สุริยันต์ ทองหนูเอียด

ผู้ปฏิบัติงานภาคสนามกลุ่มเพื่อนประชาชนบนพื้นที่สูง

นโยบายของคณะรัฐมนตรี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ซึ่งแถลงต่อรัฐสภา ตามมาตรา 75 แห่งรัฐธรรมนูญ ปี 2550 เพื่อชี้แจงการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมวดที่ 5 เมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2551 นโยบายเศรษฐกิจว่าด้วยปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ภาคเกษตร ข้อที่ 4.2.1.8 ระบุว่า

"คุ้มครองและรักษาพื้นที่ ที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านชลประทานแล้ว เพื่อเป็นฐานการผลิตทางการเกษตร ในระยะยาว ฟื้นฟูคุณภาพดิน จัดหาที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิให้แก่เกษตรกรยากจน และชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปของโฉนดชุมชน รวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาการเกษตรในรูปของนิคมการเกษตร"

นโยบายการจัดหาที่ดินในรูปแบบ "ธนาคารที่ดินและโฉนดชุมชน" ดังกล่าว นับว่าเป็นประเด็นสำคัญอย่างยิ่งที่รัฐบาลจะต้องผลักดันให้คนจนได้รับประโยชน์เพราะการแก้ไขปัญหาที่ดินที่ผ่านมาพบว่า

1.การจัดการที่ดินของประเทศไทยเนื้อที่ ประมาณ 321 ล้านไร่ ภายใต้ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งได้เน้นการพัฒนาเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ตามลัทธิทุนกระแสหลัก โดยใช้อุตสาหกรรมเป็นหลัก ละเลยภาคการเกษตร จึงเกิดการกว้านซื้อที่ดินเก็งกำไร ทำให้มีการปั่นราคาที่ดินสูงกว่าความเป็นจริง และธุรกิจซื้อขายที่ดินที่สร้างกำไรอย่างมหาศาล ทำให้พื้นที่เกษตรกรรมถูกเปลี่ยนมือจากเกษตรกรไปสู่นายทุนเป็นจำนวนมาก การขยายตัวของเขตเมืองและเขตอุตสาหกรรม ก็ยิ่งทำให้พื้นที่เกษตรกรรมลดลง จนทำให้เกษตรกรส่วนหนึ่งต้องหนีตายเข้ามารับจ้างในเมือง และส่วนหนึ่งต้องพึ่งพื้นที่ในเขตป่าเพื่อเอาชีวิตรอด

2.ข้อมูลจากสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร พบว่า การเปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับสถานการณ์ที่ดินช่วงปี พ.ศ. 2538 - 2542 พื้นที่ป่าไม้ลดลงจาก 82.2 ล้านไร่ ในปี 2538 เป็น 80.6 ล้านไร่ ในปี 2542 ขณะที่พื้นที่ถือครองทางการเกษตรลดลงจาก 132.5 ล้านไร่ ในปี 2538 เป็น 131.3 ล้านไร่ ในปี 2542

3.งานวิจัย เรื่อง นโยบายเศรษฐกิจที่ดินของไทยในศตวรรษใหม่ ของปรีชา วทัญญู ผู้เชี่ยวชาญพิเศษด้านเศรษฐกิจที่ดิน กรมพัฒนาที่ดิน (2544) ระบุว่า "ที่ดินส่วนใหญ่อยู่ในมือของคนส่วนน้อย กล่าวคือร้อยละ 10 ของคนทั้งประเทศเป็นเจ้าของผู้ถือครองที่ดินมากกว่า 100 ไร่ ที่เหลือร้อยละ 90 เป็นผู้ถือครองที่ดินน้อยกว่าหรือเท่ากับ 1 ไร่เท่านั้นคนไทยอีกประมาณ 811,871 ครอบครัวยังไม่มีที่ดินเป็นของตนเองส่วนเกษตรกรที่มีที่ดินทำกินไม่เพียงพอต้องเช่าที่ดินทำกินมีจำนวน 1- 1.5 ล้านครอบครัว"

4.งานศึกษาของมูลนิธิสถาบันที่ดิน (2543-2544) โดยได้รับทุนสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ในหัวข้อ "การถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมายเพื่อให้การใช้ประโยชน์ที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุด" สรุปได้ว่า มีการกระจุกตัวของที่ดินและมีการใช้ประโยชน์ในที่ดินไม่เต็มที่ ทำให้สูญเสียทางเศรษฐกิจมาก เนื่องจากสาเหตุ ดังนี้

(1) หน่วยงานบริหารจัดการที่ดินกระจายอยู่ในกระทรวงและกรมต่าง ๆ ขาดความเป็นเอกภาพ

(2) ทรัพยากรดินและที่ดินเสื่อมโทรม อันเนื่องมาจากการใช้ที่ดินผิดประเภท หรือ การใช้ไม่เหมาะสมกับสมรรถนะของดิน

(3) ขาดมาตรการทางกฎหมายที่จะจำกัดขนาดของการถือครองที่ดิน ทำให้การถือครองที่ดินกระจุกตัว มีการกว้านซื้อเพื่อเก็งกำไรที่ดิน

(4) ขาดมาตรการทางภาษีที่จะทำให้มีการกระจายที่ดินและสร้างความเป็นธรรมในสังคม

(5) มีผู้ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีที่ดินเพียงเล็กน้อย

(6) สิทธิในที่ดินที่ประชาชนได้รับแตกต่างกัน

(7) เกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับที่ดินจากความต้องการใช้ประโยชน์ที่ดินที่แตกต่างกัน

5.ผลการศึกษาของคณะกรรมการแก้ไขปัญหากลุ่มสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือและเครือข่ายองค์กรประชาชนภาคเหนือ ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ปี 2544 ได้สรุปหลักการร่วมในการแก้ไขปัญหาไว้ ดังนี้

(1) การพัฒนาประเทศจะต้องยึดหลักการสร้างสรรค์ "ความเป็นธรรม" ทางสังคม พร้อมๆ กับการเพิ่ม "ประสิทธิภาพ" ทางเศรษฐกิจ โดยเน้นการกระจายความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจและสังคมไปสู่คนกลุ่มต่างๆ ด้วยการปรับโครงสร้างการจัดเก็บภาษี ไปสู่การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า โดยยึดหลักว่า ผู้ที่ได้ประโยชน์จากการพัฒนามากหรือถือครองทรัพยากรมาก มีหน้าที่จะต้องเสียภาษีมาก เพื่อนำรายได้กลับมาดูแลสังคม สำหรับหรับภาคเกษตรกรรมจะต้องหันมาเน้นนโยบายปกป้องและสนับสนุน (subsidize) ทั้งในด้านการปกป้องผลกระทบจากการค้าเสรีที่ไร้ความเป็นธรรม การสนับสนุนความเข้มแข็งของการผลิต การแปรรูปผลิตภัณฑ์การเกษตร และการต่อรองในตลาด ขณะเดียวกันรัฐจะต้องส่งเสริมสวัสดิการสังคมแก่ชาวชนบท ทั้งในด้านการดูแลรักษาสุขภาพ การศึกษา การประกันรายได้ การประกันการว่างงาน ตลอดจนบริการสาธารณะ เช่น ไฟฟ้า ประปา การขนส่งมวลชน เป็นต้น

(2) รัฐจะต้องยอมรับและเคารพในความแตกต่างของวิถีชีวิต วัฒนธรรม และชาติพันธุ์ ตลอดจนรับรองว่ากลุ่มคนที่แตกต่างหลากหลาย สามารถมีชีวิตในแผ่นดินไทยอย่างมีศักดิ์ศรีและมีสิทธิ ในด้านต่างๆ อย่างเท่าเทียมกัน รวมไปถึงการส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศ การส่งเสริมสิทธิของชุมชน การส่งเสริมภูมิปัญญาและวัฒนธรรมท้องถิ่นและการประกอบอาชีพที่สุจริต ทั้งนี้โดยการยึดมั่น ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยอย่างเคร่งครัดและจริงจัง

(3) รัฐต้องเปิดให้ชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมโดยการรับรองทางกฎหมายอย่างเป็นทางการต่อ "สถาบัน" ของชุมชนท้องถิ่น ซึ่งการดำรงอยู่ของสถาบันชุมชนท้องถิ่น อาจปรากฏในรูปความรู้ ความเชื่อ กฎเกณฑ์ วิถีปฏิบัติ ตลอดจนองค์กรทั้งที่เป็นและไม่เป็นทางการ โดยยึดหลักการบูรณาการสถาบันชุมชนท้องถิ่น เข้ากับสถาบันทางการของรัฐ เพื่อสร้างสรรค์การมีส่วนร่วมและเปิดรับระบบความรู้ที่แตกต่าง สำหรับการจัดการปัญหาที่หลากหลายและซับซ้อนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

จากข้อมูลและผลการศึกษาข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่าเพื่อให้การจัดหาที่ดินในรูปแบบธนาคารที่ดินและโฉนดชุมชนของรัฐบาล สามารถนำไปสู่การกระจายการถือครองที่ดินที่เป็นธรรมและสร้างมาตรจัดการที่ดินอย่างยั่งยืน รัฐต้องหามาตรการเชิงซ้อนในการจัดการที่ดินสร้างกลไกระดับชาติและระดับท้องถิ่น

รัฐจะต้องมีมาตรการสนับสนุนเกษตรกรให้สามารถพัฒนาการใช้ที่ดินที่ได้รับการจัดหาที่ดินตามเจตจำนงเพื่อการทำเกษตรและมีอำนาจการตัดสินใจบนฐานการพึ่งตนเองและสอดคล้องเศรษฐกิจชุมชน

ในขณะเดียวกันดำเนินการตามนโยบายข้างต้น รัฐบาลควรสร้างการมีส่วนร่วมกับภาคประชาชนและกำหนดนโยบายนำร่องเพื่อเร่งสร้างผลงานโดยเร่งด่วน ดังเช่น ควรพิจารณาข้อเสนอของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นเครือข่ายองค์กรประชาชนที่รับผลกระทบจากนโยบายการจัดการที่ดินของรัฐที่ผ่านมา โดยได้ยื่นหนังสือข้อเสนอเชิงนโยบายต่อนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2551

เบื้องต้นผู้เขียน ขอเสนอแนวทางนำร่องปฏิรูปที่ดินโดยกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน ดังนี้

1.กรณีที่ดินของรัฐที่รัฐไม่ใช้ประโยชน์ และพบว่าชาวบ้านได้ครอบครองทำกินอยู่แล้ว ให้รัฐนำที่ดินกรณีดังกล่าวมาจัดให้ชาวบ้าน โดยให้รับรองสิทธิการทำประโยชน์แก่ชุมชนในลักษณะโฉนดชุมชน

2.กรณีที่ดินของรัฐที่นำไปให้เอกชนสัมปทานเช่าที่ เช่น กรณีสวนปาล์ม และเหมืองแร่ ให้รัฐแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาตรวจสอบสถานะของที่ดินว่า สัญญาการเช่าที่ดินสัมปทานเหล่านี้ชอบด้วยกฎหมาย หรือรัฐเสียประโยชน์ หรือ หมดสัญญา หรือ ทำสัญญาเกินจริง หรือ มีการบุกรุกพื้นที่เกินสัญญา หรือไม่ เพื่อดำเนินการทำการยกเลิกสัญญาเช่าเหล่านั้น และนำที่ดินเหล่านี้มาจัดสรรให้กับชาวบ้านต่อไป

3.กรณีที่ดินเอกชนกว้านซื้อไว้เก็งกำไรและไม่ทำประโยชน์ ซึ่งมีชาวบ้านร้องเรียนว่า น่าจะออกเอกสารสิทธิ์มิชอบ ให้รัฐบาลเร่งดำเนินการตรวจสอบสถานะที่ดินเหล่านั้นว่าออกเอกสารสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หรือทิ้งร้างว่างเปล่าไม่ทำประโยชน์เกินกฎหมายกำหนด หรือเปล่า หากออกมิชอบหรือทิ้งร้างว่างเปล่า ให้รัฐทำการเพิกถอนหรือเวนคืน แล้วนำที่ดินดังกล่าวมาจัดให้กับชาวบ้านในพื้นที่

4.กรณีที่ดินเอกชนที่เป็นหนี้เน่าหรือ เอ็นพีแอล ให้รัฐเร่งเจรจาเช่าซื้อ แล้วนำมาจัดให้กับคนจน

5.กรณีป่าไม้และที่ดินในเขตป่า ให้รัฐยุติโครงการทั้งหมดที่ประชาชนไม่มีส่วนร่วม เช่นโครงการหมู่บ้านป่าไม้แผนใหม่ และให้เร่งกันแนวเขตเพื่อรับรองสิทธิ์การทำประโยชน์ในรูปแบบโฉนดชุมชน

6.กรณีที่ดินของรัฐ และเอกชนในชุมชนเมือง ให้รัฐเจรจาทำสัญญาเช่าระยะยาว เพื่อรับรองสิทธิให้ชุมชน สามารถเพื่อพัฒนาปรับปรุงชุมชนที่อยู่อาศัยในที่ดินเดิม หรือ หากอยู่ไม่ได้ขอให้รื้อย้ายในระยะใกล้เคียงไม่เกิน 5 กิโลเมตรจากชุมชนเดิม เพื่อให้ชุมชนสามารถทำงานในเมืองและพึ่งตนเองได้

7.ให้รัฐจัดตั้งกองทุนที่ดิน เพื่อดำเนินการปฏิรูปที่ดินในพื้นที่เป็นโครงการนำร่องโดยเร่งด่วน

8.การนำร่องการปฏิรูปที่ดินโดยกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน ตามหลักการข้างต้น รัฐต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมและมีอำนาจในการตัดสินใจร่วมกันทุกกระบวนการในการปฏิรูปที่ดิน ด้วยการแต่งตั้งคณะกรรมการร่วมระหว่างรัฐกับตัวแทนประชาชนในสัดส่วนที่เท่าเทียมกันและมีอำนาจสั่งการได้

9.ระหว่างการดำเนินการปฏิรูปที่ดินตามหลักการข้างต้น ขอให้รัฐยุติการจับกุมดำเนินคดี อพยพ รื้อย้าย จนกว่าการปฏิรูปที่ดินโดยกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชนตามหลักการข้างต้นแล้วเสร็จ กรณีที่ได้จับกุมดำเนินคดีไปแล้วให้ดำเนินการถอนฟ้อง หรือการชะลอการฟ้องจนกว่าจะมีนโยบายมารองรับ

นี่คือ ส่วนหนึ่งของข้อเสนอต่อนโยบายการจัดหาที่ดิน ในรูปแบบธนาคารที่ดินและโฉนดชุมชนของรัฐบาลซึ่งหากไม่มีการเล่นพรรคพวกแจกที่ดินให้กลุ่มตนแล้ว ก็สามารถนำไปปรับใช้อย่างสอดคล้องกับแนวทางเศรษฐกิจพอเพียง อันจะสามารถแก้ไขปัญหาที่ดินและความยากจนที่มั่นคงยั่งยืนอย่างถาวร....