัปดาห์
วันที่ 17 กรกฏาคม 2552 ชาวบ้านผู้เดือดร้อนกรณีสวนป่าคอนสาร เข้าปักหลักรอคำตอบในการแก้ไขปัญหาสวนป่าคอนสารจากรัฐบาล ในบริเวณพื้นที่พิพาท โดยมีข้อเรียกร้องทั้งสิ้น 4 ข้อ คือ ให้ยกเลิกสวนป่าคอนสารโดยเด็ดขาด ให้จัดสรรที่ดินให้ชาวบ้านผู้เดือดร้อนในรูปแบบโฉนดชุมชน ในระหว่างการแก้ไขปัญหาให้ชาวบ้านสามารถทำประโยชน์ในพื้นที่ เพื่อเตรียมการพัฒนาพื้นที่นำร่องโฉนดชุมชน จำนวนเนื้อที่ 1,500 ไร่ ตามมติประชาคมตำบลทุ่งพระ และพื้นที่ที่มีสภาพป่าสมบูรณ์ให้สิทธิชาวบ้านและท้องถิ่นจัดการทรัพยากรในรูปแบบป่าชุมชน
วันที่ 22 กรกฎาคม 2552 นายกรัฐมนตรี ( นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และผู้แทนเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ร่วมประชุมหารือ ณ ตึกสันติไมตรี ทำเนียบรัฐบาล โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ไม่ได้ขัดข้องในการดำเนินงานตามนโยบายโฉนดชุมชนในเขตพื้นที่ป่าไม้ และกระบวนการดำเนินงาน ให้เป็นไปตามกลไกที่มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการฯ ให้ดำเนินการต่อไป ส่วนกรณีปัญหาสวนป่าคอนสาร รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ยืนยันจะไม่มีการใช้ความรุนแรงกับชาวบ้านอย่างเด็ดขาด และจะลงพื้นที่เพื่อดูข้อเท็จจริง ต่อไป
วันที่ 3 สิงหาคม 2552 นพ.นิรันดร์ พิทักษ์วัชระ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ได้ร่วมประชุมกับหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง และชาวบ้านผู้เดือดร้อน ณ ห้องประชุมพญาแล ชั้น 5 ศาลากลางจังหวัดชัยภูมิ เพื่อรับฟังสภาพปัญหา กระบวนการแก้ไขปัญหา และแนวทางการทำงาน จากนั้น ได้ลงพื้นที่พิพาท บริเวณสวนป่าคอนสาร ต.ทุ่งพระ อ.คอนสาร จ.ชัยภูมิ
ในการประชุมร่วมในพื้นที่ ที่ประชุมหารือได้กำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างสถานการณ์ความรุนแรงที่อาจจะเกิดขึ้น ห้ามมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งดำเนินการโดยเด็ดขาด และให้มีการนัดประชุมเพื่อทำบันทึกข้อตกลงอีกครั้งในวันที่ 4 สิงหาคม 2552 ณ ห้องประชุมอำเภอคอนสาร
วันที่ 4 สิงหาคม 2552 ผู้แทนชาวบ้าน และหน่วยงานราชการในพื้นที่ ได้แก่ ปลัดอาวุโสอำเภอคอนสาร ( รักษาราชการแทนนายอำเภอคอนสาร ) เจ้าหน้าที่สวนป่าคอนสาร หัวหน้าหน่วยป้องกันและรักษาป่า ( ชย.4) ได้ร่วมประชุมหารือ และจัดทำบันทึกข้อตกลงในการไม่ใช้ความรุนแรง และสร้างสถานการณ์ที่จะก่อให้เกิดความรุนแรง รวมทั้งให้หัวหน้าสวนป่าคอนสาร รายงานไปยังผู้บังคับบัญชา เข้าร่วมประชุมในวันที่ 5 สิงหาคม 2552 ที่ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ( นายนิพนธ์ บุญภัทโร ) จะลงพื้นที่
วันที่ 5 สิงหาคม 2552 นายนิพนธ์ บุญภัทโร ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ลงพื้นที่ปัญหาสวนป่าคอนสาร เพื่อรับฟังปัญหา และกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหา โดยมีข้อสรุปคือ ให้มีการแต่งตั้งคณะทำงานช่วยเหลือการปฏิบัติงานตามนโยบายกระจายการถือครองที่ดิน โดยมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบขอบเขตที่ดินเพื่อพัฒนาเป็นพื้นที่นำร่องโฉนดชุมชน เนื้อที่ 1,500 ไร่ ตามมติประชาคมตำบลทุ่งพระ
วันที่ 27 สิงหาคม 2552 องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) ได้ฟ้องขับไล่ ชาวบ้านผู้เดือดร้อน และที่ปรึกษาเครือข่าย รวม 31 คน ออกจากพื้นที่พิพาทต่อศาลจังหวัดภูเขียว พร้อมกันนี้ ได้ขอคุ้มครองชั่วคราว ในการห้ามมิให้ขยายเขตพื้นที่ครอบครองออกจากพื้นที่เดิม ห้ามนำวัสดุสร้างที่อยู่อาศัย ปลูกไม้ผล ไม้ยืนต้น และห้ามขัดขวางโจทก์ในการเข้าตรวจสอบ บำรุงดูแลพื้นที่สวนป่าพิพาท ซึ่งศาลอนุญาตตามคำขอ และได้นำหมายห้ามชั่วคราวมาติดในพื้นที่พิพาท วันที่ 28 สิงหาคม 2552
จากความเป็นมา สภาพปัญหา และกระบวนการแก้ไขปัญหาของชาวบ้านผู้เดือดร้อนข้างต้น จะพบว่า ถึงที่สุดแล้ว รัฐยังไม่มีมาตรการแก้ไขปัญหาที่เป็นรูปธรรม ทั้งที่กลไกการแก้ไขปัญหาร่วมระดับพื้นที่ มติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และมติที่ประชุมประชาคมตำบลทุ่งพระ ได้ให้ความเห็นชอบในการยกเลิกสวนป่าคอนสารแล้วก็ตาม ทั้งนี้ ชาวบ้านได้มีข้อเรียกร้องให้ดำเนินการ ดังนี้
1) ให้ยกเลิกสวนป่าคอนสารโดยเด็ดขาด
2) ให้นำที่ดินมาจัดสรรให้กับราษฎรผู้เดือดร้อน ทั้งนี้ การบริหารจัดการที่ดินดังกล่าว จะดำเนินการในรูปแบบ โฉนดชุมชน
3) ในระหว่างการแก้ไขปัญหาจนกว่าจะได้ข้อยุติ ให้สิทธิชาวบ้านผู้เดือดร้อนสามารถเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ เพื่อเตรียมการพัฒนาเป็นพื้นที่นำร่องโฉนดชุมชน รวมเนื้อที่ทั้งสิ้น 1,500 ไร่ ตามมติประชาคมตำบลทุ่งพระ
4) พื้นที่บริเวณที่มีสภาพป่าสมบูรณ์ ได้แก่ ภูซาง และ ภูฝ้าย ให้สิทธิชุมชน และท้องถิ่น จัดการทรัพยากรในรูปแบบ ป่าชุมชน
ข้อสังเกตเชิงเปรียบเทียบ
จากกระบวนการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมาดังกล่าวข้างต้น เป็นที่แน่ชัดแล้วว่า คณะทำงานตรวจสอบข้อเท็จจริงระดับพื้นที่ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และการประชุมประชาคมตำบลทุ่งพระ มีมติว่า การปลูกสร้างสวนป่าคอนสารทับที่ทำกินและที่อยู่อาศัยของราษฎรจริง และให้ดำเนินการยกเลิกเพิกถอนสวนป่าต่อไป จากนั้น ให้นำที่ดินมาจัดสรรให้กับราษฎรผู้เดือดร้อน ทั้งนี้ การบริหารจัดการที่ดินดังกล่าวชาวบ้านได้พัฒนาโครงการจัดการที่ดินและทรัพยากรอย่างยั่งยืน เพื่อกำหนดแบบแผนรองรับการจัดการที่ดินและการพัฒนาระบบการผลิตที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
ในอีกด้านหนึ่ง ถึงแม้ว่ามติและผลการตรวจสอบข้อเท็จจริงต่างๆอย่างที่กล่าวแล้ว จะชัดเจนเป็นที่ยุติร่วมกัน แต่องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้กลับเพิกเฉยไม่นำพาต่อมติเหล่านั้น อีกทั้งยังปฏิบัติการตอบโต้ชาวบ้านอย่างแข็งกร้าว เช่น การดำเนินคดีกับชาวบ้านและที่ปรึกษารวม 31 ราย ในวันที่ 27 สิงหาคม 2552 เป็นต้น
นอกจากนี้ การดำเนินการปลูกสร้างสวนป่าคอนสาร ได้ก่อผลกระทบต่อราษฎรในพื้นที่ รวมทั้งโอกาสในการพัฒนาคุณภาพชีวิตของเกษตรกรผู้เดือดร้อนตลอดช่วง 30 ปีที่ผ่านมา ซึ่งหากรัฐมีความเอาใจใส่ในการแก้ไขปัญหา ย่อมสามารถดำเนินการเป็นที่ยุติไปนานแล้ว แม้กระทั่งระเบียบปฏิบัติของหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องซึ่งกำกับดูแลพื้นที่ป่าไม้โดยตรง มักจะอ้างถึงมาตรการแก้ไขปัญหาที่ดินในเขตป่าไม้ โดยอาศัยแนวทางตามนัยของมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 ก็มีความสอดคล้องกับการแก้ไขปัญหากรณีสวนป่าคอนสารในช่วงที่ผ่านมาอย่างชัดเจน กล่าวคือ ในมติดังกล่าวมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาพื้นที่ป่าไม้ โดยจำแนกพื้นที่ป่าเป็น 3 ส่วนหลักๆ คือ ป่าสงวนแห่งชาติ ป่าอนุรักษ์ตามกฎหมายป่าไม้ และพื้นที่อื่นๆที่สงวนหรืออนุรักษ์ไว้เพื่อกิจการป่าไม้
ในกรณีสวนป่า ซึ่งอยู่ในประเภทพื้นที่อื่นๆที่สงวนหรืออนุรักษ์ไว้เพื่อกิจการป่าไม้ ได้กำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาดังนี้ “กรณีที่มีราษฎรร้องเรียนเสนอปัญหา ให้จังหวัดดำเนินการตั้งคณะทำงานตรวจสอบข้อเท็จจริง โดยให้มีทั้งฝ่ายราชการและราษฎรฝ่ายละเท่าๆกัน การตรวจสอบข้อเท็จจริงให้พิสูจน์การอยู่อาศัย ครอบครองทำประโยชน์ในพื้นที่ให้ชัดเจนว่ามีมาก่อนหรือไม่ ราษฎรเดือดร้อนอย่างไร เคยได้รับการช่วยเหลือจากทางราชการมาแล้วหรือไม่ แล้วเสนอมาตรการหรือแนวทางแก้ไขปัญหาให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณาตามมาตรการและแนวทางของแต่ละพื้นที่ที่เป็นปัญหา ทั้งนี้ให้หน่วยงานรับผิดชอบให้ความเป็นธรรมกับราษฎรให้มากที่สุด” พร้อมกันนี้คณะรัฐมนตรียังได้ตั้งข้อสังเกตให้กรมป่าไม้รับไปพิจารณาไว้ในข้อที่ 2.4 ดังนี้ “กรณีที่มีราษฎรร้องเรียนเกี่ยวกับการปลูกป่าในพื้นที่ที่องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) เช่าจากกรมป่าไม้ว่าปลูกป่าทับที่ของราษฎร กรมป่าไม้ควรประสานกับ ออป. ให้ระงับการปลูกป่าในพื้นที่ที่มีข้อพิพาทไว้ก่อนจนกว่าจะได้ข้อยุติ และหากพิสูจน์ได้ว่า ออป. ปลูกป่าทับที่ราษฎรจริง ควรมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนว่าไม้ที่ได้ปลูกไปแล้วจะดำเนินการอย่างไร”
หากนำนัยตามมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 มาพิจารณาเทียบเคียงกับปัญหาสวนป่าคอนสาร จะพบว่า กระบวนการแก้ไขปัญหาสวนป่าคอนสารมีความสอดคล้องกับมาตรการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้น กล่าวคือ ผู้ว่าราชการจังหวัดชัยภูมิ ( นายประภากร สมิติ ) ได้แต่งตั้งคณะทำงานพิจารณาปัญหากรณีราษฎรอำเภอคอนสารชุมนุมเรียกร้อง ตามคำสั่งที่ 2302 / 2547 ลงวันที่ 9 พฤศจิกายน 2547 ภายหลังการชุมนุมของราษฎร และนายพุฒิพงศ์ ศิริมาตย์ นายอำเภอคอนสาร มีคำสั่งอำเภอคอนสารที่ 61 / 2548 เรื่องแต่งตั้งคณะทำงานแก้ไขปัญหาราษฎรกรณีปลูกป่าทับที่ดินทำกิน โดยกรณีสวนป่าคอนสาร มีนายประกาศิต ปริมา หัวหน้าสวนป่าคอนสาร เป็นประธาน ผลจากการตรวจสอบข้อเท็จจริงของคณะทำงานข้างต้น ที่ประชุมได้ลงมติว่าสวนป่าคอนสารปลูกสร้างทับที่ราษฎรจริง สมควรให้ยกเลิกเพิกถอนสวนป่า และนำที่ดินมาจัดสรรให้กับราษฎรต่อไป พร้อมกับรายงานผลการประชุมคณะทำงานต่อหน่วยงานระดับจังหวัด และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
จากรายละเอียดข้างต้น จะเห็นว่ากระบวนการทำงานร่วมของฝ่ายที่เกี่ยวข้องระดับพื้นที่ได้ข้อยุติแล้ว และเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 ที่ราชการอ้างเป็นแนวทางแก้ไขปัญหาอยู่โดยตลอด เพียงแต่ว่าปัญหาอุปสรรคสำคัญคือ การแก้ไขปัญหาของฝ่ายรัฐไม่ได้ดำเนินการอะไรเลย ซึ่งนับเป็นเวลากว่า 4 ปีเข้าไปแล้ว
ด้วยเหตุดังกล่าว ทำให้การแก้ไขปัญหาของชาวบ้านไม่ได้ข้อยุติในช่วงที่ผ่านมา และไม่สามารถเข้าพื้นที่ทำกินเดิมได้ จนกระทั่งวันที่ 17 กรกฎาคม 2552 ภายหลังการชุมนุมของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยและเกิดกลไก ข้อตกลงร่วมกับรัฐบาล ชาวบ้านจึงได้เข้าพื้นที่เดิม ซึ่งหากนำกรณีดังกล่าวมาพิจารณาเทียบเคียงกับร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน จะพบว่าไม่สามารถดำเนินการได้ เนื่องจากไม่เข้าเงื่อนไขการครอบครองมาก่อน 3 ปี ตามระเบียบนี้ได้ แต่หากพิจารณาจากประวัติศาสตร์การถือครองทำประโยชน์ในที่ดินของชาวบ้าน กระบวนการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมา ย่อมมีความไม่เป็นธรรมกับชาวบ้านอย่างยิ่ง ซึ่งรัฐบาลต้องเร่งหาทางออกในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ก่อนที่เหตุการณ์จะลุกลามบานปลายไปมากกว่านี้
ทางออกที่เป็นไปได้
หากพิจารณาถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาสวนป่าคอนสาร ตามระเบียบกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันนี้ และมีความสอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืนแล้ว จะพบว่า พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ถือเป็นทางออกในการแก้ไขปัญหาที่เหมาะสมที่สุด กล่าวคือ รัฐบาลต้องนำเรื่องสวนป่าคอนสารเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเพื่อยกเลิกเพิกถอนสวนป่าดังกล่าว แล้วนำที่ดินมาจัดสรรให้กับเกษตรกรผู้เดือดร้อน โดยมีขั้นตอนดำเนินการคือ ให้กรมป่าไม้ส่งมอบพื้นที่ให้กับสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (สปก.) เพื่อดำเนินการปฏิรูปที่ดินให้เกษตรกรในลักษณะแปลงรวม ทั้งนี้ การดำเนินการบริหารจัดการที่ดินภายหลังการยกเลิกสวนป่า ให้เป็นไปในรูปแบบสหกรณ์ปฏิรูปที่ดินของกลุ่มเกษตรกรผู้เดือดร้อน เพื่อวางแผนการจัดการที่ดินและพัฒนาระบบการผลิตที่ยั่งยืนต่อไป
การจัดการที่ดินและพัฒนาระบบการผลิตที่ยั่งยืนดังกล่าวข้างต้น ควรมีหลักการสำคัญคือ การสร้างความมั่นคงในการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งจะสามารถแก้ไขปัญหาได้ทั้งในมิติเศรษฐกิจ การจัดการสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศที่ยั่งยืน การป้องกันการเปลี่ยนมือที่ดิน และการสร้างความร่วมมือของภาคีในท้องถิ่นและประชาสังคม ทั้งนี้ รัฐบาลอาจพิจารณาเป็นพื้นที่นำร่องในการแก้ไขปัญหาที่ดินสวนป่าที่มีข้อพิพาทในปัจจุบัน
ทั้งนี้ หากรัฐบาลสามารถดำเนินการดังที่กล่าวแล้วข้างต้นได้ จะทำให้เกิดการเลี่ยนแปลงที่มีนัยสำคัญ 3 ประการคือ
1. การแก้ไขปัญหาของชาวบ้านผู้เดือดร้อนกรณีสวนป่าคอนสาร จะสามารถได้ข้อยุติที่เป็นธรรมต่อชาวบ้านผู้เดือดร้อน อีกทั้งจะนำไปสู่การสร้างความมั่นในที่ดินของเกษตรกรในอนาคต จากการดำเนินโครงการจัดการที่ดินและทรัพยากรอย่างยั่งยืนโดยประชาชน
2. การเปลี่ยนแปลงแนวทาง นโยบายการปฏิรูปที่ดินของหน่วยงานราชการ นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2518 เป็นต้นมา ภายหลังการประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จะพบว่า การดำเนินการตามกฎหมายข้างต้นมีข้อจำกัดมากมาย กล่าวคือ ไม่สามารถนำที่ดินเอกชนมากระจายให้กับเกษตรกรที่ไร้ที่ดินหรือที่ดินทำกินไม่เพียงพอ ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายได้ ต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายดังกล่าวในปี พ.ศ. 2532 เพื่อนำที่ดินของรัฐ ( ได้แก่ ป่าสงวนแห่งชาติเสื่อมโทรม ) มาดำเนินการ ซึ่งในท้ายที่สุดกลับมีปัญหาต่อเนื่องตามมาอีก เช่น การออกเอกสารสิทธิ์ให้กับนายทุน การเปลี่ยนมือที่ดินของเกษตรกร เป็นต้น ทั้งนี้ เนื่องมาจากการออกเอกสารสิทธิ์ตามกฏหมายดังกล่าวจะดำเนินการเป็นรายบุคคล ถึงแม้ว่าตามกฎหมายแล้วไม่สามารถจำหน่ายจ่ายโอนได้ แต่ในทางเป็นจริงกลับพบว่า ที่ดิน สปก. ส่วนใหญ่มีการเปลี่ยนมือจำนวนมาก
ดังนั้น เพื่อให้การดำเนินการเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างแท้จริง รัฐควรออกเอกสารตามกฎหมายนี้ ในลักษณะแปลงรวม โดยมีการจัดตั้งกลุ่มเกษตรกร เพื่อบริหารจัดการที่ดินและพัฒนาระบบการผลิตที่ยั่งยืน ตามนัยมาตราที่ 30 (3) ทั้งนี้ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอาจมีการแก้ไขหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการเข้าทำประโยชน์ให้สอดคล้องกับหลักการปฏิรูปที่ดินโดยประชาชนในโอกาสต่อไป
หากพิจารณาอย่างถึงที่สุด จะพบว่า การดำเนินการตามนัยข้างต้นจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหารากฐานทางเศรษฐกิจของเกษตรกรอย่างแท้จริง และสามารถยกระดับไปสู่การขยายผลในการจัดระบบตลาด และการพัฒนาสวัสดิการของประชาชนได้ในอนาคต
3. การแก้ไขปัญหาข้อพิพาทที่ดินกรณีอื่นๆ ที่ไม่สามารถดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกฯ ได้ ในระยะสั้น หากรัฐบาลสามารถดำเนินการตามแนวทางข้อ 2. ได้ จะมีผลต่อการปฏิบัติในพื้นที่พิพาทที่ไม่เข้าเงื่อนไขตามร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน เช่น กรณีพื้นที่สัญญาเช่าอำเภอโนนดินแดง จังหวัดบุรีรัมย์ กรณีสวนปาล์ม จังหวัดสุราษฎร์ธานี หรือพื้นที่อื่นๆที่มีปัญหาลักษณะเดียวกัน เป็นต้น ทั้งนี้ พื้นที่เหล่านี้มีกระบวนการแก้ไขปัญหา การตรวจสอบข้อเท็จจริงมาแล้ว เหลือเพียงการตัดสินใจทางนโยบายเท่านั้น
สรุป
แม้ร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. ... จะผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2552 ที่ผ่านมา แต่เมื่อพิจารณาถึงสาระสำคัญแล้ว จะพบว่า มีประเด็นที่จำกัดสิทธิของเกษตรกรในการเข้าถึงที่ดินอยู่หลายส่วน เช่น การครอบครองที่ดินก่อนเป็นเวลา 3 ปี เป็นต้น ทำให้มีกรณีพิพาทในหลายพื้นที่ขาดคุณสมบัติตามระเบียบข้างต้น
อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาข้อเท็จจริงในหลายพื้นที่จะพบว่า ถึงแม้ว่าชาวบ้านจะยังไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ได้ แต่มีกระบวนการแก้ไขปัญหาระดับพื้นที่เป็นที่ยุติแล้ว เหลือเพียงการตัดสินใจทางนโยบายเป็นหลัก ซึ่งก็มีความล่าช้าเป็นอย่างมาก อีกทั้ง เมื่อพิจารณาจากประวัติศาสตร์แล้ว จะพบว่า เหตุที่ชาวบ้านไม่สามารถเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินได้ เกิดจากการขับไล่ชาวบ้านออกจากที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยเดิมของเจ้าหน้าที่รัฐ เช่น ในกรณีสวนป่าคอนสาร จังหวัดชัยภูมิ เป็นต้น
ดังนั้น เพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นธรรม รัฐบาลต้องเร่งพิจารณาแก้ไขปัญหาเหล่านี้เป็นการเร่งด่วน ทั้งนี้ ทางออกที่เป็นไปได้คือ การดำเนินการตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ซึ่งหากกล่าวเฉพาะกรณีสวนป่าคอนสาร จังหวัดชัยภูมิ รัฐบาลต้องนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบในการยกเลิกสวนป่าคอนสาร จากนั้น ให้กรมป่าไม้ส่งมอบพื้นที่ให้กับสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อดำเนินการปฏิรูปที่ดินแก่เกษตรกรผู้เดือดร้อน ในลักษณะแปลงรวม โดยให้มีการจัดตั้งกลุ่มเกษตรกรเพื่อบริหารจัดการพื้นที่ดังกล่าวต่อไป
